網(wǎng)絡(luò)輿情對政府決策的影響及對策研究

尚新麗+趙一凡

摘 要：文章首先闡釋了網(wǎng)絡(luò)輿情與政府決策的含義及特征，分析了政府決策對網(wǎng)絡(luò)輿情的現(xiàn)實需求，論述了網(wǎng)絡(luò)輿情對政府決策帶來的積極和不利影響，進而提出發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情對政府決策積極作用的對策。

中圖分類號：G250.2文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-1588（2017）05-0129-03

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)輿情；政府決策；影響

1 網(wǎng)絡(luò)輿情與政府決策闡釋

1.1 網(wǎng)絡(luò)輿情及其特征

網(wǎng)絡(luò)輿情是民眾通過互聯(lián)網(wǎng)對社會各種現(xiàn)象、問題所表達的意見、觀點和情緒的總和[1]。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，借助網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)表言論已經(jīng)逐漸成為民眾表達個人看法的重要途徑。網(wǎng)絡(luò)輿情因其載體的特性而擁有與傳統(tǒng)輿情不同的特征：①網(wǎng)絡(luò)輿情信息量巨大，傳播速度快，覆蓋范圍廣。網(wǎng)絡(luò)輿情可以不受版面和時空限制，不拘泥于議題范圍，大至國際時政要聞，小到坊間雜事，覆蓋了社會生活的各個方面。網(wǎng)絡(luò)使用成本低廉，加上近年來移動終端和移動網(wǎng)絡(luò)的普及，一個人加一部手機就能對當(dāng)前的熱門話題進行查閱、評論和轉(zhuǎn)發(fā)。因此，網(wǎng)絡(luò)輿情的信息公開程度、信息發(fā)布速度、信息的數(shù)量都遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)輿情。②網(wǎng)絡(luò)輿情的真實性和虛假性。因為法律的不完善及監(jiān)管不力，網(wǎng)絡(luò)的虛擬特征使現(xiàn)實中的權(quán)力制約得到釋放，網(wǎng)民在虛擬身份的掩飾下，參與社會時事的討論更加積極，發(fā)表的論點也更接近于真實想法。但網(wǎng)絡(luò)輿情主體身份的匿名性，大大降低了主體觀點表達所要承擔(dān)的后果，容易造成公共輿論的極端性和虛假性。③網(wǎng)絡(luò)輿情的即時性和突發(fā)性。由于移動終端的普及，民眾隨時可以通過手機記錄身邊發(fā)生的事件，也會即時地對某些問題發(fā)表意見或看法，事先的征兆極其微小。

1.2 政府決策的含義

美國行政學(xué)家赫伯特·西蒙認(rèn)為，管理即決策[2]。國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，政府決策即政府在履行其職能時做出的相關(guān)決定和政策，由察覺、溝通、協(xié)調(diào)、制約、公眾和專家參與等機制構(gòu)成；決策是個人、團體或政府在特殊環(huán)境下為達到某種目的而選擇最優(yōu)途徑或政策的一種行為過程[3]。綜上所述，政府決策是指政府部門在履行職能過程中，為達到一定目標(biāo)，在掌握充分信息和對有關(guān)情況進行深刻分析的基礎(chǔ)上，按照一定程序和科學(xué)方法做出的處理管理事務(wù)的決定或政策的過程。

1.3 我國政府決策對網(wǎng)絡(luò)輿情的現(xiàn)實需求

我國政府決策是從上至下型決策，政策輸入的主體是權(quán)力精英，權(quán)力精英作為“利益代表”代表人民的利益要求探求和確認(rèn)政策問題，而單純自發(fā)的群眾性利益表達在整個決策過程中所占的比重非常小，這是由我國特殊的社會政治環(huán)境決定的。自新中國成立到現(xiàn)在，我國的內(nèi)憂外患從未曾消失，人民需要一個強大和有效的國家機器來維護自身的利益，而內(nèi)部從上至下的政府決策模式的特性符合當(dāng)今中國國情[4]。從不同渠道收集輿情成為政府決策的依據(jù)。我國政府實現(xiàn)了多重決策制度，最根本的是通過人民代表大會制度、選舉制度等官方渠道收集輿情，同時也會通過調(diào)查研究、智囊建議等非官方渠道獲取信息，但以上制度都不是民眾能普遍參與的制度，透明性嚴(yán)重不足。這些意見收集是由政府部門主動發(fā)起，其對象有鮮明的可選擇性，這同全民參與的政治體系有明顯區(qū)別。

從改革開放發(fā)展到現(xiàn)在，我國公民的視野和文化水平大幅提升，權(quán)利意識以及參政議政的欲望增強，民眾逐漸學(xué)會通過網(wǎng)絡(luò)媒體等各類手段來維護自身利益及使公共利益不受侵犯。所以，近些年我國的新政策在頒布前都會通過媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺來聽取公民意見[5]。

政府決策需要大量的有效信息做支撐。建立政府網(wǎng)站，開展電子政務(wù)，頒布實施《中華人民共和國信息公開條例》，不僅實現(xiàn)了政府信息公開共享，保障了公民的知情權(quán)，也實現(xiàn)了政府與民眾的交流互動，為社會公眾參與政治提供了便捷的渠道。我國現(xiàn)有7.1億網(wǎng)民，他們通過網(wǎng)絡(luò)媒介來表達其意愿和訴求，網(wǎng)絡(luò)輿情逐漸影響政府決策的制定。政府通過網(wǎng)絡(luò)傾聽公眾的意見和建議，了解公共生活中存在的問題，政府政策通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布，聽取民眾意見并做出回應(yīng)，以此提高政府的辦事效率。

2 網(wǎng)絡(luò)輿情對政府決策的影響

2.1 網(wǎng)絡(luò)輿情對政府決策的正面影響

2.1.1 豐富政府決策的信息源。在我國傳統(tǒng)的決策方式中，決策層獲取信息的渠道單一，信息的傳遞過程有著極大的利益傾向，這種信息傳遞形式對政府決策造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響?；ヂ?lián)網(wǎng)的開放性、匿名性與網(wǎng)絡(luò)輿情極大地豐富了政府決策的信息源，公眾可以平等地表達自己的意見和看法，而不受行政權(quán)力以及利益集團的制約，打破了傳統(tǒng)輿情傳遞方式對社會輿論的壟斷，再加上網(wǎng)絡(luò)輿情內(nèi)容豐富、多元化，使決策者信息收集的范圍無限擴大，獲取也較為簡單，而且是第一手資料。

2.1.2 增強政府決策的科學(xué)性?；ヂ?lián)網(wǎng)是當(dāng)今社會最大的輿情信息聚集地，使決策機構(gòu)能夠收集到更全面的網(wǎng)絡(luò)輿情信息，對決策的民主性、合理性有很大的幫助。首先，政府在收集決策信息時注重社會各界利益訴求輿情，可避免決策失衡。其次，網(wǎng)絡(luò)輿情的收集更為直接，有效減少了傳統(tǒng)輿情采集過程中復(fù)雜的程序，消除了信息由上而下傳遞過程中出現(xiàn)的失真現(xiàn)象，政府不同層級可以直接面對相同的信息源，確保了決策信息的全面性和真實性[6]。決策者在公共決策過程中通過傾聽民意來解決政策執(zhí)行中遇到的問題，既實現(xiàn)了民主，又完善了政策的細(xì)節(jié)，使政策更加民主化、科學(xué)化。

2.1.3 提高政府決策的公信力。公民對政策的信息反饋是政府決策民主化、科學(xué)化的重要信息資源，它有助于提升政府的管理能力，是政府與公眾建立良好關(guān)系的基本條件[7]。在網(wǎng)絡(luò)提供的自由、平等的輿論空間上，公民享有的言論自由的權(quán)利得到了極大的保障。而網(wǎng)絡(luò)的匿名性可以讓輿論監(jiān)督得到真正的發(fā)揮，公民能無所顧忌地給予政府決策更多的建議和意見。據(jù)人民網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查結(jié)果顯示，有88%的網(wǎng)民對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督非常關(guān)注，高達92.5%的網(wǎng)民在遭遇不良社會現(xiàn)象時會選擇借助網(wǎng)絡(luò)進行曝光?？梢钥闯?，利用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督已成為民眾維護自身利益、發(fā)表自己的觀點、反腐等非常有效的手段。網(wǎng)絡(luò)豐富了公眾的參政議政模式，創(chuàng)新著中國特色社會主義民主政治的信息化表達，有助于促進民主決策，為政府政策的實施夯實了群眾基礎(chǔ)，提高了政策執(zhí)行的公信力[8]。

2.2 網(wǎng)絡(luò)輿情對政府決策的負(fù)面影響

2.2.1 數(shù)字鴻溝與結(jié)構(gòu)失衡影響決策的公共性。在虛擬世界里，網(wǎng)民基礎(chǔ)決定言論權(quán)重，網(wǎng)民階層決定言論走向[9]。據(jù)《第三十八次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2016年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達7.10億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達到51.7%[10]。但由于經(jīng)濟發(fā)展水平所限，我國城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率比農(nóng)村地區(qū)要高出35.5%，城鄉(xiāng)差距依然很大。在參政議政過程中，人們往往從自身利益出發(fā)來對政策提出自己的意見，但在出現(xiàn)數(shù)字鴻溝和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)失衡的時候，網(wǎng)絡(luò)輿情可能會出現(xiàn)弱小群體的聲音被主流聲音淹沒的情況[11]。此外，我國網(wǎng)民的主體有年輕化特點，其中學(xué)生占了很大比例，由于社會經(jīng)驗不足、觀點不夠成熟，他們發(fā)表的意見常常帶有強烈的個人色彩，容易出現(xiàn)極端的言論。因此，此時的網(wǎng)絡(luò)輿情并不能完全代表真正的民意。

2.2.2 謠言、虛假報道造成決策失誤。有別于電視報紙等傳統(tǒng)媒體信息的特征，互聯(lián)網(wǎng)具有虛擬性、匿名性、隨意性等特點[12]，網(wǎng)民不必提供自己真實的身份信息和完整的個人資料，并不需要為自身的言論承擔(dān)責(zé)任。正因為如此，網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)上的言論和行為會變得毫無顧忌，過分強調(diào)權(quán)利卻淡化責(zé)任，出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任的言辭和行為，個別人甚至做出違法行為，比如侵犯他人隱私、炮制謠言、散布不負(fù)責(zé)任的虛假言論等。此外，由于我國缺乏必要的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范法律法規(guī)，對網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)管也不夠完善，網(wǎng)絡(luò)中經(jīng)常出現(xiàn)對政府決策有干擾的謠言或虛假信息，嚴(yán)重影響了決策效力。當(dāng)前我國對公民通過網(wǎng)絡(luò)參與政策制定進行引導(dǎo)的能力較弱，對網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)范化程度較低，沒有形成全面的網(wǎng)絡(luò)信息控制系統(tǒng)，經(jīng)常因為網(wǎng)絡(luò)虛假信息造成決策的失誤，如果不能及時控制，就會形成惡性循環(huán)[13]。

3 發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情對政府決策積極作用的對策

3.1 完善網(wǎng)絡(luò)立法

2016年11月，《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》發(fā)布，其立法目的和宗旨是“為了保障網(wǎng)絡(luò)安全，維護網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國家安全、社會公共利益，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進經(jīng)濟社會信息化健康發(fā)展。”[14]這是我國完善網(wǎng)絡(luò)立法的一個重要開始。2016年12月，國務(wù)院常務(wù)會議通過“十三五”國家信息化規(guī)劃，要求完善信息化法律框架，統(tǒng)籌信息化立法需求，優(yōu)先推進電信、密碼、網(wǎng)絡(luò)安全、個人信息保護、電子政務(wù)、電子商務(wù)、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域的相關(guān)立法工作。這些舉措說明了我國政府開始重視互聯(lián)網(wǎng)以及互聯(lián)網(wǎng)安全對國家和公民的重要性，只有對網(wǎng)絡(luò)具體行為做出立法解釋才能有效控制網(wǎng)絡(luò)暴力，同時也保護了正常行使網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)督的公民的合法權(quán)利。

3.2 提高政府對網(wǎng)絡(luò)輿情的整合能力

政府門戶網(wǎng)站和政務(wù)微博是民眾與政府機構(gòu)直接溝通、表達訴求的一個重要途徑，因此建設(shè)并維護好政府門戶網(wǎng)站和政務(wù)微博十分重要。隨著微博影響力的擴大，政府微博在近幾年發(fā)展迅速，而政府工作人員對微博的使用能力需要有進一步的提升。雖然政府網(wǎng)站的建立已有十多年，但政府網(wǎng)站和政務(wù)微博依舊存在著更新緩慢、功能單一、缺乏互動及信息公開不夠透明等問題。政府應(yīng)加強對門戶網(wǎng)站和政務(wù)微博的重視程度，提高政府信息化水平及服務(wù)能力，弱化過多的宣傳功能，突出服務(wù)功能，把門戶網(wǎng)站和政務(wù)微博打造成吸收輿情的通道，并積極推廣配套的電子政務(wù)，積極采集公共政策在公民中的執(zhí)行情況，有效保證網(wǎng)民監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)等基本權(quán)利的行使，有針對性地做好網(wǎng)絡(luò)輿情的引導(dǎo)，使政府信息更為透明。如此一來，政府對網(wǎng)絡(luò)輿情的整合能力會大大加強，而公民對于政府的信任程度也會大大提升。

3.3 建立網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測及危機處理機制

網(wǎng)絡(luò)輿情具有突發(fā)性，這一特點加大了政府的處理難度。因此，一套完善的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測系統(tǒng)的建立，能夠?qū)W(wǎng)絡(luò)輿情進行實時監(jiān)控，有效提高對于突發(fā)輿情的應(yīng)對效率。目前，我國已經(jīng)初步形成從中央到地方的多級輿情監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，完善的體系為政府工作提供了重要的輿情信息支持，但依舊存在很多問題，如大多數(shù)單位缺少專職輿情信息部門、收集的信息質(zhì)量不高、信息傳輸渠道不通暢等。這就要求政府內(nèi)部與外部之間建立規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)輿情信息資源共享機制。利用該機制，不僅可以聚集各級各部門分工采集網(wǎng)絡(luò)輿情信息，有效避免信息過量，改善決策者的有限理性，使最有必要處理的輿情信息能得到最早的關(guān)注[15]。

現(xiàn)階段我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，社會矛盾較為突出，危機管理就成為當(dāng)前政府所面臨的巨大挑戰(zhàn)。對于網(wǎng)絡(luò)輿情來說，常規(guī)渠道無法處理的事件，以及公民長期累積的訴求都可能通過網(wǎng)絡(luò)爆發(fā)，從而形成嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)群體性事件。目前我國的危機處理機制尚處于起步階段，在應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件時缺乏有效的應(yīng)急機制，當(dāng)事件出現(xiàn)時往往處于被動局面。政府建立綜合性協(xié)調(diào)機構(gòu)和專職機構(gòu)，通過加強部門間的協(xié)同配合，可以提高應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)重大突發(fā)事件的能力。

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（編校：崔 萌）