我國檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的問題探析

王聃

（125200 遼寧省葫蘆島市綏中縣委黨校 遼寧 葫蘆島）

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，環(huán)境問題越來越凸顯，生態(tài)破壞、大氣污染、水質(zhì)污染、地下水匱乏、噪音污染、能源匱乏、生活垃圾處理不當(dāng)?shù)瘸蔀楫?dāng)前社會(huì)亟待解決的重要問題。以檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者針對(duì)上述問題提起的行政公益訴訟就是措施中之一。因此，要全面結(jié)合我國基本國情，積極借鑒西方發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的技術(shù)及經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國基本國情的行政公益訴訟制度。本文圍繞檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟存在的問題展開了分析，闡述了造成這一問題的原因，并基于法理基礎(chǔ)為檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟制度的設(shè)計(jì)提出了一些建議，以期為我國公益訴訟的完善提供有益參考。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；公益訴訟；行政法；法律建議

隨著世界各國對(duì)自然資源環(huán)境問題的日趨重視，規(guī)制侵害環(huán)境資源行為的法律法規(guī)亦日益完善。所以，作為國家的管理者與治理者，必須全面發(fā)揮各自職能作用，采取適當(dāng)、有效的措施來遏制環(huán)境惡化，保護(hù)人類居住環(huán)境，以檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者提起的行政公益訴訟就是上述措施中之一，下文將就這一課題展開詳細(xì)探討。

一、檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟存在的問題

（一）定位不清晰

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)究竟該以何種身份提起行政公益訴訟，在司法界一直處于爭(zhēng)論不休的狀態(tài)。有學(xué)者認(rèn)為其應(yīng)該作為公益代表人，也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)以公訴人身份，但不管以何種身份參加訴訟，現(xiàn)行法律對(duì)此都沒有明確規(guī)定，也就是說，于法無據(jù)。換言之，如果檢察機(jī)關(guān)要提起行政公益訴訟，能夠享受哪些權(quán)利，法律也沒有相關(guān)規(guī)定，身份定位亟待界定。

（二）法律不明確

正如前文所述，立法缺失，使得檢察機(jī)關(guān)身份尷尬。同時(shí)，因行政公益訴訟與普通的行政訴訟的程序存在很大不同，但法律的缺位，使得檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)，是遵循一般的行政訴訟程序，還是采用其他程序，全無相關(guān)法律指引。

二、檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的問題成因

之所以造成上述問題，原因可歸結(jié)為下述幾點(diǎn)：一是對(duì)當(dāng)事人適格理論的單向理解；二是缺少法律依據(jù)。根據(jù)民事訴訟法中的當(dāng)事人適格理論，只有當(dāng)事人符合一定的要求或者標(biāo)準(zhǔn)才能成為訴訟中的原告，一般是與訴訟糾紛存在直接利害關(guān)系人。而隨著公益受損事件的不斷發(fā)生，顯然這種傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論已經(jīng)不符合社會(huì)的發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)作為原告向法院提起行政公益訴訟在過去是一直不存在的，因社會(huì)發(fā)展與環(huán)境惡化，檢察機(jī)關(guān)有必要作為原告向法院提起訴訟以維護(hù)公共利益，但是法律的滯后性使得目前還沒有與此相關(guān)的法律規(guī)定。不僅缺少相關(guān)實(shí)體法支撐，同時(shí)缺少相關(guān)程序法輔助，故而以檢察機(jī)關(guān)作為原告提起行政公益訴訟，可以說是完全沒有法律依據(jù)的。

三、完善檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟制度的法律構(gòu)想

（一）明確行政公益訴訟參與方式

首先，需要明確，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟與普通人提起行政公益訴訟的角色是不一樣的，檢察機(jī)關(guān)并不享有原告的實(shí)體性權(quán)利，僅享有原告的程序性權(quán)利。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以公益保護(hù)人的角色、監(jiān)督者的角色，只有在沒有人提起行政公益訴訟時(shí)，才可以為了保護(hù)公共利益而提起行政公益訴訟。如，在環(huán)境侵權(quán)中，如果因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的一項(xiàng)許可行為導(dǎo)致企業(yè)對(duì)環(huán)境造成大范圍的污染，或者說一項(xiàng)審批權(quán)限的發(fā)生導(dǎo)致一棟建筑不符合城市規(guī)劃，那么這些行為肯定是違反了行政法的相關(guān)規(guī)定的，同時(shí)侵害了公共利益的。如果沒有人提起行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)便可作為法律監(jiān)督者做出提起行政公益訴訟的行為。其次，如公民或者法人以原告身份提起行政公益訴訟，那么被告應(yīng)該是掌握國家行政權(quán)與管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)。面對(duì)這樣的被告，公民或者法人以及其他企事業(yè)組織的能力與實(shí)力明顯處于弱勢(shì)。為了平衡與行政機(jī)關(guān)這種天然的權(quán)力差距，原告可以向檢察機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，要求檢察機(jī)關(guān)作為訴訟支持人支持行政公益訴訟。此舉對(duì)于公民個(gè)人、法人、企事業(yè)組織而言，檢察機(jī)關(guān)支持訴訟具有對(duì)抗行政機(jī)關(guān)的極大優(yōu)勢(shì)，能夠有效增加原告的起訴信心和決心。

（二）明確檢察機(jī)關(guān)訴訟角色定位

第一角色，法律監(jiān)督者。本文認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)以原告的身份參與行政公益訴訟并不適當(dāng)。首先，如果檢察機(jī)關(guān)作為原告，那么原告所享有的那些權(quán)利，如和解權(quán)撤訴權(quán)等，其是否享有？如果檢察機(jī)關(guān)享有這些權(quán)利可以和被告進(jìn)行和解，是否會(huì)損害公共利益？其次，如果檢察機(jī)關(guān)作為原告，被告就可以向檢察機(jī)關(guān)提起反訴，那么檢察機(jī)關(guān)的地位就會(huì)很尷尬了。作為我國的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)是不允許陷入如此境地的。所以，檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的角色來參加行政公益訴訟更為合適。第二角色，公益保護(hù)人。公益代表人的說法主要來自于德國，因?yàn)榈聡瞧胀ǚㄏ祰?，所以檢察機(jī)關(guān)是司法行政機(jī)關(guān)，如果檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，那么就屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督問題。這一行徑在德國是可行的，且發(fā)展良好。但我國與德國國情不同，我國檢察機(jī)關(guān)是監(jiān)督機(jī)關(guān)，并不是行政機(jī)關(guān)，所以提起訴訟屬于司法程序，如果檢察機(jī)關(guān)在這里作為公益代表人的話，檢察機(jī)關(guān)就是代表公眾在行使權(quán)力，仍然和原告的地位是相類似的，此時(shí)將迎來更多問題。所以，將檢察機(jī)關(guān)定位為公益保護(hù)人或會(huì)更合適，使之既能夠保護(hù)了公共利益，又能維護(hù)自己監(jiān)督者的角色。

四、結(jié)語

就目前而言，我國的公益訴訟制度尚不完善，其各方面的規(guī)定比較籠統(tǒng)，一些關(guān)鍵的程序設(shè)計(jì)及相關(guān)輔助制度并未在其中得到具體的體現(xiàn)，沒有明確哪些機(jī)關(guān)、組織有資格進(jìn)行公益訴訟。因此，要充分結(jié)合我國的基本國情及實(shí)際發(fā)展情況，循序漸進(jìn)地確立和完善環(huán)境公益訴訟制度，促進(jìn)我國環(huán)保工作的全面發(fā)展。同時(shí)，要進(jìn)一步簡(jiǎn)化訴訟的流程、途徑，弱化來自各方面的限制條件，加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟制度的完善，使公益訴訟制度真正在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮出實(shí)效。

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