試論瀆職犯罪的法律預(yù)防

秦昕

摘 要：瀆職犯罪的數(shù)量及發(fā)生原因，凸顯了預(yù)防瀆職犯罪之必要性和可行性。立足犯罪主體個(gè)人視角，在自身法治意識(shí)不足等抽象因素外，身份不清職責(zé)不明引發(fā)的糊涂之舉、不謀私利不徇私情的無(wú)知之幕、集體研究的“避責(zé)之法”等認(rèn)識(shí)誤區(qū)，是誘發(fā)瀆職犯罪不容忽視的主客觀因素，更是預(yù)防瀆職犯罪大有可為的主陣地。而通過(guò)明確崗位職責(zé)、規(guī)范印章使用管理制度和完善會(huì)議記錄制度等具體措施的落實(shí)，可有效避免認(rèn)識(shí)誤區(qū)，從而取得預(yù)防瀆職犯罪的效果。

關(guān)鍵詞：瀆職犯罪；認(rèn)識(shí)誤區(qū)；法律預(yù)防

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）05-0104-02

最高檢的工作報(bào)告有一組數(shù)據(jù)特別值得注意和思考——查辦受賄犯罪13 210人，查辦國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職侵權(quán)犯罪13 040人，也許“大老虎”帶來(lái)的震撼更為明顯，也許是媒體的聚光燈使之更為吸引眼球，社會(huì)公眾總是更習(xí)慣于聚焦貪污賄賂犯罪。而瀆職犯罪，對(duì)于這一類(lèi)在涉案人數(shù)上與受賄犯罪旗鼓相當(dāng)?shù)穆殑?wù)犯罪，不僅在公眾關(guān)注度上，更在我們進(jìn)入標(biāo)本兼治反腐敗階段，未得到應(yīng)有的重視。但在犯罪預(yù)防層面，瀆職罪可通過(guò)法律預(yù)防措施減少的犯罪數(shù)量更為顯著。

貪污賄賂犯罪作為一種貪利型犯罪，于行為人個(gè)人立場(chǎng)而言，除了加強(qiáng)規(guī)范和約束，似乎并無(wú)太多其他的預(yù)防措施。瀆職犯罪則不同，尤其是未徇私情、未謀私利場(chǎng)合下的瀆職犯罪，涉案人員主觀上往往不具有明顯的犯罪故意，多見(jiàn)于因認(rèn)識(shí)不當(dāng)誘發(fā)的職務(wù)犯罪，甚至表現(xiàn)因某些“意料之外的因素”才卷入訴訟。對(duì)這一類(lèi)犯罪，通過(guò)廓清認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，劃清職責(zé)邊界，進(jìn)一步規(guī)范履職行為，可在預(yù)防瀆職犯罪方面取得立竿見(jiàn)影之良效。

一、誘發(fā)瀆職犯罪的三大認(rèn)識(shí)誤區(qū)

瀆職犯罪數(shù)量居高不下更多地源于認(rèn)識(shí)上存在的誤區(qū)，而通過(guò)厘清認(rèn)識(shí)誤區(qū)，可在預(yù)防犯罪方面取得明顯效果。

（一）身份不清、職責(zé)不明引發(fā)的糊涂之舉

瀆職犯罪作為特定身份類(lèi)犯罪，對(duì)犯罪主體的身份有著非常嚴(yán)格的限定，作為一類(lèi)職務(wù)犯罪，與行為人的崗位職責(zé)更是密不可分，而實(shí)踐中因身份不清、職責(zé)不明誘發(fā)的瀆職犯罪屢見(jiàn)不鮮。

雖然因誤以為自身不是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)而引發(fā)瀆職犯罪的情形并不常見(jiàn)，但因?qū)ψ陨砭唧w崗位和職責(zé)認(rèn)識(shí)模糊不清，進(jìn)而引發(fā)的瀆職犯罪卻是實(shí)踐中引發(fā)瀆職犯罪的重要因素。在筆者接觸到的部分案例中，不少領(lǐng)導(dǎo)干部就出現(xiàn)了對(duì)自身具體的崗位職責(zé)、所屬單位職責(zé)范圍認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確的情形，對(duì)“無(wú)端”卷入瀆職犯罪更是出乎意料。例如，在一起因超載發(fā)生的重大交通事故的問(wèn)責(zé)案件中，該車(chē)途經(jīng)的某超限超載車(chē)輛檢查站和某交警巡邏中隊(duì)的執(zhí)勤人員均以玩忽職守罪被追究刑事責(zé)任，究其根源就在于未將查處超載車(chē)輛的職責(zé)履行到位，以致發(fā)生重大交通事故這一嚴(yán)重后果。

不管是濫用職權(quán)還是玩忽職守，都根源于“職”，而不能準(zhǔn)確厘清具體職責(zé)，對(duì)因職務(wù)行為引發(fā)的危害結(jié)果根本沒(méi)有任何防范可能性，以致預(yù)防此種情形下的瀆職犯罪只能追根溯源，通過(guò)厘清自身崗位職責(zé)，從而全面準(zhǔn)確履行職責(zé)。

（二）不謀私利、不犯徇私情的無(wú)知之幕

受賄犯罪和瀆職犯罪數(shù)罪并罰的情形，使得少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部誤認(rèn)為，在不謀任何私利、不收受任何好處的前提下，即使存在不認(rèn)真、不正確履行職責(zé)行為，也不應(yīng)追究瀆職犯罪的刑事責(zé)任，行政處分或黨紀(jì)問(wèn)責(zé)就完全可發(fā)揮規(guī)范約束之效。

從瀆職犯罪的規(guī)制內(nèi)容來(lái)看，不謀私利、不徇私情的瀆職行為，依然會(huì)侵害國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)的正常有序執(zhí)行以及社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的信賴(lài)，依然需要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。《刑法》對(duì)“徇私舞弊”犯瀆職罪的，設(shè)置了更重一檔的法定刑，一方面印證了上述不謀私利、不徇私情的瀆職行為依然需要承擔(dān)刑事責(zé)任的可能；另一方面，考慮到不謀私利、不徇私情的瀆職犯罪主觀惡性和社會(huì)危害程度相較更低，設(shè)置更低一檔的法定刑，亦是罪刑相適應(yīng)原則的具體體現(xiàn)。

固然，通過(guò)嚴(yán)格約束自身，筑牢法律底線(xiàn)，避免因賄賂犯罪誘發(fā)瀆職犯罪是預(yù)防瀆職犯罪的重要舉措，而深化認(rèn)識(shí)、規(guī)范職務(wù)行為，也是瀆職犯罪預(yù)防不可忽視的重要內(nèi)容。

（三）集體研究的“避責(zé)之法”

通過(guò)研究部分紀(jì)委通報(bào)材料和起訴材料發(fā)現(xiàn)，“未組織召開(kāi)會(huì)議”“未經(jīng)集體研究決定”等成為部分領(lǐng)導(dǎo)干部被追究黨紀(jì)處分或刑事責(zé)任的重要因素，甚至我國(guó)還有司法解釋將“經(jīng)集體研究決定”作為排除犯罪的一種情由?；诖耍胁糠诸I(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生了諸如“對(duì)違法違紀(jì)行為通過(guò)集體研究開(kāi)綠燈”“這是集體研究決定的，出了問(wèn)題個(gè)人不擔(dān)責(zé)”等不當(dāng)認(rèn)識(shí)，希冀以集體研究的方式規(guī)避個(gè)人責(zé)任。

集體研究是民主決策機(jī)制的具體形式，更是監(jiān)督制約的規(guī)范機(jī)制，絕不能成為違法違紀(jì)行為的遮羞布，更不會(huì)因此改變?yōu)E用職權(quán)或玩忽職守的實(shí)質(zhì)，為違法犯罪行為披上合法的外衣。不管是《黨紀(jì)處分條例》，還是專(zhuān)門(mén)的刑事法律規(guī)范，都已明確將“集體研究”形式實(shí)施的違紀(jì)或犯罪行為定性為集體違紀(jì)或共同犯罪，不存在因“集體研究”這一形式而合法化之可能。

集體研究也絕不可能成為規(guī)避個(gè)人責(zé)任的良方，首先，集體違紀(jì)和共同犯罪都設(shè)置了相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)方式，相關(guān)行為人根據(jù)各自行為所起作用大小承擔(dān)責(zé)任，并不會(huì)因集體違紀(jì)違法而無(wú)人擔(dān)責(zé)。其次，瀆職犯罪是一種只能由個(gè)人構(gòu)成的犯罪，集體違紀(jì)違法不存在將個(gè)人責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給單位承擔(dān)的可能，即不會(huì)出現(xiàn)集體擔(dān)責(zé)從而造成實(shí)際上無(wú)人擔(dān)責(zé)的局面。最后，單位職責(zé)都會(huì)相應(yīng)地落實(shí)到具體的崗位，由具體的個(gè)人承擔(dān)，出現(xiàn)問(wèn)題后，只要追根溯源，核實(shí)相應(yīng)的責(zé)任人是否有瀆職行為，根本不會(huì)出現(xiàn)無(wú)人擔(dān)責(zé)的情形。

二、預(yù)防瀆職犯罪的具體法律措施

（一）明確崗位職責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)

通過(guò)對(duì)來(lái)自不同區(qū)縣各職能部門(mén)公職人員的調(diào)查問(wèn)卷顯示，超過(guò)一半的人只能大概說(shuō)出自身崗位的具體職責(zé)，對(duì)與其他單位職責(zé)存在交叉、分工的場(chǎng)合，超過(guò)七成的人表示弄不清楚，甚至沒(méi)有考慮過(guò)職責(zé)問(wèn)題。通過(guò)對(duì)崗位職責(zé)的梳理明確，不僅可強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，更是預(yù)防瀆職犯罪的重要措施。

1.明晰個(gè)人身份和崗位職責(zé)

判斷是否符合瀆職犯罪的主體要件外，更重要的是便于明確該身份對(duì)應(yīng)的崗位職責(zé)。第一，掌握包括《組織法》等在內(nèi)的法律法規(guī)中有關(guān)具體職責(zé)和履職要求的規(guī)定，如《人民警察法》，以及相關(guān)行業(yè)、單位系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)職責(zé)的專(zhuān)門(mén)性規(guī)定，如張貼在工作場(chǎng)所的職責(zé)范圍等公示牌。第二，查閱組織、人事部門(mén)制發(fā)的任職文件，部分任職文件在載明所任崗位的同時(shí)，還列明了該崗位對(duì)應(yīng)的具體職責(zé)、與其他崗位的職責(zé)分工。第三，核實(shí)單位內(nèi)部有關(guān)分工的會(huì)議決議，如：就單位內(nèi)部多個(gè)副局長(zhǎng)之間就具體分管事務(wù)的分工、多個(gè)中隊(duì)之間各自負(fù)責(zé)事務(wù)范圍的分工通過(guò)會(huì)議研究形式的會(huì)議決議，載明這一會(huì)議決議的會(huì)議記錄本則是查明相關(guān)人員職責(zé)的有效依據(jù)。

2.理順?biāo)鶎賳挝缓完P(guān)聯(lián)單位的職責(zé)范圍和分工

上述方法可以明晰絕大多數(shù)場(chǎng)合下的崗位職責(zé)，但在個(gè)人崗位職責(zé)與所屬單位職責(zé)發(fā)生碰撞時(shí)，通過(guò)理順?biāo)鶎賳挝宦氊?zé)以及所屬單位與關(guān)聯(lián)單位的職責(zé)分工，可進(jìn)一步確定個(gè)人崗位職責(zé)，從而真正避免因崗位職責(zé)認(rèn)識(shí)不到位引發(fā)的瀆職犯罪。所謂理順崗位職責(zé)，是為了進(jìn)一步明確個(gè)人崗位職責(zé)，因?yàn)閭€(gè)人崗位職責(zé)不會(huì)超出所屬單位職責(zé)范圍，而梳理單位職責(zé)是相對(duì)比較容易的，通常都有相關(guān)的文件予以明確。較為復(fù)雜的，則主要是理順?biāo)鶎賳挝慌c關(guān)聯(lián)單位的職責(zé)分工，而這也是引發(fā)瀆職犯罪的重災(zāi)區(qū)。所屬單位與關(guān)聯(lián)單位的職責(zé)分工，除了厘清二者在同一職責(zé)上的具體分工或職責(zé)范圍，更重要的是理順二者在同一職責(zé)上的銜接責(zé)任。

（二）摒棄不當(dāng)認(rèn)識(shí)，約束單位行為

不管是集體研究形式實(shí)施的犯罪，還是單位犯罪，行為人都有因此承擔(dān)個(gè)人責(zé)任之可能，故通過(guò)規(guī)范單位行為，預(yù)防承擔(dān)職務(wù)犯罪之刑事責(zé)任，十分必要。

1.規(guī)范印章使用管理制度

規(guī)范印章使用管理制度：其一，完善單位印章使用和管理制度，并成文固定。這不僅是進(jìn)一步規(guī)范使用的客觀需要，更是排除他人違反印章使用管理規(guī)定擅自以單位名義實(shí)施行為的重要證據(jù)。其二，強(qiáng)化印章備案意識(shí)，防止私刻假冒行為，避免他人冒用單位名義實(shí)施犯罪。在仿真技術(shù)發(fā)達(dá)的今天，偽造印章行為并不鮮見(jiàn)，如何讓私刻假冒行為承擔(dān)責(zé)任就顯得尤為重要。通過(guò)在公安機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，單位只需對(duì)該唯一備案章承擔(dān)責(zé)任，可避免因他人冒用而承擔(dān)責(zé)任。其三，規(guī)范印章使用程序，在某些不符合單位印章使用程序的情境下，即使印章為真，亦存在否認(rèn)為單位行為的可能性，例如：先蓋章后打印文字，因該情形不符合單位印章使用程序，不能認(rèn)定為單位真實(shí)意思表示，從而否定為公司行為。

2.完善會(huì)議記錄制度

會(huì)議記錄本是查明單位犯罪中各行為人是否需要承擔(dān)個(gè)人責(zé)任以及責(zé)任大小的重要依據(jù)。不管是黨紀(jì)處分還是刑事處罰，都視決議形成過(guò)程“是否提出異議或反對(duì)意見(jiàn)”來(lái)決定是否承擔(dān)責(zé)任，在決議形成過(guò)程中根據(jù)作用大小給予相應(yīng)的處罰?？梢?jiàn)，決議形成中的表現(xiàn)是影響行為人是否承擔(dān)責(zé)任以及責(zé)任大小的影響因素，而會(huì)議記錄本正是查明事實(shí)的關(guān)鍵證據(jù)。完善會(huì)議記錄制度，記錄會(huì)議決議形成的詳細(xì)情況，是查實(shí)各行為人的具體責(zé)任，也是保障確實(shí)未參與犯罪行為決策或執(zhí)行過(guò)程的行為人免受不當(dāng)追責(zé)的利器。

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