既有住宅增設(shè)電梯適用法律問題辨析

陳紹方

由地方政府推動的既有住宅增設(shè)電梯，始于2008年廣東省，之后，全國一些大中城市相繼推行。這項(xiàng)涉及千家萬戶的新事物自始即成為社會關(guān)注和熱議的話題。由于客觀上存在著低層業(yè)主與高層業(yè)主的利益沖突，更由于某些地方政府出臺的有關(guān)既有住宅增設(shè)電梯的規(guī)范性文件有悖于相關(guān)法律、法規(guī)，激化了矛盾，出現(xiàn)了不同意增設(shè)電梯的業(yè)主被打恐嚇電話、被堵門鎖、被丟垃圾等違法行為，有的地方還發(fā)生了肢體沖突、打斗等嚴(yán)重事件。同時，由于這些規(guī)范性文件的出臺、實(shí)施，引起了利益受損群體對政府的信任危機(jī)，有的已將政府有關(guān)部門訴至法院，有的上書人大，要求審查、撤銷這種規(guī)范性文件。近年來這種矛盾、沖突有愈演愈烈之勢，嚴(yán)重影響了社區(qū)、社會的和諧與穩(wěn)定。探究這種矛盾、沖突的根源，尋求化解之道，成為政府與社會不能回避的嚴(yán)重問題。

一、矛盾的根源

1.低層業(yè)主利益受損與高層業(yè)主利益增加的事實(shí)

沒有預(yù)留電梯井的既有住宅增設(shè)電梯，改變了原規(guī)劃設(shè)計(jì)，占用業(yè)主共有的公共用地安裝外掛式電梯，改變了建筑物結(jié)構(gòu)或外型，勢必對相鄰住宅尤其是底層住宅的日照、采光、通風(fēng)、安靜等居住的必備條件造成不利甚或嚴(yán)重的影響，住宅物業(yè)價值也隨之受損。而高層住宅增設(shè)電梯后，業(yè)主出行方便了，其住宅物業(yè)也隨之增值。這些都是不爭的事實(shí)。這種利益的沖突成為引致低層業(yè)主與高層業(yè)主矛盾的內(nèi)因。

2.業(yè)主對既有住宅增設(shè)電梯的“雙重多數(shù)決”表決規(guī)則

某些地方政府針對既有住宅增設(shè)電梯出臺的規(guī)范性文件，《物權(quán)法》第七十六條就建筑區(qū)劃內(nèi)可否占用業(yè)主的共有土地增設(shè)電梯確立了“雙重多數(shù)決”的表決規(guī)則：本棟（單元）應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意。這個表決規(guī)則事實(shí)上將多數(shù)業(yè)主的意志強(qiáng)加給了少數(shù)業(yè)主。正是這類規(guī)范性文件確立的這種表決規(guī)則成為催生、激化低層業(yè)主與高層業(yè)主矛盾的重要外因，也成為利益受損群體對相關(guān)地方政府嚴(yán)重不滿的主要原因。

二、既有住宅增設(shè)電梯能否適用“雙重多數(shù)決”表決規(guī)則

我國《物權(quán)法》第七十條確立業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)有三種：對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)、對專有部分以外的共有部分享有共有權(quán)、對共有部分享有共同管理權(quán)。各地方政府出臺的既有住宅增設(shè)電梯之規(guī)范性文件，對增設(shè)電梯擬占用業(yè)主專有部分的，都明確規(guī)定應(yīng)征得該部分業(yè)主同意。對此，各方均無異議。對增設(shè)電梯擬占用業(yè)主共有部分的，各地出臺的政府規(guī)范性文件有三種不同的業(yè)主表決規(guī)則：一是“絕對的業(yè)主雙重多數(shù)決”規(guī)則，即不考慮業(yè)主的其他因素，只要本棟（單元）經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意，即可增設(shè)電梯。這屬極少數(shù)，如《浙江省關(guān)于開展既有住宅加裝電梯試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（2016年）。二是“附條件的業(yè)主雙重多數(shù)決”規(guī)則，即原則上確立增設(shè)電梯由本棟（單元）業(yè)主雙重多數(shù)決規(guī)則表決，同時附帶某種條件，這主要是：加裝電梯可能影響相鄰住宅日照、采光、通風(fēng)、通行等使用功能的，應(yīng)與權(quán)益受損的相關(guān)業(yè)主就補(bǔ)償問題達(dá)成一致意見。如《廣州市既有住宅增設(shè)電梯辦法》（2016年）、《深圳市既有住宅加裝電梯的實(shí)施意見》（2015年）、遼寧省《關(guān)于全省既有住宅加裝電梯的指導(dǎo)意見》（2016年）。三是本棟（單元）“全體業(yè)主一致同意”規(guī)則，如《關(guān)于北京市既有多層住宅增設(shè)電梯的若干指導(dǎo)意見》（2010年）、《上海市既有多層住宅增設(shè)電梯的指導(dǎo)意見》（2011年）、《成都市既有住宅增設(shè)電梯管理辦法》（2016年）、《青島市開展既有住宅加裝電梯試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（2016年）。就既有住宅增設(shè)電梯事，催生、激化住宅小區(qū)、樓宇業(yè)主間矛盾的是第一、第二種表決規(guī)則，確立這兩種表決規(guī)則的地方政府規(guī)范性文件，其法律依據(jù)是《物權(quán)法》第七十六條第二款。正確理解該條款的立法含義及相關(guān)規(guī)定，成為化解這類矛盾的金鑰匙。

《物權(quán)法》第七十六條第一、二款規(guī)定：改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意。電梯屬于建筑物的附屬設(shè)施，這在建筑學(xué)上是非常明確的。該法條“改建、重建”用詞，在語言學(xué)上也是十分明確的，即對已有的建筑物及其附屬設(shè)施在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行改造、拆除重新建造。既有住宅增設(shè)電梯，屬于建筑物新增設(shè)的附屬設(shè)施，對此新事物，《物權(quán)法》第七十六條并無涉及。故此，一些地方政府出臺的既有住宅增設(shè)電梯的規(guī)范性文件以《物權(quán)法》第七十六條作依據(jù)，確立“雙重多數(shù)決”表決規(guī)則，是無中生有，是對《物權(quán)法》第七十六條的嚴(yán)重曲解。另外，從《物權(quán)法》第七十六條全部內(nèi)容看，該條款是對業(yè)主有關(guān)共有和共同管理權(quán)力的重大事項(xiàng)確定表決規(guī)則，表決規(guī)則有兩種，一種是“雙重半數(shù)決”規(guī)則，適用該條第一款第一至第四項(xiàng)事項(xiàng)，這些都屬于業(yè)主的共同管理權(quán)利，主要有制定、修改業(yè)主大會議事規(guī)則、建筑物及其附屬設(shè)施管理規(guī)約、選舉、更換業(yè)主委員會、選聘、解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)等，而不直接涉及業(yè)主的經(jīng)濟(jì)利益和物質(zhì)權(quán)益；一種是“雙重多數(shù)決”規(guī)則，適用該條第一款第五、六項(xiàng)事項(xiàng)，第五項(xiàng)是“籌集和使用建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金”，第六項(xiàng)是“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”，這兩項(xiàng)都直接關(guān)系到業(yè)主的經(jīng)濟(jì)利益和物質(zhì)權(quán)益。由此可見，該法條的立法意圖是十分明確的，特別注重保護(hù)業(yè)主的經(jīng)濟(jì)利益和物質(zhì)權(quán)益，直接關(guān)系到業(yè)主的經(jīng)濟(jì)利益和物質(zhì)權(quán)益的表決規(guī)則要比涉及業(yè)主管理權(quán)利的表決規(guī)則嚴(yán)格，須更多的業(yè)主同意。而新建電梯比改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施，更大程度上直接影響到業(yè)主的經(jīng)濟(jì)利益和物質(zhì)權(quán)益，這不僅是原規(guī)劃批準(zhǔn)的日照、采光、通風(fēng)、安靜等業(yè)主居住必備條件受損，物業(yè)價值也隨之貶損，而且還占用了業(yè)主共有的土地。由此可以推斷，將來修改《物權(quán)法》，對新建電梯的表決規(guī)則會比改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施的表決規(guī)則更嚴(yán)格，須更多業(yè)主或全體業(yè)主一致同意。

三、化解之道：國法、事理與人情

本文討論的既有住宅是指業(yè)主擁有合法房地產(chǎn)權(quán)證的私有住宅。該等住宅業(yè)主之間是何種法律關(guān)系，適用何種法律規(guī)范來調(diào)整，是化解既有住宅增設(shè)電梯引致業(yè)主間矛盾的前提和基礎(chǔ)。

既有住宅增設(shè)電梯是民事行為而非政府行政行為，也非社會公益行為，是業(yè)主間的私事，相關(guān)業(yè)主是完全平等的民事主體，相互之間純屬典型的民事法律關(guān)系，屬于民法的調(diào)整范圍。我國《民法通則》在第一章確立了調(diào)整民事法律關(guān)系的基本原則，集中體現(xiàn)了立法的總精神和價值取向，這主要是當(dāng)事人在民事活動中的地位平等、民事活動應(yīng)當(dāng)自愿、公平、等價有償、誠實(shí)信用、合法的民事權(quán)利受法律保護(hù)等。今年3月15日全國人大十二屆五次大會通過公布的《民法總則》進(jìn)一步明確了這些基本原則。民事主體地位的平等，決定了民事主體意志的獨(dú)立與自愿，民事交易（交換）等民事活動的公平、等價有償，自己的意志不得強(qiáng)加給他人，反之亦然?！段餀?quán)法》很好地體現(xiàn)了這些原則和精神，如第四條規(guī)定，“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯”。第七條規(guī)定，“物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益”。根據(jù)物權(quán)一物一權(quán)的屬性和原則，作為物權(quán)之一的業(yè)主建筑物區(qū)分所有權(quán)具有排他的效力，部分業(yè)主（即使是多數(shù)）不得將自己的意志強(qiáng)加給另一部分業(yè)主，部分業(yè)主行使專有部分、共有部分之權(quán)利不得漠視、剝奪另一部分業(yè)主對其專有部分、共有部分權(quán)利的行使，更不得損害另一部分業(yè)主的權(quán)益。與《物權(quán)法》同一階位的我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十條第二款規(guī)定，“經(jīng)依法審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)采取聽證會等形式，聽取利害關(guān)系人的意見；因修改給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”?！秶覙?biāo)準(zhǔn)城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》第5.0.2.1規(guī)定，“在原設(shè)計(jì)建筑外增加任何設(shè)施不應(yīng)使相鄰住宅原有日照標(biāo)準(zhǔn)降低”。與此相應(yīng)，《物權(quán)法》第八十九條規(guī)定，“建造建筑物，不得違反國家有關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，妨害相鄰建筑物的通風(fēng)、采光和日照”。這些法律、法規(guī)的規(guī)定都充分體現(xiàn)了民法的一項(xiàng)重要原則：對利害關(guān)系人民事權(quán)利的尊重與保護(hù)，這當(dāng)然就包括對業(yè)主建筑物區(qū)分所有權(quán)的尊重與保護(hù)。

綜上所述，既有住宅增設(shè)電梯在《物權(quán)法》并無涉及的情況下，應(yīng)當(dāng)遵循《民法通則》（《民法總則》）確立的基本原則和相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，來調(diào)整相關(guān)業(yè)主之間的民事法律關(guān)系，規(guī)范其行為。故此，業(yè)主平等、自愿、協(xié)商一致、合理補(bǔ)償是唯一選擇和行為準(zhǔn)則。

民事活動是人們最日常、普遍的活動，民事法律規(guī)范是對人們長期民事活動中形成的事理、人情之價值取向的確認(rèn)、提煉。既有住宅增設(shè)電梯，應(yīng)符合這種事理、人情。贊同既有住宅增設(shè)電梯的業(yè)主，其主要理由是解決老人上、下樓梯的困難，這是可以理解的。但是，這里有一個不能忽視的事實(shí)，高層業(yè)主當(dāng)年購房、分房選擇樓層時已充分預(yù)見到了將來年老上、下樓梯的困難，對自己挑選樓層的行為理應(yīng)承擔(dān)法律后果，這是法治社會的必然邏輯。另外，解決老人上、下樓的困難，并非只有增設(shè)電梯，買賣、置換、租賃房屋等都是解決問題的辦法，也是符合情理和市場規(guī)律的選擇。再者，如果協(xié)商不成，維持現(xiàn)狀，不同意增設(shè)電梯、讓渡自己權(quán)利的業(yè)主，對其他業(yè)主的權(quán)益并無任何侵犯和損害。

居民住宅小區(qū)是居民的自治領(lǐng)地，既有住宅增設(shè)電梯純屬相關(guān)業(yè)主的私事，業(yè)主自治是業(yè)主行使共有權(quán)及共同管理權(quán)的機(jī)制載體，政府本不應(yīng)介入、干預(yù)?，F(xiàn)在許多地方因增設(shè)電梯事引發(fā)了業(yè)主間許多矛盾和激烈沖突，一個重要原因就是某些地方政府出臺、實(shí)施了與《民法通則》基本原則及相關(guān)法律、法規(guī)相違背的規(guī)范性文件，特別是確立了“雙重多數(shù)決”的表決規(guī)則。這些地方政府看似是為民辦好事，（實(shí)際上還有拉動消費(fèi)、增加GDP的用意），實(shí)則引發(fā)、激化了矛盾。因此，修改、廢除這類規(guī)范性文件中的相關(guān)內(nèi)容，回歸業(yè)主依法自治的正道，是化解矛盾的重要選擇。

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陳品祿/責(zé)任編輯