城市垃圾管理法律問題研究

[摘要]目前我國有不少關于城市垃圾管理的法律規(guī)定，但是由于忽視人本觀念、立法針對性不足、執(zhí)法管理規(guī)范性不足等，導致城市垃圾管理存在很多問題。對此，應當堅持公平正義與生態(tài)平衡的倫理觀念，創(chuàng)新管理運行機制，運用經(jīng)濟杠桿作用以及充分發(fā)揮公益訴訟的作用對城市垃圾進行管理。

[關鍵詞]城市垃圾管理；循環(huán)經(jīng)濟；環(huán)境公益訴訟

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714229

城市垃圾的有效管理是城市有序運行的基本保障。城市垃圾管理法治化意義重大。我國目前已經(jīng)初步形成了以環(huán)境保護法和污染防治單行法以及相關地方或部門法規(guī)與規(guī)章等為主體內(nèi)容的城市垃圾管理相關法律體系。關于污染防治的單行法有《固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》和《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》等。建設部出臺的《城市生活垃圾管理辦法》、青島市的《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》等部門或地方相關法規(guī)與規(guī)章等，城市垃圾的依法管理提供了重要法律支撐。但是，這些離法治化的要求距離還比較大，城市垃圾管理還存在比較多的法律問題亟待破解或完善。

1城市垃圾管理存在的主要法律問題

11“人本”觀念貫徹不到位

城市垃圾管理的終極目的是為了人們更好地在城市生產(chǎn)與生活。城市垃圾管理必須充分重視城市居民的權利與需要。城市垃圾管理現(xiàn)行法律體系中“以人為本”理念體現(xiàn)不充分，對城市居民的環(huán)境權與生命健康權等保障不夠，救濟途徑缺乏。

12立法針對性不足

我國目前的城市垃圾管理的制度支撐大多集中于地方政府頒發(fā)的“紅頭文件”，直接的法律支撐不足?！董h(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等法律條文中對城市垃圾管理直接觀照不足。規(guī)范城市垃圾管理需要有專門法律作為支撐，要適度提高法律位階。

13執(zhí)法管理規(guī)范性不足

一是城市垃圾處理市場化程度不足，運行效率有待進一步提高。應該鼓勵更多企業(yè)可以參與到城市垃圾處理，在競爭中提高效率。二是垃圾分類制度不夠具體，城鄉(xiāng)垃圾處理對接不到位。垃圾分類回收缺乏明確具體的規(guī)定，在實際管理中難以有效落實，同時城鄉(xiāng)垃圾處理對接不到位，也最終導致了垃圾向農(nóng)村轉移，加劇了農(nóng)村的環(huán)境污染。[1]三是城市垃圾管理法制監(jiān)督不到位。法制監(jiān)督規(guī)定的比較模糊，執(zhí)法部門具有較大的自由裁量權，一定程度上為尋租和腐敗等埋下了隱患。

2完善城市垃圾管理的法律對策

21更新城市垃圾管理的立法觀念

城市垃圾管理的法制化建設首先要更新與優(yōu)化立法觀念，要將公平正義與生態(tài)平衡的觀念引入立法中。

211將公平正義觀注入到城市垃圾管理的立法中

公平正義的倫理觀念要求在城市垃圾的處理過程中引入“代際公平”、“城鄉(xiāng)公平”、“國內(nèi)公平”以及“國際公平”等理念。城市垃圾管理要致力于尋求各利益主體之間的均衡點。

212將生態(tài)平衡觀注入到城市垃圾管理的立法中

城市垃圾管理立法需要引入尊重生態(tài)平衡的倫理觀念。垃圾傾倒量超過生態(tài)環(huán)境的自凈能力，必然會造成生態(tài)失衡，大量的垃圾沒有得到有效的降解則造成土壤、水源等的環(huán)境污染。城市垃圾管理中應當加強預防意識，將尊重生態(tài)平衡的理念融入到《城市生活垃圾管理辦法》等其他法律法規(guī)的具體制定中，對破壞生態(tài)平衡的企業(yè)及個人加大懲罰力度，明確各方權責。

22完善城市垃圾管理運行機制

將循環(huán)經(jīng)濟理念引入城市垃圾管理運行中。循環(huán)經(jīng)濟理念是城市垃圾管理可持續(xù)運行的保障，它遵循三大原則：即 3R 原則：減量化原則（Reducing）、再使用原則（Reusing）、再循環(huán)原則（Recycling）。[2]要重點做好如下工作。

第一，健全與完善具體的垃圾分類回收制度。一是制定垃圾回收的最低標準。借鑒國外經(jīng)驗，我國的垃圾分類程序可以進行更加嚴格的規(guī)定，對垃圾類別進行細分?？蓪⒗譃榭扇祭?、不可燃垃圾、大件垃圾、危險垃圾、可回收與不可回收垃圾五大類，設立嚴謹?shù)姆诸惓绦?。同時，規(guī)定各個地區(qū)可以依據(jù)本地情形進行變通。建立配套設施，設置分類標志。二是將垃圾處理場的垃圾傾倒許可量與交易排放許可制度相結合。保證垃圾傾倒權在各垃圾集中處理企業(yè)之間進行合理交換，讓市場自發(fā)配置產(chǎn)權達到最優(yōu)配置。三是加強宣傳教育，提高環(huán)保意識。將城市居民納入到城市生活垃圾的管理工作中來，借鑒國外向居民發(fā)放城市垃圾分類招貼表等方式，加強垃圾分類回收的力度，提高了居民參與度。政府還可以在全國范圍內(nèi)印發(fā)統(tǒng)一的垃圾分類宣傳手冊，使用通俗易懂的語言，再加上專門的指導員對自己所轄區(qū)域的居民及企業(yè)進行講解，保證了回收垃圾的效率，提高居民的環(huán)保意識。

第二，完善垃圾收運體系。以生活垃圾的收運為例，生活垃圾的收運一直是城市垃圾管理過程中的一大難題，這主要是由生活垃圾覆蓋范圍廣、種類多、數(shù)量多的特點所決定的。在中國，生活垃圾一般是居民或企業(yè)將垃圾收集起來以后將其放在小區(qū)附近的垃圾桶內(nèi)，然后由專門的市政環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的垃圾運輸車或排放廢物的單位統(tǒng)一運輸?shù)嚼刑幚韴鲞M行集中處理。這種生活垃圾的收運系統(tǒng)過于單一，我們可以考慮增加生活垃圾回收的渠道，鼓勵拾荒者多撿拾一些可以循環(huán)利用的生活垃圾將其賣給廢品回收站。我國可以以立法的形式鼓勵拾荒者去一些偏遠地區(qū)進行拾荒，增設生活垃圾廢品回收站和垃圾桶，以提高生活垃圾回收率。

23健全城市垃圾管理支持制度

城市垃圾管理的有效運行還需要眾多配套制度特別是經(jīng)濟制度的支持。我國城市垃圾管理支持制度的建設，需要重點健全與完善以下幾項制度：

231垃圾稅制度

垃圾稅是指以實現(xiàn)城市垃圾的無害化、減量化以及資源化為目的，由城鎮(zhèn)范圍內(nèi)以戶為單位投放應稅廢棄物的居民，國家機關、事業(yè)單位、社會團體及法人等這些城市垃圾的制造者向國家繳納的一種稅。由于環(huán)境衛(wèi)生部門比稅務部門對垃圾這方面更加有經(jīng)驗，所以垃圾投放量的核定由縣級環(huán)境衛(wèi)生部門承擔。城鎮(zhèn)日常垃圾投放量較大，垃圾稅納稅人復雜多樣，縣級環(huán)境衛(wèi)生部門可以對不同的納稅對象，委托不同的組織進行核定，最后再由縣級環(huán)境衛(wèi)生部門進行審查，提高辦事效率。對于城鎮(zhèn)居民我們可以委托城市居民委員會或者街道辦事處來核定其應稅廢棄物的數(shù)量，對于國家機關、事業(yè)單位等組織可以由縣級環(huán)境衛(wèi)生部門親自進行核定其應納稅金額。由稅務機關對于垃圾稅的繳納程序及核定過程等進行全程監(jiān)督。

232稅收優(yōu)惠制度

稅收優(yōu)惠制度是指市政府通過規(guī)定各種比價、差價和對不同性質的產(chǎn)品采取不同的稅收水平來調(diào)節(jié)環(huán)境經(jīng)濟活動的政策手段。稅收優(yōu)惠政策可以與垃圾稅結合使用。在垃圾稅立法中，如果僅僅是將全部垃圾統(tǒng)一定量定額征稅，就起不到激勵城鎮(zhèn)居民自發(fā)分類回收垃圾的效果，會造成后續(xù)垃圾處理成本無法降低，實行效果大打折扣。因此，可以制定垃圾稅的優(yōu)惠措施來提高居民的分類回收參與度，促進垃圾減量化、資源化目標的實現(xiàn)，保障垃圾稅制度的順利實施。按照規(guī)定對垃圾進行分類投放的納稅人可以享受減免稅收的優(yōu)惠，對于按期及時繳納垃圾稅并且對垃圾進行分類投放的納稅人則可以采取所得稅減免的優(yōu)惠政策，這樣既可以起到激勵納稅人積極納稅和對垃圾分類投放的作用，同時也可以達到城市垃圾減量化、無害化、資源化的目的。

233押金抵押返還制度

押金抵押返還制度是指收一個附加或者押金，當這些產(chǎn)品或產(chǎn)品殘留物返還到收集系統(tǒng)中從而使污染得以避免時，該附加費將被退還，[3]以此來刺激此類產(chǎn)品的使用者不隨意將脫離使用的污染產(chǎn)品或殘留物流放到環(huán)境中去，達到保護環(huán)境的目的。押金抵押返還制度在我國實行的已經(jīng)較為成熟，最典型的就是對啤酒瓶、飲料瓶進行的抵押返還?；诖耍覀兛梢詳U大抵押返還的產(chǎn)品的范圍，比如垃圾袋等包裝袋、廢舊家電等進行抵押返還。

24發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的作用

2012 年新《民事訴訟法》的出臺，將環(huán)境公益訴訟寫入法條：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。[4]這一規(guī)定雖解決了環(huán)境公益訴訟主體缺位的問題，但仍需對環(huán)境公益訴訟進一步完善。

241將公民納入環(huán)境公益訴訟主體

在我國，公民享有環(huán)境管理參與權，基于此，便能夠在環(huán)境事務的處理上賦予公民一種主體角色，一種可以有所作為的角色，這就明確了公民作為環(huán)境公益訴訟主體的理論基礎。同時，公民作為環(huán)境公益訴訟的主體，不僅能夠保障公民追求舒適、健康、環(huán)境優(yōu)美怡人的安居環(huán)境，真正體現(xiàn)了人民是國家和社會的主人，國家的一切權力屬于人民，也提高了公民的環(huán)保意識，使得公民易于接受關于城市垃圾處理的新規(guī)定，利于城市垃圾管理工作的順利開展。

242具體規(guī)定提起公益訴訟的組織

《民事訴訟法》中將環(huán)境公益訴訟的主體定為法律規(guī)定的機關和有關組織，并沒有規(guī)定具體的機關和組織，這就會使得環(huán)境公益訴訟的主體范圍不清，界限模糊，不利于環(huán)境公益訴訟的提起，造成相關機關與組織之間相互扯皮推諉，降低辦事效率，不利于真正保障公民的相關權利，也會使得環(huán)境公益訴訟只停留在法律之中，并未得到貫徹實施。目前我國的環(huán)境公益訴訟并不是很成熟，還需要進一步的探討與研究。

盡管城市垃圾管理仍存在諸多問題，但隨著人們環(huán)境意識的逐步提高、相關法律法規(guī)的健全與完善，有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的要求在城市垃圾管理也會逐步得以真正落實，城市垃圾處理無害化、資源化和減量化的目標會越來越近，城市生活會趨于更加美好。

參考文獻：

[1]李金誠，高瑋昕，孟莉我國城市垃圾污染防治法律問題研究[J].知識經(jīng)濟，2012（12）

[2]楊子勝，馬凱，魏霖陽，等基于3R原則的建筑垃圾處理策略研究[J].價值工程，2017（6）

[3]王豐娟基于綠色化理念的押金返還制度[J].綠色科技，2015（12）

[4]錢穎萍我國群體性糾紛的形成邏輯及其多元化救濟機制[J].重慶工商大學學報：社會科學版，2017（1）

[基金項目]青島市社科規(guī)劃項目（項目編號：QDSKL150708）；中央高?；究蒲袠I(yè)務經(jīng)費專項（項目編號：15CX04084B）；部屬高校國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目（項目編號：201610425052）。

[作者簡介]石夢琪（1994—），女，山東東營人，本科生，從事行政管理理論與實踐研究，中國石油大學（華東）經(jīng)濟管理學院。