“大干快上”后亟須規(guī)范發(fā)展PPP模式如何走向理性

本刊記者 袁業(yè)飛

聚焦

“大干快上”后亟須規(guī)范發(fā)展PPP模式如何走向理性

本刊記者 袁業(yè)飛

2013年11月，十八屆三中全會(huì)決定允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。隨后國(guó)內(nèi)便掀起了PPP熱潮。三年來(lái)，每年P(guān)PP項(xiàng)目的規(guī)模增長(zhǎng)速度之快讓人驚嘆，僅僅三年時(shí)間，地方相繼推出1萬(wàn)多個(gè)項(xiàng)目，擬投資總額超12.7萬(wàn)億元，中國(guó)成了全球最大的PPP市場(chǎng)。

許多業(yè)內(nèi)人士都認(rèn)為，這一兩年P(guān)PP項(xiàng)目數(shù)量太大，PPP模式過(guò)熱。一些地方借PPP模式搞變相融資，假PPP項(xiàng)目混跡其間。部分項(xiàng)目刻意規(guī)避PPP管理要求，有些PPP項(xiàng)目操作忽視質(zhì)量，這些不規(guī)范做法正在為PPP模式推廣埋下隱患。

這些問(wèn)題已被政府意識(shí)到。一系列旨在規(guī)范PPP項(xiàng)目的法規(guī)機(jī)制正在加快建立，頂層立法也在加快推進(jìn)中，針對(duì)PPP不規(guī)范操作的檢查、督查力度也不斷加強(qiáng)。

2017年，PPP模式將如何走向理性？

（一）PPP項(xiàng)目經(jīng)不起失敗

毋庸置疑，PPP是運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)則和社會(huì)力量?jī)?yōu)化資源配置的有效舉措，一系列美好的關(guān)鍵詞都與它有關(guān)，例如“國(guó)家治理現(xiàn)代化”、“投融資體制改革”、“加快轉(zhuǎn)變政府職能”、“提高效率、降低全生命周期成本”。

自2014年以來(lái)，政策環(huán)境逐漸完善，各地實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)日益增多。

隨著PPP模式深入人心，再加上新預(yù)算法實(shí)施，地方政府違規(guī)舉債被收緊，傳統(tǒng)的地方政府融資平臺(tái)被剝離政府融資職能，而PPP成為政府債券之外唯一合法的舉債通道，PPP模式在2015年被迅速推廣至全國(guó)，2016年項(xiàng)目數(shù)量繼續(xù)維持高增長(zhǎng)。

根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，2015年底各地推出進(jìn)入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的PPP項(xiàng)目6550個(gè)，計(jì)劃總投資額8.7萬(wàn)億元。截至2016年10月31日，這一項(xiàng)目數(shù)量則達(dá)到驚人的10685個(gè)，投資額超12.7萬(wàn)億元。

與此同時(shí)，失敗或者出現(xiàn)問(wèn)題的PPP項(xiàng)目層出不窮。

2014年“4?11”蘭州自來(lái)水苯污染事件，讓這個(gè)運(yùn)作了7 年的PPP項(xiàng)目飽受爭(zhēng)議。威立雅開(kāi)創(chuàng)的“蘭州模式”，也被水務(wù)業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是“完全不顧及公眾利益和社會(huì)責(zé)任的PPP模式?！?/p>

北京第十水廠的建設(shè)一波三折，從立項(xiàng)至今已有18年，但仍未投入使用。作為一個(gè)“命運(yùn)多舛”的PPP項(xiàng)目，十幾年來(lái)經(jīng)歷了水源不足、市場(chǎng)供需倒掛、土地價(jià)格一路飆漲、輸水管道改線等諸多問(wèn)題。原本計(jì)劃2015年3月竣工，但時(shí)至今日仍然是一片工地。該項(xiàng)目負(fù)責(zé)人說(shuō)，“內(nèi)部工程基本竣工，但因輸水管道修不通，即使內(nèi)部完工也沒(méi)用，一堆資產(chǎn)曬太陽(yáng)?！?/p>

國(guó)家體育場(chǎng)，即鳥(niǎo)巢項(xiàng)目，是國(guó)內(nèi)體育場(chǎng)館領(lǐng)域首個(gè)PPP項(xiàng)目，在賽后運(yùn)營(yíng)階段出現(xiàn)系列問(wèn)題，最后通過(guò)重新簽署協(xié)議，政府方接手項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，遭遇“半路散伙” 的遺憾。有關(guān)專家表示，他們后來(lái)在調(diào)研中了解到，即使在“PPP的故鄉(xiāng)”英國(guó)，2012 年夏季奧運(yùn)會(huì)的主場(chǎng)館“倫敦碗”也不是使用PPP模式建設(shè)的。因此，他認(rèn)為對(duì)于工期要求很高、建設(shè)極為復(fù)雜的項(xiàng)目不適用于PPP。

按照一定的項(xiàng)目失敗率來(lái)設(shè)想，在如今各地幾千個(gè)PPP項(xiàng)目大干快上的狀態(tài)下，如果幾個(gè)、幾十個(gè)項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)讓人難以接受。因?yàn)镻PP項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象最廣、提供產(chǎn)品最基礎(chǔ)，如果在20多年的運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)水質(zhì)污染、資金浪費(fèi)、價(jià)格飆漲……到時(shí)候需要買(mǎi)單的，就只能是普通百姓了。有專家多次在公開(kāi)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)“PPP項(xiàng)目只能成功，不能失敗”。

中國(guó)公私合作（PPP）研究院院長(zhǎng)徐飛認(rèn)為，前兩年P(guān)2P“陣亡”名單持續(xù)飆升，而PPP和P2P都屬于金融的范疇，都存在動(dòng)機(jī)異化的問(wèn)題。在徐飛看來(lái)，因社會(huì)信用問(wèn)題，再加上監(jiān)管缺失、經(jīng)營(yíng)不善，最后PPP主體動(dòng)機(jī)就可能出現(xiàn)異化。

君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)認(rèn)為，這一輪的PPP，和此前二十年的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相比，有兩個(gè)特別顯著的特征，那就是規(guī)模龐大、速度奇快！“從大從快”雖然能夠帶來(lái)PPP市場(chǎng)的短暫繁榮，但其中蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)不言而喻。

2016年12月9日的全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)PPP工作推進(jìn)會(huì)上，財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、副部長(zhǎng)史耀斌在肯定這三年P(guān)PP改革工作取得積極成效的同時(shí)，毫不避諱指出，一些地方的思維仍然停留在融資搞建設(shè)上，打著PPP的旗號(hào)采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式，政府回購(gòu)、明股實(shí)債、固定回報(bào)等變相融資問(wèn)題較為突出。部分項(xiàng)目缺乏運(yùn)營(yíng)和績(jī)效考核，實(shí)質(zhì)上是拉長(zhǎng)版的BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）項(xiàng)目。這些做法既產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，影響PPP模式的規(guī)范推廣，也增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。還有一些地方刻意規(guī)避PPP管理要求。

“PPP存在‘重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量’現(xiàn)象，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不扎實(shí)。在第三批示范項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)，有的項(xiàng)目必要的可研報(bào)告尚未完成，立項(xiàng)流程存在瑕疵；很多項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告流于形式，照搬模板，給未來(lái)項(xiàng)目實(shí)施埋下很大隱患?！笔芬蠓Q。

（二）如何規(guī)范成看點(diǎn)

在PPP項(xiàng)目不規(guī)范亂象頻出背景下，如何規(guī)范PPP項(xiàng)目發(fā)展成2017年一大看點(diǎn)。

在規(guī)范PPP發(fā)展方面，PPP立法備受關(guān)注。此前財(cái)政部研究起草了《政府和社會(huì)資本合作法（草案征求意見(jiàn)稿）》，國(guó)家發(fā)改委牽頭起草《中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法（草案征求意見(jiàn)稿）》。由于兩部法律許多內(nèi)容重復(fù)交叉，還有不少意見(jiàn)相左。在2017年7月7日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理拍板，由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，加快推進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程，以更好的法治環(huán)境更大激發(fā)社會(huì)投資活力。財(cái)政部PPP中心主任焦小平透露者，目前PPP立法進(jìn)展順利，財(cái)政部將相關(guān)立法研究成果已經(jīng)提交給國(guó)務(wù)院法制辦，各種研討會(huì)、調(diào)研都在緊鑼密鼓地進(jìn)行中。未來(lái)國(guó)務(wù)院采取先出臺(tái)PPP領(lǐng)域的條例，然后再出臺(tái)PPP領(lǐng)域法律的路徑，來(lái)完善PPP法規(guī)體系。

“PPP面臨很多現(xiàn)實(shí)障礙，比如政府違約問(wèn)題、社會(huì)資本欺詐問(wèn)題和運(yùn)作不規(guī)范問(wèn)題，出再多的文件也不一定能解決。寫(xiě)文件易，干實(shí)事難?！贝笤雷稍兛偨?jīng)理金永祥對(duì)法規(guī)卻沒(méi)抱太大指望。

上海大成律師事務(wù)所朱濤律師也認(rèn)為，如同國(guó)有土地出讓，政府既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員，定位成了最大難題?！艾F(xiàn)在已經(jīng)有地方出現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題了，政府為了自身利益，以不符合法律規(guī)定為由終止合資。這中間也可能出現(xiàn)一些利益輸送、權(quán)力尋租問(wèn)題?！?/p>

專家指出，很大程度上，PPP模式的推行，是在倒逼地方政府轉(zhuǎn)型。在影響私人資本投資PPP項(xiàng)目的諸多因素中，政府治理能力至關(guān)重要。政府現(xiàn)代治理和傳統(tǒng)的政府管理有很大的不同，這些年中國(guó)政府部門(mén)一直在向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型，到現(xiàn)在還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。

和私人企業(yè)相比，中國(guó)政府部門(mén)一直處于強(qiáng)勢(shì)地位，民資基本不具有議價(jià)能力。有些地方政府還不習(xí)慣把自己放在和企業(yè)平等的地位。民營(yíng)資本參與的程度遠(yuǎn)低于國(guó)有企業(yè)的參與程度，PPP項(xiàng)目如果撬不動(dòng)足夠的民營(yíng)資本參與，而是成了國(guó)有企業(yè)的游戲，入庫(kù)項(xiàng)目再多也沒(méi)有意義。

PPP項(xiàng)目屬于盈利而非暴利，這是PPP的特點(diǎn)，而在一些地方，既有因?yàn)楸├l(fā)民憤使項(xiàng)目終止的情況，也有因?yàn)槭找嫣兔褓Y退出的情況。 如何控制PPP項(xiàng)目的利潤(rùn)，需要地方政府的專業(yè)能力，特別是很多公共建設(shè)，需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整收費(fèi)定價(jià)或政府補(bǔ)貼機(jī)制。

一些地方政府依然熱衷城市建設(shè)，地方融資平臺(tái)沒(méi)有真正轉(zhuǎn)型，以股代債，成為地方政府變相舉債的工具。在一些政府治理水平較差的地區(qū)，參與PPP項(xiàng)目的私人資本成了承接財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)的工具。

還有些地方政府可能是擔(dān)心國(guó)資流失問(wèn)題，并不歡迎民資進(jìn)入PPP項(xiàng)目，更愿意和國(guó)有企業(yè)合作。媒體報(bào)道，有些地方為PPP項(xiàng)目設(shè)置過(guò)高的門(mén)檻，把大部分民企排除在外。

以上種種情況，造成一些地方政府失信于社會(huì)資本，使社會(huì)資本不敢輕易參與PPP項(xiàng)目。目前有很多社會(huì)資本在尋找好的項(xiàng)目，這些資本對(duì)政府項(xiàng)目很感興趣，只有地方政府提高治理能力，具有契約精神，PPP項(xiàng)目才會(huì)有很好的發(fā)展。

（三）頂層設(shè)計(jì)重在“制衡”

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所前所長(zhǎng)、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專委會(huì)主任委員賈康說(shuō)，PPP機(jī)制創(chuàng)新是“供給側(cè)改革”的重要方面，關(guān)鍵是如何管好地方政府及代表其出資的國(guó)有資本之“手”，不至于讓民資淪為JQK（勾住民資，框住民資，PK掉民資）的尷尬局面。

在賈康看來(lái)，地方政府及國(guó)有資本應(yīng)與民營(yíng)資本一樣，都需當(dāng)好“球員”，而不是“裁判員”，誰(shuí)是裁判員呢？“裁判員”應(yīng)是各級(jí)法院。

北京資略律師事務(wù)所合伙人徐向東曾參與鳥(niǎo)巢、水上公園、垃圾發(fā)電和水務(wù)等眾多PPP項(xiàng)目，對(duì)社會(huì)資本一方的酸辛也感受頗深。他建議明確簽約前政府的誠(chéng)信義務(wù)，如明確規(guī)定“政府在招標(biāo)文件中不得作出明顯偏離事實(shí)的虛假承諾”。

在具體的PPP項(xiàng)目運(yùn)作中，該如何讓制衡機(jī)制更有效？發(fā)改委投資體制政策研究室主任吳亞平給出了幾點(diǎn)建議。他說(shuō)，可融合基本建設(shè)程序與PPP操作流程，建議在可行性報(bào)告審批時(shí)，對(duì)PPP實(shí)施方案一并作出決策和審批；明確PPP項(xiàng)目管理制度，像項(xiàng)目建設(shè)可讓社會(huì)資本自主決定，具體到項(xiàng)目資本金制度、工程招投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制是否實(shí)施、如何實(shí)施。

“明確PPP項(xiàng)目的適用政策”與“重塑職能職責(zé)和分工”也納入了吳亞平的建議之中。他認(rèn)為，部門(mén)分治給地方和社會(huì)資本造成了很大困惑，增加了大量的制度性交易成本。此外，堅(jiān)決實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分離的原則，建立PPP部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，建立PPP全過(guò)程的信息披露制度和社會(huì)參與機(jī)制等。

在實(shí)際操作中，不少專家與操盤(pán)手均反映PPP過(guò)于復(fù)雜，屬于一個(gè)系統(tǒng)工程，如何良性運(yùn)作仍是一個(gè)較漫長(zhǎng)過(guò)程。PPP制衡與激勵(lì)機(jī)制及具體措施應(yīng)在長(zhǎng)期磨合實(shí)踐中不斷完善，而非現(xiàn)在去設(shè)定一個(gè)框架，不然將抑制PPP創(chuàng)新。

做好角色定位

首要問(wèn)題是，在推進(jìn)PPP的過(guò)程中，各級(jí)政府應(yīng)如何做好角色定位？

徐飛說(shuō)，有專家說(shuō)PPP目前的問(wèn)題是“神化”、“泛化”等，其實(shí)還要加“一化”：異化。因?yàn)樯鐣?huì)信用的問(wèn)題，加上監(jiān)管缺失，經(jīng)營(yíng)也不善，最后就會(huì)主體動(dòng)機(jī)異化。他表示，“PPP最重要的是回到第三個(gè)P，伙伴關(guān)系（Partnership）。我們應(yīng)做到契約精神、平等意識(shí)。既然是伙伴關(guān)系，應(yīng)該有法制意識(shí)，政府應(yīng)有企業(yè)意識(shí)，雙方回到誠(chéng)意、回到法制、回到平等、回到義務(wù)上來(lái)，PPP就會(huì)持續(xù)健康地發(fā)展。要做到‘伙伴關(guān)系’，第一是‘平等關(guān)系’。政府和企業(yè)之間，過(guò)去政府往往是高高在上的?！?/p>

PPP操作的主體一定是省市政府，而中央政府則需要在政策制定上下功夫。地方政府是具體執(zhí)行的，應(yīng)換位思考。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，PPP是融資的行為。但從投資者角度來(lái)看，它是投資行為，需要獲得回報(bào)。這就需要做到兩方面：合理的回報(bào)，風(fēng)險(xiǎn)怎么分?jǐn)?。政府?yīng)多替企業(yè)想想，最終會(huì)各得其所、各占其長(zhǎng)。社會(huì)資本有錢(qián)、更專業(yè)，這樣PPP項(xiàng)目運(yùn)作起來(lái)效率更高，符合供給側(cè)改革的理念。

要解決民間資本對(duì)PPP參與度不高的問(wèn)題，在最開(kāi)始設(shè)計(jì)項(xiàng)目時(shí)，就需設(shè)計(jì)好一些基本原則，如付費(fèi)如何保證？合理利潤(rùn)區(qū)間是怎樣的？PPP往往是微利、薄利。若利潤(rùn)太低，不符合投資者利益。利潤(rùn)太高，又達(dá)不到提高服務(wù)同時(shí)惠及廣大老百姓的目的。合理的區(qū)間在一開(kāi)始就應(yīng)設(shè)計(jì)好，找到利潤(rùn)平衡點(diǎn)。其次，這是討價(jià)還價(jià)的過(guò)程，但不要一味壓低價(jià)格，沒(méi)利益就容易異化。實(shí)際上，不是標(biāo)的價(jià)格最低的就應(yīng)中標(biāo)，而是在成本和質(zhì)量之間有所平衡。

還有觀點(diǎn)認(rèn)為，推進(jìn)PPP，國(guó)企應(yīng)更多從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出。徐飛指出，實(shí)際操作中，國(guó)家和相關(guān)部委應(yīng)出臺(tái)政策，或是宏觀指導(dǎo)意見(jiàn)，科學(xué)劃分出哪些是鼓勵(lì)的、限制的領(lǐng)域，哪些是禁止的領(lǐng)域。國(guó)企做PPP項(xiàng)目，原則性地應(yīng)退出那些競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域，而更多交給第三方、民間、國(guó)際資本來(lái)做，不與民爭(zhēng)利。

有些領(lǐng)域不一定需要采用PPP

據(jù)消息人士透露，中部某省在2015年下半年得到專項(xiàng)建設(shè)債資金后，希望將某些項(xiàng)目轉(zhuǎn)為政府直接投資。無(wú)奈于該項(xiàng)目進(jìn)入了財(cái)政部第一批PPP示范項(xiàng)目名單，并獲得了資金支持，只能將PPP模式從“我要做”變?yōu)榱恕耙易觥薄?/p>

專家表示，各級(jí)政府應(yīng)該重新思考，是否需要政府如此強(qiáng)烈推動(dòng)而忽視市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的作用。是否適合以行政方式和經(jīng)濟(jì)手段，包括使用財(cái)政資金對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)、以政府資金設(shè)立PPP引導(dǎo)基金的方式，推波助瀾?！斑@是將最市場(chǎng)化的模式，通過(guò)最行政化的措施推動(dòng)，也是極為不妥的。”作為推進(jìn)PPP模式的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)把PPP項(xiàng)目是否物有所值放在突出的判別位置，差別化、針對(duì)性做好具體項(xiàng)目的PPP運(yùn)作。

有專家認(rèn)為，如針對(duì)有國(guó)家政策性貸款支持的軌道交通、棚戶區(qū)改造、健康養(yǎng)老、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目等，在項(xiàng)目建設(shè)階段，完全可以采取傳統(tǒng)的政府建設(shè)模式，進(jìn)行融資和建設(shè)招投標(biāo)，也不會(huì)陷入額外產(chǎn)生建設(shè)期資金利息、工程造價(jià)下浮困難、綜合成本大幅上升的困境。等到項(xiàng)目建成以后，如果確有必要的，可以將運(yùn)營(yíng)采用PPP 模式，選擇社會(huì)資本方合作。因?yàn)檫@類項(xiàng)目，通過(guò)PPP模式選擇了社會(huì)資本方，它的融資成本一定大大高于政策性銀行或政府項(xiàng)目本身融資的成本。

而且“一標(biāo)兩招”（指政府采購(gòu)分兩次完成社會(huì)資本方和有建設(shè)資質(zhì)的建設(shè)單位的招標(biāo)）使得工程造價(jià)下浮變得困難，這極大地提高了工程建設(shè)的成本，也加重了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。此外，目前市場(chǎng)資金成本正在步入下降的通道，大量利用直接融資和項(xiàng)目融資進(jìn)行建設(shè)，對(duì)于緩解政府項(xiàng)目融資壓力，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)也會(huì)帶來(lái)一定的效果。因此，地方政府要注意適當(dāng)篩選和限制PPP的規(guī)模、節(jié)奏和項(xiàng)目的問(wèn)題。

（四）刀應(yīng)該切在規(guī)劃和設(shè)計(jì)上

PPP最基本的目標(biāo)是要提高公共產(chǎn)品的供給效率，這大家都知道，但不同的人對(duì)效率的理解卻可能不同。不少地方政府還在把“能夠更多更快地上項(xiàng)目”當(dāng)成效率——過(guò)去二三十年就是這么干的，也因此產(chǎn)生了大量的基礎(chǔ)設(shè)施爛攤子和政府性債務(wù)。PPP就是要解決這些問(wèn)題的，如果仍希望用PPP來(lái)繼續(xù)大干快上新項(xiàng)目，這是不切實(shí)際的。

必要、要得起、劃算，這三個(gè)要素化為三個(gè)維度，組成的立方體支撐著采購(gòu)的理性——物有所值。幾何邏輯，在限定的表面積之下正方體的體積最大；采購(gòu)邏輯，在限定的預(yù)算之下，同等考慮必要性、財(cái)務(wù)承受能力和性價(jià)比時(shí)可以獲得最大的效率——這才是真正的效率。

公共產(chǎn)品在規(guī)劃和設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)哪個(gè)階段提高效率的空間最大？毫無(wú)疑問(wèn)是規(guī)劃和設(shè)計(jì)，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率大部分被規(guī)劃和設(shè)計(jì)所決定?；A(chǔ)設(shè)施爛攤子和政府債務(wù)也毫無(wú)疑問(wèn)主要是規(guī)劃和設(shè)計(jì)不當(dāng)惹的禍，手術(shù)刀要從規(guī)劃和設(shè)計(jì)這塊切下去。當(dāng)政府連施工圖都出好了再找社會(huì)資本做建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，那基本就是為了融資；如果再用“可用性”委婉地割裂全生命周期績(jī)效，那就是毫無(wú)疑問(wèn)僅僅是為了融資，和真正的效率沒(méi)多大關(guān)系。

政府要采購(gòu)的是一座污水處理廠嗎？當(dāng)然不是，是污水處理能力。那么，只要定下污水處理產(chǎn)量和中水質(zhì)量就可以了，你是用神奇藥粉還是用漏勺處理，不管，達(dá)到要求的前提下誰(shuí)要錢(qián)最少就交給誰(shuí)去做，達(dá)不到要求就罰。用漏勺可能處理好污水嗎？能處理得過(guò)來(lái)嗎？顯然不能，但政府不禁止你用漏勺，社會(huì)資本用漏勺不能妥善解決問(wèn)題會(huì)遭受處罰，自然不會(huì)去犯這種傻。如果有一種神奇藥粉撒下去就能將污水變成達(dá)標(biāo)中水呢，污水處理廠還需要建那么大嗎？至于保底需求問(wèn)題，可以采取政府保底不超過(guò)設(shè)計(jì)產(chǎn)能30%的方式，風(fēng)險(xiǎn)大頭交給社會(huì)資本，這樣一來(lái)，這座污水處理廠該建多大，社會(huì)資本就要自己掂量掂量了——社會(huì)資本是花自己的錢(qián)給自己辦事，政府是花別人的錢(qián)給別人辦事，誰(shuí)更理性不言而喻。借助社會(huì)資本（包括產(chǎn)業(yè)資本和金融資本）的理性解決規(guī)劃和設(shè)計(jì)的理性，可以真正提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率。

PPP的正確路徑應(yīng)該是，政府提出自己的訴求，明確產(chǎn)出要求、考核標(biāo)準(zhǔn)、違約責(zé)任，而不是去約束社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程，不設(shè)資質(zhì)門(mén)檻、不禁止犯傻也不阻止創(chuàng)新，把風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)都轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本。這里還得有個(gè)前提，社會(huì)資本直接投資額的占比不能太少，也不能使用杠桿，否則容易撂下?tīng)€攤子給政府。