論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的立法完善

蔣澤漢

（541400 廣西壯族自治區(qū)資源縣人民檢察院 廣西 資源）

摘 要：目前，我國(guó)環(huán)境公益訴訟面臨諸多問(wèn)題，一方面環(huán)境污染案件不斷涌現(xiàn)，另一方面，環(huán)境公益訴訟制度立法不健全，導(dǎo)致環(huán)境污染案件不能及時(shí)得到解決。環(huán)境公益訴訟制度的完善必須提上日程，通過(guò)環(huán)境公益訴訟制度將各種社會(huì)力量都參與到我國(guó)的環(huán)境保護(hù)和治理中來(lái)，使得違法排污的企業(yè)和個(gè)人無(wú)所遁形，保障公民個(gè)人的環(huán)境權(quán)利，保護(hù)國(guó)家社會(huì)的環(huán)境利益，讓環(huán)境公益訴訟制度成為生態(tài)環(huán)境的保護(hù)罩。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟制度；立法；完善

目前，我國(guó)環(huán)境公益訴訟面臨諸多問(wèn)題，一方面環(huán)境污染案件不斷涌現(xiàn)，另一方面，環(huán)境公益訴訟制度立法不健全，導(dǎo)致環(huán)境污染案件不能及時(shí)得到解決。盡管當(dāng)下我國(guó)《環(huán)保法》以及出臺(tái)的《解釋》都對(duì)該制度進(jìn)行了完善，但因立法并不完善導(dǎo)致具體實(shí)施過(guò)程中仍面臨問(wèn)題的存在。從理論與實(shí)踐出發(fā)，著重對(duì)實(shí)施中的現(xiàn)狀和問(wèn)題迸行分析，為健全當(dāng)前環(huán)境公益訴訟制度提出改善建議。希望我們的環(huán)境公益訴訟制度盡快完善，發(fā)揮其對(duì)破壞生態(tài)和污染環(huán)境的警示作用，大力懲治環(huán)境行為，保護(hù)國(guó)家生態(tài)安全。相信隨著社會(huì)的發(fā)展，人們環(huán)保意識(shí)的提高，環(huán)境公益訴訟將會(huì)發(fā)揮出最大的作用。

一、我國(guó)環(huán)境公益訴訟的立法現(xiàn)狀

《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》在《解釋》出臺(tái)之前并未對(duì)環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行深入規(guī)定，仍然停留在淺薄程度之上。而今年新出臺(tái)的《解釋》在具體實(shí)施規(guī)則方面進(jìn)行了詳細(xì)具體的規(guī)定，但因該制度的不健全導(dǎo)致了起訴難、費(fèi)用高、執(zhí)行難等諸多問(wèn)題仍然存在。盡管我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度不健全，但是實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟案件卻不斷涌現(xiàn)，隨著該制度的步步完善，與之前相比已有較大進(jìn)步。

二、我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的不足

（一）起訴難

任何訴訟程序的啟動(dòng)都是因?yàn)樵娴钠鹪V行為，無(wú)起訴無(wú)訴訟。環(huán)境公益訴訟制度的完善所涉及的重要問(wèn)題之一就是訴訟原告資格的圈定問(wèn)題，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟立法對(duì)原告起訴資格無(wú)法準(zhǔn)確界定，導(dǎo)致了起訴難的問(wèn)題在我國(guó)司法實(shí)踐中普遍存在。對(duì)于傳統(tǒng)的訴訟理論而言，其要求必須具有直接的利害關(guān)系，這種規(guī)定不利于我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的開展。隨著我國(guó)環(huán)境污染越來(lái)越嚴(yán)重，典型如霧霾，嚴(yán)重危害了人類健康，對(duì)于這類危險(xiǎn)境地，環(huán)境公益訴訟就是遏制環(huán)境污染的良方。因此，原告資格范圍的狹窄是導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境公益訴訟起訴難的關(guān)鍵，拓寬原告資格的范圍，將公民和檢察機(jī)關(guān)納入環(huán)境公益訴訟制度體系中來(lái)是我國(guó)以后立法需要考慮的事情。

（二）民間環(huán)保組織無(wú)意愿或者無(wú)能力提起公益訴訟

新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條第三款禁止提起訴訟的社會(huì)組織通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益，這對(duì)保持民間環(huán)保社會(huì)組織非贏利性、公益性、公信力方面確實(shí)有作用。然而不可否認(rèn)的是，現(xiàn)有的民間環(huán)保組織，籌資渠道非常狹窄，資金來(lái)源非常不穩(wěn)定，再加上這些環(huán)保組織通常缺乏法務(wù)人員、缺乏訴訟經(jīng)驗(yàn)，而又沒(méi)有能力高薪聘請(qǐng)有能力的律師代理訴訟，最終可能導(dǎo)致環(huán)保社團(tuán)無(wú)意愿提起環(huán)境公益訴訟。有的民間環(huán)保組織客觀有意愿提起環(huán)境公益訴訟，但由于人力資源的制約和訴訟費(fèi)的缺乏，可能無(wú)力提起訴訟。從近幾年的公益訴訟實(shí)踐看，公益訴訟主要是由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、自然之友等少數(shù)幾家較有影響的環(huán)保組織提出，就是很好的解釋。

（三）費(fèi)用高

司法實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟費(fèi)用高昂一直成為很多能夠提起公益訴訟的社會(huì)組織難以逾越的障礙。如在泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴泰興六家排污企業(yè)的案件，被告六家排污企業(yè)被法院判決賠償1.6億元的高昂賠償，同時(shí)鑒定評(píng)估費(fèi)用由原告泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)支付，達(dá)到了10萬(wàn)元之高。再如2011年10月，由“自然之友"等環(huán)保組織對(duì)曲婧鉻渣污染事件提起的公益訴訟獲得了曲靖中院的立案，在該案中，由于審理案件的需要，法院要求出具相關(guān)環(huán)境鑒定評(píng)估報(bào)告，單就鑒定費(fèi)高達(dá)600萬(wàn)元以上。這都是由于環(huán)境案件的特殊性導(dǎo)致的，環(huán)境案件的標(biāo)的額相對(duì)來(lái)說(shuō)較大這就導(dǎo)致了訴訟費(fèi)用的水漲般高，加之取證、鑒定、評(píng)估等附加費(fèi)用，一系列高昂的費(fèi)用讓能夠提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)和組織望而卻步。每個(gè)機(jī)關(guān)和組織都有自己的財(cái)政預(yù)算，而環(huán)境侵害案件的發(fā)生是無(wú)法預(yù)知的，如此高昂的訴訟費(fèi)用是任何一個(gè)機(jī)關(guān)或組織無(wú)法承擔(dān)的，又因環(huán)境案件的公益性導(dǎo)致受益人的不特定性，將訴訟費(fèi)用分擔(dān)到受益人身上也是不切實(shí)際的。

三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的完善建議

（一）清晰界定并逐步擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體

1.要明確檢察院的原告資格

如前所述，新《民事訴訟法》所謂“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的界定尚不清晰，從操作層面看，具有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與海洋行政主管部門一樣具有環(huán)境公益訴訟主體資格。另一方面我國(guó)當(dāng)前立法并未賦予檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境訴訟的原告資格，同時(shí)很多理論界的法學(xué)者也不認(rèn)可檢察院的起訴資格。但在實(shí)際操作中，各地檢察院提起環(huán)境公益訴訟的例子卻日益增多，并取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。筆者認(rèn)為，檢察院作為司法機(jī)關(guān)，可以作為起訴主體，但應(yīng)對(duì)其訴權(quán)加以限制，不應(yīng)對(duì)任何環(huán)境案件提起公訴，而是作為補(bǔ)充性主體，即只有在無(wú)起訴主體或者起訴難度較大時(shí)才可以提起公訴。此外，檢察院作為司法機(jī)關(guān)和專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從維護(hù)環(huán)境公共利益的角度出發(fā)，可以通過(guò)支持起訴等方式參與到環(huán)境公益訴訟中來(lái)，無(wú)起訴主體的情況下，可以直接提起公訴。因此，筆者認(rèn)為從保護(hù)環(huán)境公共利益的目的出發(fā)，可以有條件的賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。

2.明確公民的原告資格

環(huán)境利益的整體性決定了環(huán)境公共利益和環(huán)境個(gè)人利益是相關(guān)聯(lián)系，不可分割的。實(shí)踐中發(fā)生的環(huán)境公益侵權(quán)案件層出不窮，然而環(huán)境侵權(quán)案件發(fā)生后往往侵害的是公民私人利益，盡管公民在大多數(shù)情況下是為了維護(hù)個(gè)人利益而提起訴訟，但法律并不要求公民具有直接的保護(hù)環(huán)境意識(shí)，只要間接保護(hù)了環(huán)境公共利益也是值得認(rèn)可的。因此，法律不能忽視公民的環(huán)境訴權(quán)，更不能排除公民在環(huán)境保護(hù)方面的協(xié)助作用。

公民在我國(guó)目前立法中并不是環(huán)境公益訴訟的適格主體，公民為了環(huán)境利益需要尋求符合條件的相關(guān)組織的幫助，由于環(huán)境問(wèn)題的廣泛性，相關(guān)行政機(jī)關(guān)或者組織不可能時(shí)時(shí)刻刻對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行有效監(jiān)控，同時(shí)某些行政機(jī)關(guān)還存在不作為。此時(shí)，如果公民不能利用環(huán)境訴權(quán)對(duì)個(gè)人利益進(jìn)行救濟(jì)，不僅公民私人利益無(wú)法得到維護(hù)，環(huán)境公共利益也無(wú)法得到有效保障。給公民創(chuàng)造參與司法實(shí)踐的依據(jù)，不僅為環(huán)境公益訴訟制度創(chuàng)造民眾基礎(chǔ)，還可以維護(hù)自身訴權(quán)和提高公民保護(hù)環(huán)境的意識(shí)。但完善制度不可能一蹴而就，應(yīng)該循序漸進(jìn)的進(jìn)行。至于公民作為原告資格可能引濫訴的問(wèn)題，可以通過(guò)制度進(jìn)行約束。

（二）提升環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟能力

中國(guó)當(dāng)下正處在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要戰(zhàn)略期，不同樣態(tài)的環(huán)境問(wèn)題集中爆發(fā)。多元環(huán)境公益訴訟的公益性、技術(shù)性、較大社會(huì)影響性等特征決定了環(huán)境公益訴訟不同于普通的民事訴訟和行政訴訟。在公眾參與的實(shí)踐理性基礎(chǔ)之上。在此背景下，環(huán)保社會(huì)組織的訴訟能力建設(shè)有以下幾個(gè)重點(diǎn)：

首先，應(yīng)正確建立公益訴訟的輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)政府、企業(yè)、社會(huì)組織與公眾之間形成良性互動(dòng)關(guān)系；其次，大力宣傳有關(guān)法律精神，提升環(huán)保社會(huì)組織的訴訟意愿與信念；再次，加強(qiáng)環(huán)境法律專業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)像中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心這樣的法律援助組織對(duì)環(huán)保社會(huì)組織進(jìn)行環(huán)境法律實(shí)務(wù)和訴訟技能的培訓(xùn)；

（三）設(shè)立環(huán)境公益基金

我國(guó)環(huán)境公益訴訟已在多地付諸實(shí)踐，既取得一定效果，又存在一定問(wèn)題，究其原因，訴訟資金保障的缺乏就是問(wèn)題之一。最新出臺(tái)的《解釋》中規(guī)定法院可以根據(jù)具體情況減免敗訴原告的訴訟費(fèi)用。盡管《解釋》中規(guī)定了訴訟費(fèi)用的減免規(guī)則，但是卻限定了很多條件，對(duì)于維護(hù)環(huán)境公益的原告而言，仍然可能存在放棄訴訟的可能性。解決環(huán)境訴訟相關(guān)費(fèi)用由誰(shuí)承擔(dān)的問(wèn)題是建立環(huán)境資金保障制度的關(guān)鍵。根據(jù)國(guó)外司法實(shí)踐來(lái)看，各國(guó)的特殊規(guī)則可歸結(jié)為三點(diǎn)：一是訴訟費(fèi)用減免規(guī)則；二是訴訟費(fèi)用的裁決主要基于法官的自由裁量權(quán)；三是訴訟費(fèi)用由環(huán)境公益訴訟基金進(jìn)行支付。我國(guó)目前的立法還停留在對(duì)訴訟費(fèi)用進(jìn)行減免階段上，但這畢竟不是長(zhǎng)久之計(jì)。根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)，讓國(guó)家全部負(fù)擔(dān)難以實(shí)現(xiàn)，為求長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，應(yīng)將重點(diǎn)放在建設(shè)環(huán)境公益訴訟基金制度上。

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