新中國就業(yè)促進法制的變遷及其啟示

黃河

摘 要：新中國成立之后，我國就業(yè)促進立法進入了一個全新的歷史發(fā)展階段。在國民經(jīng)濟恢復(fù)時期，主要針對新中國建立初期所面對的社會遺留問題，制定了相應(yīng)的就業(yè)促進政策與法律法規(guī)，為經(jīng)濟發(fā)展掃清障礙并提供相應(yīng)的制度保障；在社會主義改造和開始全面建設(shè)社會主義時期，以憲法為依據(jù)制定并頒布了一些就業(yè)促進法規(guī)和相關(guān)政策，但由于政治運動頻繁，特別是“文化大革命”十年動亂，就業(yè)促進立法遭到了相當(dāng)程度的破壞；在改革開放時期，隨著經(jīng)濟體制改革的深化，我國圍繞經(jīng)濟建設(shè)這一中心，展開了全面而系統(tǒng)的就業(yè)促進立法活動，建構(gòu)了我國就業(yè)促進法律制度體系的基本框架。在回顧新中國成立后就業(yè)促進法制進程基礎(chǔ)上，本文梳理總結(jié)了其對新時期中國就業(yè)促進法制建設(shè)的若干啟示。

關(guān)鍵詞：就業(yè)促進法制 法制變遷 中國當(dāng)代法制 未來啟示

2017年，正值《中華人民共和國就業(yè)促進法》頒布10周年。10年間，我國就業(yè)局勢總體保持了持續(xù)穩(wěn)定，統(tǒng)一的人力資源市場逐步形成，公共就業(yè)服務(wù)體系日益健全，就業(yè)環(huán)境不斷改善。毋庸置疑，《中華人民共和國就業(yè)促進法》是中國就業(yè)促進事業(yè)發(fā)展特別是中國就業(yè)促進法制建設(shè)的一大開創(chuàng)性成就。在此，筆者對新中國成立以來就業(yè)促進法制變遷的歷程作一簡要回顧，以期為新時期進一步完善就業(yè)促進法制提供若干有益線索。

一、國民經(jīng)濟恢復(fù)時期

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議通過了《中華人民共和國政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，對勞動就業(yè)法律規(guī)范作出了原則性規(guī)定：我國人民有集會、結(jié)社、示威游行的自由權(quán)，有遵守法律、遵守勞動紀(jì)律、愛護公共財產(chǎn)的義務(wù)；在國營企業(yè)中，實行工人參加生產(chǎn)管理的制度；私人的企業(yè)應(yīng)由工會代表工人職員與資方訂立集體合同，公私企業(yè)一般實行8到10小時的工作制，特殊情況得酌情辦理；人民政府應(yīng)按照各地各業(yè)情況規(guī)定最低工資；逐步實行勞動保險制度；保護青工女工的特殊利益；實行工礦檢查制度，以改進工礦的安全和衛(wèi)生設(shè)備等。上述規(guī)定構(gòu)成了這一時期我國勞動就業(yè)立法所遵循的指導(dǎo)性原則。

1.制訂并實施了一系列失業(yè)救濟法規(guī)政策

新中國成立初期，面臨著舊中國遺留下來的諸多社會問題，大批工人失業(yè)便是其中之一。為了解決勞動就業(yè)問題，國家制定并頒布了一系列規(guī)范性法律文件，主要包括：《失業(yè)技術(shù)員工登記介紹辦法》（1950年5月20日勞動部頒布）、《關(guān)于救濟失業(yè)工人的指示與救濟失業(yè)工人暫行辦法》（1950年6月17日政務(wù)院發(fā)布）、《關(guān)于救濟失業(yè)教師與處理學(xué)生失學(xué)問題的指示》（1950年7月25日政務(wù)院發(fā)布）、《關(guān)于處理失業(yè)知識分子的補充指示》（1951年1月12日政務(wù)院發(fā)布）、《關(guān)于勞動就業(yè)問題的決定》（1952年政務(wù)院發(fā)布）。上述規(guī)范性法律文件的頒發(fā)，對于解決當(dāng)時的勞動就業(yè)問題發(fā)揮了重要的作用。

2.制訂并頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》

1951年2月，政務(wù)院公布了《中華人民共和國勞動保險條例》，適用于有100名以上職工的國營、公私合營及合作社會經(jīng)營的工廠、礦場和其附屬單位與各管理機關(guān)，以及鐵路、航運、郵電等企業(yè)單位及附屬單位。該條例將勞動保險待遇區(qū)分為：因工負傷、殘廢、死亡待遇，關(guān)于疾病、非因工負傷、死亡待遇，養(yǎng)老待遇，生育待遇，等等。

3.制訂并頒布了一批勞動就業(yè)權(quán)益保護政策法規(guī)

1949年12月，政務(wù)院公布了《全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》，規(guī)定了法定節(jié)假日和部分公民的節(jié)日。1950年5月，勞動部公布了《工廠衛(wèi)生暫行條例（草案）》，通令各地試行。1951年12月，政務(wù)院頒布了《工業(yè)交通及運輸企業(yè)職工傷亡事故報告辦法》。1952年政務(wù)院頒布的《關(guān)于勞動就業(yè)問題的決定》中規(guī)定，為保證職工健康，提高勞動生產(chǎn)率并擴大就業(yè)面，應(yīng)有計劃、有步驟地堅決貫徹8～10小時工作制；一切較大的公私合營工礦、交通、運輸企業(yè)均應(yīng)盡可能實行8小時工作制；有害健康的工作，每日工作時間應(yīng)低于8小時；一切企業(yè)加班加點，均應(yīng)受到嚴格限制。1952年12月，勞動部頒布了《關(guān)于防止瀝青中毒的辦法》。

二、社會主義改造和開始全面建設(shè)社會主義時期

1953年初起到1956年底，是我國社會主義改造時期；1957年初到1966年5月，是我國開始全面建設(shè)社會主義時期。在此十多年間，我國實行了發(fā)展國民經(jīng)濟的第一個和第二個五年計劃。隨著經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，就業(yè)促進立法及其實施方面也取得了一定的進展。20世紀(jì)50年代后期以來，由于受“左”的思想沖擊和“大躍進”“人民公社化”運動的影響，一直到“文革”結(jié)束前，我國就業(yè)促進法制停滯不前。

1.第一部憲法對就業(yè)促進法制影響深遠

1954年，新中國制定并頒布了第一部憲法。在這部憲法中，一方面，對就業(yè)促進法制調(diào)整的對象作出了明確規(guī)定：由于我國的生產(chǎn)資料所有制包括國家所有制（即全民所有制）、合作社所有制（即勞動群眾集體所有制）、個體勞動所有制、資本家所有制，因此，我國就業(yè)促進法制所調(diào)整的對象也即涉及全民所有制、勞動群眾集體所有制、個體勞動者和私營企業(yè)的各種關(guān)系。另一方面，還規(guī)定了就業(yè)促進法制的基本原則，例如：公民有就業(yè)的權(quán)利；勞動者有享受勞動保護和休息的權(quán)利；在就業(yè)中貫徹男女平等、民族平等的原則。

2.逐步建立了統(tǒng)一的勞動就業(yè)工資制度

1956年6月，國務(wù)院作出了《國務(wù)院關(guān)于工資制度改革的決定》，其中規(guī)定：工、商、基本建設(shè)企業(yè)職工主要采用工資等級制度，具體內(nèi)容包括工資標(biāo)準(zhǔn)、工資等級表、技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)；國家機關(guān)和教育、科研、文化、衛(wèi)生等事業(yè)單位工作人員實行職務(wù)工資制，并分別制定了工資標(biāo)準(zhǔn)。上述工資制度的建立與實施調(diào)動了廣大職工的勞動就業(yè)積極性，推動了各項事業(yè)的發(fā)展，促進了社會主義經(jīng)濟建設(shè)。

3.進一步完善了勞動就業(yè)權(quán)益保護政策法規(guī)

鑒于1951年頒布的《勞動保險條例》中有關(guān)保險標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不再適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展需要，政務(wù)院于1953年1月2日作出了《勞動保險條例若干修正的決定》，并于1月26日制定了《勞動保險條例實施細則（修正草案）》，進一步將《勞動保險條例》的適用范圍擴展至工礦、交通事業(yè)的基本建設(shè)單位和國營建筑公司，并提高了勞動保險待遇。為了改善勞動就業(yè)條件，保護勞動者在生產(chǎn)中的安全與健康，1956年5月，國務(wù)院通過了《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》《建筑安裝工程安全技術(shù)規(guī)程》和《傷亡事故報告規(guī)程》，要求各企業(yè)單位及其主管部門切實執(zhí)行上述三個規(guī)程。

4.“文革”期間制訂了零星就業(yè)法規(guī)

在“文化大革命”期間，我國就業(yè)促進法制建設(shè)遭到了極大的破壞，但仍然制定了少量就業(yè)法規(guī)。例如，1971年11月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革臨時工、輪換工制度的通知》，其中明確規(guī)定，常年性的生產(chǎn)、工作崗位，應(yīng)當(dāng)使用固定工，不得再招用臨時工；已使用的臨時工，凡是企業(yè)、事業(yè)單位生產(chǎn)、工作確實需要，本人條件適合，可以改為固定工；臨時性、季節(jié)性的生產(chǎn)、工作崗位仍須使用臨時工。季節(jié)性的生產(chǎn)、工作崗位仍須使用臨時工。同時，國務(wù)院還頒布了《關(guān)于調(diào)整部分工人和工作人員工資的通知》，決定對部分工人和工作人員的工資進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。在此期間，國務(wù)院還發(fā)出了《關(guān)于加強防寒防凍工作的通知》。1970-1973年間，國家計委先后發(fā)出了《關(guān)于做好職工傷亡事故統(tǒng)計工作的通知》《關(guān)于將職工傷亡事故季報表改為月報表的通知》以及關(guān)于《加強防止矽塵和有毒物質(zhì)危害工作的通知》。1974年7月，國務(wù)院、中央軍委發(fā)出了《關(guān)于加強爆炸物品管理的通知》。上述勞動就業(yè)法規(guī)與政策的制定和頒布，在當(dāng)時的社會經(jīng)濟條件下，發(fā)揮了應(yīng)有的作用并取得了一定的成效。

三、改革開放以來的全新起航

改革開放以來，我國逐步建立健全了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的就業(yè)促進法制體系。

1.形成了以“三結(jié)合”為主要內(nèi)容的就業(yè)促進工作方針

20世紀(jì)70年代后期，我國出現(xiàn)了第一次勞動就業(yè)的壓力。導(dǎo)致這種情況的主要原因在于，一方面是“文化大革命”期間“上山下鄉(xiāng)”的1000多萬知識青年陸續(xù)返城，要求政府安排就業(yè)；另一方面，在城市中新生長起來的一大批具有勞動能力的公民要求就業(yè)。1980年8月，中共中央召開勞動就業(yè)會議，提出解放思想，放寬政策，廣開就業(yè)渠道，實行“在政府統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)下勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合”的方針。1981年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出關(guān)于廣開門路、搞活經(jīng)濟、解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題的若干決定，進一步貫徹上述就業(yè)指導(dǎo)方針，并提出了諸多解決方案與具體措施，例如調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革教育制度、建立勞動服務(wù)公司等。至1981年10月，全國安置2000多萬人就業(yè)。在安排就業(yè)過程中，集體、個體勞動關(guān)系得到發(fā)展，初步形成了以社會主義公有制勞動關(guān)系為主體、多種勞動關(guān)系并存的局面，上述就業(yè)指導(dǎo)方針、方案及措施的實施取得了顯著效果。

2.逐步推進并確立了勞動合同制

長期以來，我國勞動人事制度始終存在著因“鐵飯碗”“大鍋飯”“終身制”而導(dǎo)致的諸多弊端，無法充分發(fā)揮企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)等單位和勞動者的勞動積極性，不利于干部隊伍的年輕化、知識化和專業(yè)化。因此，勞動人事制度改革成為時代與社會的需要。

基于上述問題，自20世紀(jì)八九十年代起，我國制定并頒布了一系列涉及勞動合同內(nèi)容的法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件，對勞動合同及相關(guān)制度作出了規(guī)定。1980年發(fā)布的《中外合資經(jīng)營企業(yè)勞動管理規(guī)定》明確規(guī)定：“合營企業(yè)的雇傭、解雇和辭退，生產(chǎn)和工作任務(wù)，工資和獎勵，工作時間和假期，勞動保險和生活福利，勞動保護，勞動紀(jì)律等事項，通過勞動合同加以規(guī)定?！?982年2月，勞動人事部發(fā)出《積極試行勞動合同制的通知》，提出了實行勞動合同制的目的、要求和步驟。8月，城鄉(xiāng)環(huán)境保護部發(fā)布的《國營企業(yè)實行合同工制度的試行辦法》規(guī)定，國營建筑企業(yè)要實行固定工與合同工相結(jié)合的用工制度，逐步增加合同工的比重，并且對合同工的條件、合同的訂立、合同的主要條款、合同的期限、試用期、勞動報酬、勞保福利等均作出了規(guī)定。1986年7月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于改革勞動制度四項規(guī)定的通知》，“四個規(guī)定”分別是《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》《國營企業(yè)辭退違紀(jì)職工暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》。之后，國務(wù)院又于1989年10月和1991年7月先后發(fā)布了《全民所有制企業(yè)臨時工管理暫行規(guī)定》和《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同工人的規(guī)定》。此外，《中華人民共和國外資企業(yè)法》《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》《私營企業(yè)暫行條例》等均對勞動合同作出了相應(yīng)規(guī)定。

1994年以來，我國規(guī)范勞動合同關(guān)系的主要法律是《勞動法》，由于社會生活的深刻變化以及法律制定本身的問題，勞動法在調(diào)整勞動合同關(guān)系方面發(fā)揮的作用受到了較大限制，部門規(guī)章、地方性法規(guī)反而成為調(diào)整勞動合同關(guān)系的主要依據(jù)，這些規(guī)章與地方性法規(guī)的適用造成了我國勞動法律體系中不同法規(guī)之間相互沖突甚至相互抵觸的混亂局面。其中的問題，主要集中在諸如試用期制度、保證金制度、就業(yè)規(guī)則制度以及勞動爭議時效制度等幾個方面。鑒于存在上述情況，2007年6月29日十屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《中華人民共和國勞動合同法》，于2008年1月1日起施行，從適用范圍、勞動者違約責(zé)任等多個方面對勞動合同制度作出了較大修改。

3.逐步建立了公共就業(yè)服務(wù)制度

1990年1月，勞動部頒發(fā)了《職業(yè)介紹暫行規(guī)定》，在當(dāng)時的歷史背景下，確定了職業(yè)介紹的性質(zhì)，并且詳細規(guī)定了職業(yè)介紹的宗旨、地方政府部門的相關(guān)工作內(nèi)容與要求，以及職業(yè)介紹的程序和職業(yè)介紹機構(gòu)等相關(guān)問題。1990年4月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于做好勞動就業(yè)工作》的通知，強調(diào)廣開就業(yè)門路，積極拓寬就業(yè)渠道；繼續(xù)辦好勞動服務(wù)公司，擴大就業(yè)安置；實行扶持政策，擴大就業(yè)訓(xùn)練規(guī)模，提高待業(yè)人員素質(zhì)；加強待業(yè)人員管理；合理控制農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，減輕城鎮(zhèn)就業(yè)壓力；挖掘企業(yè)潛力，妥善安置富余人員；加強領(lǐng)導(dǎo)，動員社會各方面力量共同做好勞動就業(yè)工作。勞動就業(yè)是民生之根本，也是治國之要務(wù)。自20世紀(jì)90年代后期以來，中共中央、國務(wù)院始終高度重視勞動就業(yè)工作，先后制定了一系列有關(guān)促進就業(yè)的政策，并在實踐中發(fā)揮了重要作用。

4.逐步形成了勞動就業(yè)基準(zhǔn)法律法規(guī)體系

為了實現(xiàn)對企業(yè)職工基本工資的合理保障，1993年11月勞動部發(fā)布了《企業(yè)最低工資規(guī)定》。為了合理安排職工的工作時間和休息時間，維護職工的勞動權(quán)利與休息權(quán)利，1994年2月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于職工工作時間的規(guī)定》，規(guī)定我國境內(nèi)的國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位及其他組織的職工，實行每日工作8小時、平均每周工作44小時的工作制度。此后，1995年3月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于修改<國務(wù)院關(guān)于職工工作時間的規(guī)定>的決定》，規(guī)定職工每日工作8小時，每周工作40小時；國家機關(guān)、事業(yè)單位實行統(tǒng)一的工作時間，星期六和星期日為周休息日。此后，我國一直主要以此作為規(guī)范職工工作時間與休息時間的基本依據(jù)。

2003年5月30日，勞動和社會保障部頒布實施了《關(guān)于非全日制用工若干問題的意見》，將勞動用工形式分為全日制和非全日制兩種，并且規(guī)定：非全日制用工以小時計酬，日工作5小時為限；勞動者提出訂立書面勞動合同的，應(yīng)當(dāng)訂立，資方應(yīng)當(dāng)在錄用小時工后到當(dāng)?shù)貏趧颖Ｕ闲姓块T備案；資方支付工資不得低于當(dāng)?shù)卣C布的小時最低工資標(biāo)準(zhǔn)等。

2004年1月20日，勞動和社會保障部公布了《最低工資規(guī)定》，并于2004年3月1日施行。在該規(guī)定中，明確規(guī)定了如下幾個涉及勞動基準(zhǔn)方面的基本問題：一是適用范圍。包括我國境內(nèi)的企業(yè)、民辦非企業(yè)單位、有雇工的個體工商戶和與之形成勞動關(guān)系的勞動者；此外，國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體和與之建立勞動合同關(guān)系的勞動者，也可以依照本規(guī)定執(zhí)行。二是勞動基準(zhǔn)的概念。例如，“最低工資標(biāo)準(zhǔn)”是指“勞動者在法定工作時間或依法簽訂的勞動合同約定的工作時間內(nèi)提供了正常勞動的前提下，用人單位依法應(yīng)支付的最低勞動報酬”。三是基準(zhǔn)形式及確定因素。最低工資標(biāo)準(zhǔn)采取兩種方式：月最低工資標(biāo)準(zhǔn)和小時最低工資標(biāo)準(zhǔn)。其中，月最低工資標(biāo)準(zhǔn)適用于全日制就業(yè)勞動者，小時最低工資標(biāo)準(zhǔn)適用于非全日制就業(yè)勞動者。四是用人單位的責(zé)任。即如果用人單位違反該規(guī)定相關(guān)規(guī)定的，則視其行為性質(zhì)及情節(jié)輕重，由勞動保障行政部門責(zé)任令其限期改正，或限期補發(fā)所欠勞動者工資，并可責(zé)令其按所欠工資的1～5倍支付勞動者賠償金。

5.頒布了《就業(yè)促進法》

2007年8月，《就業(yè)促進法》正式頒布，這標(biāo)志著“勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”的就業(yè)促進工作方針以立法的形式得到了固定，我國促進就業(yè)的長效機制在法制層面得到了強有力保障。《就業(yè)促進法》確立了促進就業(yè)的政府責(zé)任體系、促進就業(yè)的政策支持體系、統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場體系、困難群體就業(yè)援助制度等一系列促進就業(yè)的基本制度，其對新中國就業(yè)促進法制建設(shè)的影響無疑是重大而深遠的。

四、對新時期中國就業(yè)促進法制建設(shè)的幾點啟示

回顧60多年來的新中國就業(yè)促進法制建設(shè)歷程，可以看到諸多耐人尋味的經(jīng)驗和教訓(xùn)，細細咀嚼將對新時期中國就業(yè)促進法制建設(shè)助益良多。

1.就業(yè)促進法制的發(fā)展必須緊扣時代脈搏

新中國成立之初，就業(yè)促進法制的主題無不圍繞社會主義革命和社會主義改造；改革開放以來，在“解放思想、實事求是”思想路線的指引下，在社會主義市場經(jīng)濟體制全面改革的統(tǒng)領(lǐng)下，中國就業(yè)促進法制破除了過去的諸多枷鎖，真正形成了由就業(yè)管理、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、就業(yè)援助、職業(yè)教育和培訓(xùn)等組成的當(dāng)代就業(yè)促進法制框架體系。為此，新時期中國就業(yè)促進法制建設(shè)必須積極順應(yīng)新經(jīng)濟、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)等一系列新時期所發(fā)生的新變化。

2.就業(yè)促進法制的發(fā)展必須借鑒其他法律部門的發(fā)展成果

在新中國成立后特別是改革開放來，中國就業(yè)促進法制建設(shè)的成就前所未有。究其原因，主要是具有中國特色的社會主義法律體系探索和創(chuàng)新為就業(yè)促進法制建設(shè)奠定了根本的理論和實踐基礎(chǔ)。為此，新時期中國就業(yè)促進法制建設(shè)必須大力吸收民商事、刑事、訴訟等其他主要法律部門的最新給養(yǎng)。

3.就業(yè)促進法制的發(fā)展必須突破某些固有慣性思維

新時期就業(yè)促進法制建設(shè)要大膽破除既有的各種不合理束縛，堅持擴大就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)并重，堅持創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)和培訓(xùn)促進就業(yè)并舉，堅持完善長效機制和項目化重點推進并行，聚焦青年勞動者等重點群體，強化政府責(zé)任，積極調(diào)動社會力量，為促進各類群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供強有力保障，確保就業(yè)局勢的持續(xù)穩(wěn)定。

（作者單位：華東政法大學(xué)）