我國毒品問題治理政策的回顧與展望

[基金項目]國家社科基金重大項目（20&ZD196）;國家法治與法學(xué)理論研究重點課題（19SFB1005）

[作者簡介]蘇青（1995—），女，河北省故城縣人，西南政法大學(xué)博士研究生，國家毒品問題治理研究中心研究人員，主要研究方向：刑法學(xué)。

摘要：我國毒品問題治理政策的發(fā)展經(jīng)歷了中華人民共和國成立初期的運動式禁毒、改革開放后“打”“管”式禁毒、《禁毒法》實施后毒品治理法治化、新時代毒品治理現(xiàn)代化共四個階段。雖然毒品治理已取得一定的成效，可是并未從根本上扭轉(zhuǎn)嚴峻的毒品治理情勢。目前我國毒品治理政策還存在“六全”毒品治理政策體系未完全形成、重刑治毒刑事政策的長效性治理效果有限、毒品治理政策效果的評估標準有待完善等問題。建議從政策體系化、處罰理性化、評估標準化三個方面，即完善“六全”毒品治理政策體系、將“依法嚴厲懲治”政策轉(zhuǎn)化為“嚴格執(zhí)法，依法打擊”、細化毒品治理政策效果的評估標準，以實現(xiàn)毒品問題治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：毒品問題治理;政策調(diào)整;刑事政策

中圖分類號：D914;D922 文獻標識碼：A

文章編號：2096-9864（2022）01-0071-11

根據(jù)聯(lián)合國2020年發(fā)布的《世界毒品報告》，截至2018年全球濫用毒品人數(shù)已經(jīng)上升至2.96億人，2017年因濫用毒品致死人數(shù)已經(jīng)達到16.7萬人，在注射吸毒的群體中，有140萬人感染艾滋病、550萬人感染丙肝[1]。為了使人民能夠遠離毒品的危害，我國一直將禁毒作為國家治理的重點內(nèi)容，在中華人民共和國成立初期就開展了三年禁毒運動，并創(chuàng)造了三十年的“無毒神話”。但是隨著改革開放的不斷推進，境外毒品趁機而入，我國成為毒品運輸與消費的重災(zāi)區(qū)。中國特色社會主義進入新時代后，以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標，對毒品治理提出了新的要求。習(xí)近平總書記指出，我們要走中國特色毒品治理之路，堅決打贏新時代禁毒人民戰(zhàn)爭。為回應(yīng)時代的發(fā)展需要，毒品治理政策作為國家治理體系的重要組成部分，應(yīng)結(jié)合治理現(xiàn)代化的時代背景加以完善，從而發(fā)揮引領(lǐng)毒品治理現(xiàn)代化的作用。鑒于此，本文擬對中華人民共和國成立以來的毒品治理政策進行梳理、分析與評述，并以毒品治理現(xiàn)代化為基點予以展望。

一、我國毒品問題治理政策述評

在與毒品斗爭的七十多年里，我國先后出臺了一系列指導(dǎo)毒品問題治理的政策，包括全國人民代表大會及其常務(wù)委員會頒布的法律、黨中央做出的指示與出臺的文件、國務(wù)院及其組成部門制定的行政法規(guī)與相關(guān)文件。為梳理與分析我國不同時期毒品治理政策的特征，觀察毒品治理政策的發(fā)展與流變，本文將1950—2021年我國毒品治理政策劃分為四個階段：中華人民共和國成立初期的運動式禁毒階段（1950—1952年）、改革開放后以“打”“管”為主的禁毒階段（1981—2007年）、《禁毒法》實施后毒品問題治理法治化階段（2008—2017年）、毒品問題治理現(xiàn)代化階段（2018年至今）。

1.中華人民共和國成立初期的運動式禁毒政策（1950—1952年）

中華人民共和國成立伊始，舊社會遺留的毒品問題依然盤旋在中華大地上，全國吸毒人數(shù)眾多，販毒與種毒現(xiàn)象突出。相關(guān)資料顯示，1949年中華人民共和國成立前夕，全國罌粟種植面積達到2000萬畝，吸食鴉片人數(shù)達2000萬、販賣毒品與制造毒品工具的人數(shù)超過60萬[2]。

（1）指導(dǎo)性政策

為將鴉片、煙毒徹底清除出中國，1950年中央堅定禁毒決心，開展了為期三年的群眾性禁毒運動，并出臺一系列指導(dǎo)性政策，引領(lǐng)運動式禁毒有序進行。例如，1950年中央人民政府政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于嚴禁鴉片煙毒的命令》、1952年發(fā)布的《關(guān)于肅清毒品流行的指示》等，對禁毒的主體構(gòu)成、販賣與制造毒品規(guī)制、吸毒人員的矯治等內(nèi)容做出了規(guī)定。

（2）具體政策

從政策內(nèi)容看，運動式禁毒時期的政策強調(diào)禁毒主體多元化、懲罰與幫扶相結(jié)合的禁毒手段，蘊含處罰個別化的思想。具體而言，其一，強調(diào)禁毒主體多元化，發(fā)動群眾參與禁毒運動。《關(guān)于嚴禁鴉片煙毒的命令》明確提出政府應(yīng)與人民團體協(xié)同，動員人民參與禁毒運動。其二，以寬濟嚴，倡導(dǎo)懲罰與幫扶措施相結(jié)合。三年禁毒運動雖然對販毒、制毒、種植鴉片等行為采取了嚴厲的打擊措施，但是對吸毒人員卻表現(xiàn)出寬容、關(guān)懷與幫扶的態(tài)度。例如，《關(guān)于嚴禁鴉片煙毒的命令》明確規(guī)定對于貧苦的吸毒人員，人民政府應(yīng)當提供免費或減價的醫(yī)治?！蛾P(guān)于肅清毒品流行的指示》強調(diào)對于單純吸食毒品者，不應(yīng)作為這次運動的斗爭對象。1952年中央發(fā)布的《關(guān)于推行戒煙、禁種鴉片和收繳農(nóng)村存毒的指示》再一次強調(diào)，對吸毒人員應(yīng)當采取自愿戒毒與強制戒毒兩種手段，其中對年老有病或者煙癮較大的人員可以送往醫(yī)院戒治，而政府要為家庭經(jīng)濟困難的吸毒人員提供免費戒毒治療。同時，《關(guān)于嚴禁鴉片煙毒的命令》還規(guī)定“自愿上繳期限”，持有毒品的人員只要在一定期限內(nèi)向政府自愿上繳，可免予處罰，而且政府還可以酌情補償。其三，根據(jù)涉毒行為人的類型，規(guī)定了不同的處罰原則，體現(xiàn)了處罰個別化的理念。例如《關(guān)于肅清毒品流行的指示》規(guī)定，對于制造者與集體大量販賣者、主犯、慣犯應(yīng)從嚴處罰，但是對個別少量販賣者、從犯、偶犯則從寬處罰。

（3）政策評析

中華人民共和國成立初期，由于我國的社會主義法律體系尚未建成，開展群眾性運動是國家治理的主要方法。雖然禁毒運動缺少相關(guān)的法律依據(jù)，也不能形成長期有效的機制，但是這些政策實實在在地為我國的禁毒運動提供了政策指導(dǎo)與探索方向，還為后續(xù)三十年運動式禁毒取得勝利打下根基。正如有學(xué)者指出的，三年運動式禁毒人民戰(zhàn)爭，實現(xiàn)了毒品禁絕的神話，并一直持續(xù)到“文革”結(jié)束[3]3。

此外，中華人民共和國成立初期的政策在強調(diào)嚴厲打擊處罰涉毒行為的同時，還蘊含著人性關(guān)懷與治理溫度，以及罪刑均衡、理性刑罰個別化等現(xiàn)代刑法思想[4]。具體表現(xiàn)為，一是為家庭困難的吸毒人員、患病的吸毒人員提供免費治療;二是對處罰必要性較低的行為人施以較輕處罰的規(guī)定;三是將可以反映行為人的人身危險性的情節(jié)作為評價的要素。

2.改革開放后以“打”“管”為主的禁毒政策（1981—2007年）

改革開放后，隨著全球化發(fā)展、國際合作加深，我國成為國際毒品運輸?shù)摹氨亟?jīng)之路”，毒品犯罪死灰復(fù)燃。為消除毒品，國家對毒品采取了相當嚴格的政策。

（1）指導(dǎo)性政策

1981年國務(wù)院重申要對私種罌粟和吸食鴉片的人員限期鏟除和戒絕，對毒品違法犯罪活動“堅決打擊，依法嚴懲”。隨后，又制定了“三禁并舉”“四禁并舉”“五大戰(zhàn)役”等指導(dǎo)性政策。具體而言，首先，頒布“三禁（禁吸、禁販、禁種）并舉”政策。1991年，國家禁毒委員會將禁毒工作方針確定為 “三禁并舉、堵源截流、嚴格執(zhí)法、標本兼治”。其次，將政策升級為“四禁（即禁吸、禁販、禁種、禁制）并舉”。1999年，全國禁毒工作會議將禁毒工作方針調(diào)整為“四禁并舉、堵源截流、嚴格執(zhí)法、標本兼治”;2004年，《國家禁毒委員會2004—2008年禁毒工作規(guī)劃》提出，全國禁毒工作要始終遵循“禁吸、禁販、禁種、禁制‘四禁并舉，預(yù)防為本，嚴格執(zhí)法，綜合治理”的工作方針。再次，提出禁毒人民戰(zhàn)爭，制定“五大戰(zhàn)役”政策。2005年，國家禁毒委員會提出，以“禁毒預(yù)防、禁吸戒毒、堵源截流、禁毒嚴打、禁毒嚴管”五大戰(zhàn)役為重點，深入開展禁毒人民戰(zhàn)爭。

（2）具體政策

就禁毒具體政策的發(fā)展而言，1991—2005年，政策的覆蓋面不斷延伸，涵蓋毒品犯罪的打擊、吸毒人員的管控、禁毒宣傳教育等多個方面，并且被總結(jié)為“禁毒人民戰(zhàn)爭”。

其一，在毒品犯罪的懲戒政策方面，加重了對毒品犯罪的刑罰處罰，并開展了多次“嚴厲懲罰毒品犯罪”運動。從罪名種類與刑罰程度來看，1979年《刑法》對于毒品犯罪的處罰并不嚴厲，在立法上將制造、販賣、運輸毒品行為犯罪化，并設(shè)置了五年以上有期徒刑與沒收財產(chǎn)的法定刑罰。但是，1982年全國人民代表大會常務(wù)委員會出臺的《關(guān)于嚴懲嚴重破壞經(jīng)濟的罪犯的決定》，將販毒罪的最高法定刑罰提升為十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑，并處沒收財產(chǎn)。1997年《中華人民共和國刑法》也延續(xù)了1982年的有關(guān)“死刑”的規(guī)定。雖然沒有準確數(shù)據(jù)的支撐，但直至今天，走私、販賣、運輸、制造毒品罪的死刑適用率依然較高[5]。同時，我國多次開展“嚴厲懲罰毒品犯罪”運動，在1996年和2006年兩次開展的全國“嚴厲懲罰毒品犯罪”斗爭中，毒品犯罪都是重點整治的對象，而且自1996年以后，國家禁毒委與公安部還多次開展掃毒行動、嚴厲打擊毒品違法犯罪與整治毒品問題的專項行動[6] 。

其二，在吸毒人員的處遇方面，對吸毒人員實行“應(yīng)收盡收”政策，即采取強制隔離的單一模式、建設(shè)“無毒社區(qū)”、幫助吸毒人員戒除毒癮。一方面，推廣單一模式的強制戒毒措施，即不同于中華人民共和國成立初期“自愿戒毒”與“強制戒毒”相結(jié)合的模式，吸毒人員必須處于封閉式空間之中，以人身自由被剝奪的形式完成戒毒過程。1981年國務(wù)院重申對于吸毒成癮人員，各部門應(yīng)當強制戒除其毒癮。2003年國家禁毒委再次強調(diào)對于初次吸毒人員應(yīng)實施強制戒毒，復(fù)吸人員一律報送勞動教養(yǎng)，還主張要對犯罪的吸毒人員嚴厲處罰。2005年“禁毒人民戰(zhàn)爭”被首次提出，禁吸戒毒戰(zhàn)役也隨之拉開序幕。國家禁毒委提出要對吸毒人員實施“大普查、大收戒、大幫教”政策。為配合此政策，2006年6月公安部又下發(fā)《關(guān)于嚴格依法收戒吸毒成癮人員的通知》。另一方面，強調(diào)建設(shè)“無毒社區(qū)”的重要性，1999年以來，全國持續(xù)開展“無毒社區(qū)”“無毒村”建設(shè)，并將其作為社會治安綜合治理政策的重要內(nèi)容。1981—2007年有關(guān)吸毒人員的政策更加重視對吸毒人員的監(jiān)管，并且?guī)в幸欢ǖ奶幜P性質(zhì)，因為強制戒毒的最高期限（3～6月）基本與拘役相同，而勞教戒毒更具懲罰的意味。不過，隨著禁毒人民戰(zhàn)爭的不斷深入，我國對于吸毒人員的政策又做出了調(diào)整，2006年國家禁毒委提出要樹立以人為本的理念，創(chuàng)辦戒毒康復(fù)場所，幫助與關(guān)心吸毒人員，使他們重新融入社會，而不能歧視或者拋棄吸毒人員。這種理念的提出為后續(xù)有關(guān)吸毒人員的政策修正奠定了良好基礎(chǔ)。

其三，在毒品預(yù)防方面，我國不斷推進青少年毒品預(yù)防教育，對禁毒宣傳的重視程度逐漸提高。禁毒宣傳一直是我國與毒品斗爭的重要組成部分，但有關(guān)“青少年毒品預(yù)防教育”的專門性政策于2002年才正式頒布。2002年國家禁毒委與其他若干部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步加強中小學(xué)生毒品預(yù)防工作的通知》;2003年國家禁毒委提出青少年毒品預(yù)防教育是“治本之策”;2004年胡錦濤總書記更是提出要將毒品預(yù)防工作放在首位;2005年國家禁毒委將禁毒預(yù)防戰(zhàn)役列為禁毒人民戰(zhàn)爭五大戰(zhàn)役之一，以降低吸毒人員的增長率。

（3）政策評析

改革開放后，我國根據(jù)毒品治理形勢，對毒品治理政策做了多次修改。一是根據(jù)毒品情勢完善政策。例如，為了應(yīng)對20世紀90年代初走私、運輸毒品高發(fā)的形勢，1991年國家禁毒委提出“堵源截流”政策;隨后由于合成毒品的泛濫，國內(nèi)毒品制造的情況較為嚴重，1999年國家禁毒委又在“三禁”的基礎(chǔ)上增加了“禁制”。二是我國的毒品治理政策還積極地與國家治理的公共政策相對接。例如，1991年國家禁毒委提出的“標本兼治”的禁毒政策，與我們黨管黨治黨、反腐斗爭的政策相對接;2004年國家禁毒委提出的“綜合治理”，則與我國的總體治理政策相契合。三是在一定程度上實現(xiàn)了禁毒規(guī)范化，將有關(guān)“打擊毒品犯罪”政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為刑法條文。

從政策的基調(diào)看，這一時期我國對毒品問題治理的態(tài)度明顯比中華人民共和國成立初期更為嚴厲，將解決毒品問題的希望寄托于“打擊”“管控”“嚴刑峻法”，缺少了柔性的治理方法。2005—2008年，我國還發(fā)起了“禁毒人民戰(zhàn)爭”，并將其作為我國與毒品斗爭的總政策。“禁毒人民戰(zhàn)爭”不同于美國的“毒品戰(zhàn)爭”。“毒品戰(zhàn)爭”的最大特點是運用包括法律甚至軍隊在內(nèi)的強硬手段，從供給與消費兩個方面對毒品的流通實施堵源截流[7]167。而“禁毒人民戰(zhàn)爭”的特殊之處在于將毒品預(yù)防作為治理重點，具體方式為禁毒宣傳與禁毒教育，目的在于使全民形成禁毒意識，自發(fā)地遠離毒品。然而，毒品問題治理的效果卻不盡如人意，有學(xué)者指出我國此階段的毒品犯罪形勢依然十分嚴峻，犯罪數(shù)量居高不下，還呈現(xiàn)出持續(xù)增長的態(tài)勢[8]。

3.《禁毒法》實施后毒品治理法治化時期的政策（2008—2017年）

2008年《中華人民共和國禁毒法》（以下簡稱為《禁毒法》）正式實施，至此我國毒品問題治理開始步入法治化時期。在此期間，大量有關(guān)毒品治理的法律規(guī)范出臺，如《戒毒條例》《吸毒成癮認定辦法》等，推進了毒品治理政策法律化。

（1）指導(dǎo)性政策

2008年《禁毒法》正式實施，這是我國第一部有關(guān)毒品治理的專門性法律，并將部分指導(dǎo)性政策轉(zhuǎn)化為法律內(nèi)容，增強了政策的穩(wěn)定性與規(guī)范性，具體包括：禁毒工作“全社會共同責(zé)任”原則[9]23、“預(yù)防為主，綜合治理，四禁并舉”治理方針、全民禁毒宣傳教育政策，以及對吸毒人員的“幫助、教育、挽救”政策。此外，2011年的《戒毒條例》根據(jù)《禁毒法》，明確將“以人為本、科學(xué)戒毒、綜合矯治、關(guān)懷救助”作為戒毒工作原則。

此外，在毒品治理政策法律化的過程中，“管理”逐漸向“治理”轉(zhuǎn)化，且我國開始建設(shè)毒品治理體系。2014年中共中央國務(wù)院出臺《關(guān)于加強禁毒工作的意見》，將“源頭治理、以人為本、依法治理、嚴格管理、綜合治理”列為禁毒工作的基本原則;2015年習(xí)近平總書記提出毒品治理體系和治理能力建設(shè)，并將毒品治理的原則調(diào)整為“從嚴治理、系統(tǒng)治理、源頭治理、綜合治理和依法治理”。

（2）具體政策

就這個階段的具體政策而言，我國毒品預(yù)防的宣傳與教育政策仍舊是毒品治理政策的重點之一，尤其是青少年教育與合成毒品預(yù)防教育，其內(nèi)容未發(fā)生較大改變。不過，基于法治化的時代背景與《禁毒法》的實施，我國毒品犯罪的刑事政策、吸毒人員的矯治政策均得到了進一步的完善。

我國對毒品犯罪嚴厲打擊的政策沒有改變，但是刑事政策由“嚴厲打擊毒品犯罪”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙婪▏绤栔味尽薄?013年我國將打擊毒品犯罪納入“平安建設(shè)”，開展了“掃毒害保平安”“肅毒害、創(chuàng)平安”等專項行動;2014年，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強禁毒工作的意見》，亦強調(diào)要嚴厲打擊毒品違法犯罪活動;2018年習(xí)近平總書記也多次強調(diào)，要堅持嚴打方針，依法嚴厲打擊毒品違法犯罪。

這一時期的毒品治理政策強調(diào)要對吸毒人員加強“管理與矯治”，不再以“管理”為唯一目標。《禁毒法》頒布后，吸毒人員的矯治措施由強制戒毒、勞教戒毒轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭平涠?、社區(qū)戒毒與社區(qū)康復(fù)，并由法律確定應(yīng)當對吸毒人員采取教育、幫扶與挽救的態(tài)度。隨之出臺的一系列政策也強調(diào)，要同時重視對吸毒人員的治療、幫扶、管控，如《關(guān)于加強禁毒工作的意見》指出要探索有效的戒毒康復(fù)模式，加強對戒毒人員的就業(yè)幫扶、社會保障、跟蹤管理和行為干預(yù)。

（3）政策評析

自2008年《禁毒法》實施后，我國開始逐步推進毒品問題治理的法治化，強調(diào)依法治毒的重要性，為毒品問題治理現(xiàn)代化奠定了良好的法治基礎(chǔ)。具體表現(xiàn)為：一是禁毒指導(dǎo)性政策法律化，將“綜合治理”專門化為毒品治理的重要政策之一;二是毒品成癮治理體系的完善，推進“幫助”“教育”“挽救”一體化;三是結(jié)合法治化背景，改進毒品犯罪的刑事政策，即在主張嚴厲打擊毒品犯罪之同時，也強調(diào)嚴打必須依法進行。

4.毒品問題治理現(xiàn)代化時期的政策（2018年至今）

中國特色社會主義進入新時代以后，我國毒品治理開始由法治化步入現(xiàn)代化，逐步完善毒品問題治理體系，提升毒品治理能力，毒品問題治理政策也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，由“禁毒人民戰(zhàn)爭”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蜈A禁毒人民戰(zhàn)爭”，由“禁毒戰(zhàn)爭五大戰(zhàn)役”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲酒分卫眢w系”。

（1）指導(dǎo)性政策

毒品治理政策強調(diào)要建設(shè)毒品治理體系，提升毒品治理能力。2018年習(xí)近平總書記做出指示，我們要走中國特色的毒品問題治理之路，堅決打贏新時代禁毒人民戰(zhàn)爭。2020年國家禁毒委主任再次強調(diào)，要充分發(fā)揮我國政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，加快推進毒品治理體系建設(shè)，不斷提升毒品治理能力，努力走出一條具有中國特色的毒品問題治理之路。

為對接國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，走中國特色毒品問題治理之路，2018年公安部提出構(gòu)建“六全”毒品治理體系，即全覆蓋毒品預(yù)防教育體系、全環(huán)節(jié)服務(wù)管理吸毒人員體系、全鏈條打擊毒品犯罪體系、全要素監(jiān)管制毒物品體系、全方位毒情監(jiān)測預(yù)警體系、全球化禁毒國際合作體系。至此，我國毒品治理體系基本成形，亦對毒品治理的各方面提出了政策要求。

（2）具體政策

在建立毒品治理體系的同時，我國還為提升毒品治理能力，對有關(guān)毒品治理方法的政策進行了修訂與補充。具體而言，首先，在毒品犯罪打擊方面，我國依然強調(diào)對制毒犯罪與販毒犯罪的打擊，對制毒物品與吸毒人員的管控，在2018年、2019年開展了“禁毒兩打兩控”專項行動。其次，對于吸毒人員，強調(diào)要創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)管理，完善特殊醫(yī)療機構(gòu)與戒毒醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，確保病殘吸毒人員應(yīng)收盡收，幫助吸毒人員社會化。再次，在毒品預(yù)防教育宣傳方面，激勵各地要利用互聯(lián)網(wǎng)與新媒體的優(yōu)勢，傳播毒品預(yù)防知識。最后，強調(diào)“智慧禁毒”、創(chuàng)新禁毒科技，以提升毒品治理能力，尤其是毒品檢驗鑒定能力、預(yù)測預(yù)警預(yù)防能力和對毒品犯罪的精準打擊能力[10]。

（3）政策評析

2017年以后，我國毒品治理走向現(xiàn)代化的階段，國家利用政策推進建立“六全”毒品治理體系，并指導(dǎo)相關(guān)部門加強社區(qū)戒毒與社區(qū)康復(fù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、利用新媒體宣傳禁毒等，以提升毒品治理能力。

未來，毒品問題治理現(xiàn)代化是政策的發(fā)展方向，而堅持對毒品“零容忍”則是毒品治理政策的發(fā)展底線。因為，通過對上述政策的梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)無論政策如何調(diào)整，國家對毒品都采取了嚴厲打擊的態(tài)度，這是由毒品的毀滅性危害、我國特殊的禁毒歷史與禁毒文化所決定的。正如有學(xué)者所說，自虎門硝煙至今，或禁或弛，或激進或?qū)捑彛虮瘧嵒虻?，我國的禁毒?zhàn)略總是以林則徐“流毒于天下，則為害甚巨，法當從嚴”的言論為理論原點和情緒基礎(chǔ)[3]3。所以，只有堅持“零容忍”禁毒政策，堅決反對毒品合法化，才能在現(xiàn)有的法治化與現(xiàn)代化的成果之上，繼續(xù)提升政策的現(xiàn)代性，從而使政策發(fā)揮指導(dǎo)毒品問題治理現(xiàn)代化的功能。

二、我國毒品問題治理政策的問題檢視

雖然我國不斷對毒品問題治理政策進行調(diào)整與完善，但是毒品治理形勢依然嚴峻，“毒品犯罪數(shù)量、吸毒人數(shù)、查獲毒品數(shù)量等不降反升，毒品犯罪治理陷入‘越打越多的困境”[11]，而這樣的治理困境也反映出毒品治理政策依然有完善的空間。在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化和毒品治理現(xiàn)代化背景下，筆者認為當前的毒品治理政策存在以下問題：“六全”毒品治理體系未完全形成、重刑治毒刑事政策長效性治理效果不佳、毒品治理政策治理效果的評估標準仍需完善。

1.“六全”毒品治理政策體系未完全形成

以建立毒品治理體系為目標，“六全”要兼具全面性與體系性。相較于“三禁”“四禁”“五大戰(zhàn)役”，“六全”毒品治理體系的內(nèi)容較為全面，涵蓋禁毒宣傳、打擊毒品犯罪、吸毒人員管控、易制毒物品監(jiān)管、毒情監(jiān)測與禁毒國際合作六個方面。不過，與之前的指導(dǎo)性政策不同，“六全”以推進毒品治理體系建設(shè)為目標，因此“六全”政策的內(nèi)容本身就應(yīng)當具有體系性。而體系應(yīng)由多個要素構(gòu)成，要素間還要具有統(tǒng)一性、連貫性，蘊含一定的邏輯思維，否則就不能被稱為體系。與體系、體系性、體系思維相悖的是紊亂性、碎片化、孤立地思考[12]。所以禁毒的六個方面不是簡單、獨立的，如教科書章節(jié)般的順位排列，而是暗含一定邏輯關(guān)系的組合。

然而，從當前已出臺的政策看，六個方面的邏輯關(guān)系并沒有完全厘清，政策僅明確了“預(yù)防為先”的體系定位，即強調(diào)毒品預(yù)防的前置性。究其原因，是因為預(yù)防有利于從源頭控制毒品的濫用與毒品犯罪。只要毒品預(yù)防教育產(chǎn)生效果，毒品治理就不需要運用其他治理方法，也可間接地減輕吸毒人員管控與毒品犯罪打擊的壓力。然而，政策并未挖掘其他體系之間的關(guān)系，以及每個體系內(nèi)部的運行邏輯。

2.重刑治毒刑事政策的長效性治理效果有限

雖然當前我國提倡“依法懲治毒品犯罪”的重要性，但是對毒品犯罪嚴厲打擊的態(tài)度并沒有改變，這也導(dǎo)致實踐中毒品治理過于依賴刑法的嚴厲性。在“重刑治毒 ”政策的指導(dǎo)下，我國開展了一系列禁毒專項斗爭，包括2014年的全國百城禁毒會戰(zhàn)、2018年的“兩打兩控”專項行動等。從2004年至2019年的毒品犯罪案件、毒品犯罪人數(shù)的變化趨勢來看，在開展專項斗爭之后的一段時間里，我國的毒品犯罪案件與人數(shù)都出現(xiàn)了下降的趨勢，但是，整體上毒品犯罪的數(shù)量一直呈增長的趨勢，這表明“重刑治毒”政策的長效性治理效果有限。

大部分學(xué)者也對“重刑治毒”政策的治理效果提出疑問。有學(xué)者從法經(jīng)濟學(xué)的視角對“重刑治毒”政策進行了分析，認為重刑治毒政策雖然增加了毒品犯罪的犯罪成本，但毒品犯罪和毒品濫用的形勢卻未得到明顯的改善，毒品的供需關(guān)系還愈加緊張[13]。還有學(xué)者認為“重刑治毒”政策會使得毒品供應(yīng)市場和消費市場日益擴大[14]。有學(xué)者從刑事政策的角度出發(fā)，認為從嚴的刑事政策不僅不能有效預(yù)防犯罪，還可能使人權(quán)遭受侵犯[15]。還有學(xué)者指出“重刑治毒”政策背離了“寬嚴相濟”的基本刑事政策[16]。筆者對學(xué)者們的觀點表示贊同，為配合毒品犯罪的“重刑治毒”政策，我國投入了相當高的治理成本。一方面是司法方面的投入，我國每年毒品犯罪的人數(shù)高達10萬以上，有的年份甚至達到20萬，而毒品犯罪的刑罰又較為嚴苛，大多數(shù)毒品犯罪人都會被判處監(jiān)禁刑，這對司法系統(tǒng)與監(jiān)獄系統(tǒng)而言是不小的負擔(dān);另一方面，有時候我們不惜突破法律的規(guī)定或者違背法律精神，對毒品犯罪施以重罰，如肯定誘惑偵查、不限制死刑的適用、推定毒品犯罪的主觀明知、模糊認定毒品犯罪的未遂形態(tài)、嚴格適用緩刑與假釋等。雖然毒品犯罪依然適用《刑法》所規(guī)定的減輕與從輕情節(jié)，但是如同有學(xué)者所指出的那樣，在“重刑治毒”政策為主導(dǎo)的過程中，寬緩做法只是作為點綴而已[17]15。

從數(shù)據(jù)觀察，重刑治毒政策的治理成效并不顯著。過于強調(diào)“重刑治毒”政策會造成毒品問題治理的其他政策在實踐中不受重視，進而可能導(dǎo)致治理方法由綜合治理走向重刑治毒的極端。美國毒品管制的做法就是典型的教訓(xùn)，當他們強調(diào)法律懲戒模式的重要性時，成癮治療模式就未能得到實質(zhì)性的發(fā)展，而使嚴厲打擊毒品的效果也“曇花一現(xiàn)”[7]172。所以我們應(yīng)當反思“重刑治毒”政策的必要性，以及如何在堅持“零容忍”的前提下調(diào)整“重刑治毒”政策。

3.毒品治理政策效果的評估標準仍需完善

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要判定標準就是治理的科學(xué)性、有效性與合理性[18]。政策作為毒品問題治理現(xiàn)代化的重要工具，其自身就需要具有科學(xué)性與合理性。理性是毒品治理政策科學(xué)性與合理性的來源，而做出理性判斷的依據(jù)就是對毒品問題形勢的分析，以及對不同毒品治理政策效果的科學(xué)評估。

當前我國還未制定一套評估毒品問題政策治理水平的標準，以檢視政策制定的合理性與調(diào)整的必要性。有學(xué)者指出現(xiàn)代化的關(guān)鍵是標準化，未經(jīng)標準化的政府治理會表現(xiàn)出嚴重的任意性與主觀性。毒品治理政策的合理性與有效性，也需要確立或者細化標準，以求形成較為全面的政策調(diào)整依據(jù)。毒品問題相當復(fù)雜，涉及主體繁多，又與治安維護、犯罪懲處、宣傳教育相關(guān)，所以毒品治理政策效果的評價也涉及多個維度的標準。同時，根據(jù)政策學(xué)原理，具體政策的評估標準包括政策投入、政策效績、政策效率、政策回應(yīng)程度、政策公平性、政策適合性、政策執(zhí)行力、政策比較效果、社會發(fā)展總指標。如果只是考察毒品犯罪的數(shù)量、類型，顯然不能準確而全面地反映毒品問題的形勢，更不能以此為根據(jù)制定出行之有效的毒品治理政策，或者為刑事政策的調(diào)整提供合理的依據(jù)[19]。

三、我國毒品問題治理政策現(xiàn)代化視野下的展望

在毒品問題治理現(xiàn)代化的進程中，必須對政策進行破與立，而破與立并不是一蹴而就的，而是動態(tài)的調(diào)整過程，即只要毒品問題的形勢發(fā)生變化，政策也要隨之進行調(diào)整。通過對毒品問題治理政策的梳理和問題檢視，筆者認為可以從體系化、理性化、標準化三個方面對現(xiàn)有政策進行改造與完善。

1.完善“六全”毒品治理政策體系

“六全”毒品治理政策體系雖然已經(jīng)厘清了毒品治理體系中應(yīng)當包含的要素，亦確定了“預(yù)防為先”的邏輯順位，但是還未真正地實現(xiàn)政策的體系化，因此還要繼續(xù)探究其他方面的邏輯關(guān)系?；凇邦A(yù)防為先”的邏輯，筆者建議將六個方面劃分為預(yù)防、控制、打擊三個層面，并從這三個層面構(gòu)建倒金字塔式的政策體系結(jié)構(gòu)（見圖1），以實現(xiàn)政策的體系化。

首先，毒品預(yù)防體系、制毒物品監(jiān)管體系作為倒金字塔的第一層，是推動毒品問題源頭治理的關(guān)鍵政策。其中，毒品預(yù)防體系是針對全民的體系，旨在使未吸毒的人員自覺遠離毒品、拒絕實施毒品犯罪行為;制毒物品監(jiān)管體系的對象是日常生活中必不可少的易制毒物品，以防止易制毒物品的濫用為目標，從而減少毒品市場中毒品流通的數(shù)量。之所以將二者視為第一層，是因為這兩個體系就如同漏斗一般，可以“篩選”出未涉毒的人員，防止他們進入吸毒人員管控體系與毒品犯罪打擊體系。

其次，全環(huán)節(jié)管控吸毒人員體系和全球化禁毒國際合作體系是倒金字塔的第二層，旨在從人與物兩個方面實現(xiàn)對毒品形勢的控制。全環(huán)節(jié)管控吸毒人員體系主要是針對吸毒人員的治療，一方面是為了幫助已經(jīng)沾染上毒品的人員脫離毒品，回歸社會，從而降低社會對毒品的需求;另一方面是避免吸毒人員走上運輸毒品、以販養(yǎng)吸的犯罪道路，成為毒品犯罪的主體。全球化禁毒國際合作體系主要是為了限制境外毒品非法流入境內(nèi)。《2019年中國毒品形勢報告》顯示，來源于境外的毒品占全國繳獲毒品總量的53.7%，在毒品市場上占主導(dǎo)地位。而良好的國際合作，有利于減少流通毒品的數(shù)量，從而形成對毒品市場的控制，降低毒品犯罪的數(shù)量。

再次，在預(yù)防與控制都沒有完全發(fā)揮效果的情況下，全鏈條打擊毒品犯罪體系的懲治功能開始在毒品的制作、販賣、運輸、持有等環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。一直以來，對于毒品的嚴厲打擊政策在我國毒品政策體系中占據(jù)著相當重要的位置，這在一定程度上緩解了毒品犯罪的形勢。但是刑法的嚴厲性、剝奪性和不得已原則決定了其在毒品問題治理體系中并不能處于前置的地位，而是一種兜底的治理措施[16]。

最后，作為整個政策體系調(diào)整的依據(jù)，全方位毒情監(jiān)測預(yù)警體系可在倒金字塔式政策體系之外發(fā)揮作用。具體而言，隨著毒情監(jiān)測預(yù)警所反映的現(xiàn)狀變化，組成倒金字塔式的毒品治理政策體系的三個層次所占的比例也會發(fā)生轉(zhuǎn)變。例如，在毒品問題較為輕緩之時，能夠發(fā)揮長期效果的預(yù)防與控制政策更應(yīng)該得到推行與落實;在毒品犯罪較為泛濫、預(yù)防與控制效果有限時，以短期效果為優(yōu)勢的處罰政策則顯得更為重要。

2.將“依法嚴厲懲治”政策轉(zhuǎn)化為“嚴格執(zhí)法，依法打擊”政策

為更好地發(fā)揮刑法在毒品治理現(xiàn)代化中的重要作用，應(yīng)當理性處罰毒品犯罪，延長治理效果。在處罰毒品犯罪人員的同時，還應(yīng)發(fā)揮刑法一般的積極預(yù)防功能，即通過指導(dǎo)公眾的行為，培養(yǎng)公眾對于刑法的認同，從而使他們自發(fā)地遠離犯罪，維護社會基本秩序[20]。當前，嚴厲打擊的刑事政策主要是以威懾為導(dǎo)向，將減少毒品犯罪的愿望寄托于嚴厲的刑罰，而且這種嚴厲還有逾越刑法自身規(guī)定的風(fēng)險，反而不利于公眾對規(guī)范形成認同感。例如，在司法實踐中，毒品犯罪既遂的門檻較低，有時甚至超越我國刑法總則關(guān)于犯罪既遂的規(guī)定，違背了罪刑法定原則[21]。在我國刑事政策與刑法貫通的背景下，我們需要對“嚴”的內(nèi)涵進行重新闡釋，從而引導(dǎo)毒品犯罪認定與處罰回歸理性。

首先，“嚴”不是指嚴厲，而是指嚴格?！皣绤枴钡暮x是嚴肅而厲害，而“嚴格”的意思為在遵守制度或掌握標準時認真不放松[22]。這就意味著，對于毒品犯罪，刑事處罰并不是超越刑法定罪量內(nèi)在邏輯的感性處罰，而是在嚴格遵守刑法的基礎(chǔ)之上，展現(xiàn)對毒品犯罪“零容忍”態(tài)度的理性結(jié)果。

其次，“嚴格”不是與“懲治”相配套，而是與“執(zhí)法”相對接，即只要觸犯刑法，涉毒人員就一定要受到刑法的制裁，要極力避免選擇性執(zhí)法等現(xiàn)象，以確保刑法的穩(wěn)定性。正如貝卡利亞在《論犯罪與刑罰》中所指出的，只要是不可擺脫的，即使是寬和的刑罰，也比殘酷又伴隨著赦免可能性的刑罰更能給公眾樹立犯罪與刑罰具有必然聯(lián)系的意識[23]。

再次，將“打擊”與“依法”相組合，強調(diào)毒品犯罪的處罰應(yīng)當是在遵守罪刑法定原則、罪刑相適應(yīng)原則和刑事訴訟程序的情況下展開的，以此明晰刑事法在毒品治理體系之中的定位。刑事法具有懲罰功能與預(yù)防效果，但是我國禁毒的數(shù)年經(jīng)驗已經(jīng)證明了“打擊”效果的有限性，單純增強刑法的嚴厲程度或者集中式開展打擊運動，并不能有效地提升毒品治理的效果，更何況我國毒品犯罪所配置的刑罰已經(jīng)足夠“殘酷”。因此我們可以嘗試轉(zhuǎn)換毒品犯罪刑事政策中所暗含的處罰思路，更加注重刑事處罰的穩(wěn)定性而非殘酷性，確定依法打擊的重要性，然后在依法打擊政策的指導(dǎo)下，積極地適用刑事法所規(guī)定的從輕減輕制度，以糾正當前毒品犯罪的認定與處罰過重的傾向。

3.細化毒品治理政策效果的評估標準

在毒品問題治理現(xiàn)代化過程中，毒品問題治理政策的調(diào)整應(yīng)當具有合理的依據(jù)，所以應(yīng)建立全方位毒情監(jiān)測預(yù)警體系，以較為全面地反映當前的毒品情勢。而毒情監(jiān)測預(yù)警體系需要由具體的監(jiān)測指標組成，也就是毒品問題治理效果的評估標準。

通過分析，可將我國毒品問題治理政策的四條主線確定為預(yù)防、治療、控制、打擊。毒品問題治理政策的效果如何，也就是看這四個方面的效果有沒有實現(xiàn)。預(yù)防的目的是防止未接觸毒品的人員沾染毒品，避免合法用途的化學(xué)原料或者藥物被非法利用;治療是為了使吸毒人員戒除毒癮，回歸正常生活;控制是針對毒品市場而言的，通過國際合作、重點場所監(jiān)管等減少毒品在市場上的流通數(shù)量，并且阻斷吸毒人員獲得毒品的途徑與渠道;打擊的最終目的是為了減少毒品犯罪，促使人們形成自覺遠離毒品的意識。評估標準的作用就是將這四類政策所要達到的效果具象化，然后結(jié)合實地調(diào)研、大數(shù)據(jù)統(tǒng)計等，驗證目前的政策方針是否有效。

在預(yù)防方面，筆者建議確立以下指標，以基層區(qū)縣為單位確定預(yù)防的效果是否達到，包括在預(yù)防方面的投入成本、禁毒教育的普及程度、涉毒人員中未成年人的數(shù)量、吸毒人員吸毒的原因、毒品制造的原料來源;在治療方面，筆者建議利用網(wǎng)格化優(yōu)勢和基層力量探明，治療成本、戒毒場所采取的戒毒方案與治療方法、吸毒人員的復(fù)吸率、吸食毒品種類與復(fù)吸率的關(guān)系、吸毒人員的復(fù)吸次數(shù)、吸毒人員的犯罪率、吸毒人員犯罪的原因、吸毒人員不復(fù)吸的原因、吸毒人員回歸社會以后的生活狀況（包括收入、工資、家庭狀況、是否受到歧視）;在控制方面，筆者建議將毒品的成本價格、市場價格、吸毒人員第一次接觸毒品的時間與場所、吸毒人員獲得毒品的途徑、販賣毒品人員獲得毒品的途徑、運輸毒品的路徑、境外毒品流入我國的種類與渠道等要素確定為評估指標;在打擊方面，可以包括打擊成本、犯罪人員實施毒品犯罪的原因與方法、獲得毒品的途徑、犯罪人員是否為吸毒人員、犯罪人員的再犯罪率、犯罪人員再犯罪的原因、犯罪人員不再犯罪的原因、刑法對犯罪人員的威懾力或者犯罪人員對刑法的態(tài)度等指標。

政策不是口號，也不只是表明禁毒決心的文件，而是毒品治理體系中的頂層設(shè)計。要實現(xiàn)毒品問題治理現(xiàn)代化，不僅應(yīng)完善政策，實現(xiàn)政策的現(xiàn)代化，還應(yīng)將政策落實到位，唯有如此，才有可能改變當前我國毒品問題治理效果不佳的狀況?？梢哉f，對政策的完善只是實現(xiàn)毒品治理現(xiàn)代化的第一步，如何協(xié)同國家力量、市場力量、社會力量推動毒品的預(yù)防、控制治療與打擊，是無法僅依靠學(xué)術(shù)研究能夠解決的問題。唯有在實踐中不斷地探索、修正與再探索，我們才可能建立具有中國特色、符合我國國情的毒品問題治理政策體系。

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