美國基礎(chǔ)教育新變革：從NCLB到ESSA

薛博文 孔涵涵

[摘要]2015年12月10日，奧巴馬政府出臺《每個學(xué)生都成功法案》（ESSA），取代了實施十年之久的《不讓一個孩子掉隊法案》（NCLB）。與舊法案相比，新法案在多方面取得重大突破，尤其是針對《不讓一個孩子掉隊法案》中出現(xiàn)的問題進行了修訂，如地方教育權(quán)利、標(biāo)準化測試、教育權(quán)力重新下放、廢除統(tǒng)一考試、改革教育問責(zé)制等等，新法案力圖通過多元化、現(xiàn)代化、綜合化的教育改革，爭取真正實現(xiàn)每個學(xué)生都能取得成功。

[關(guān)鍵詞] NCLB；ESSA；基礎(chǔ)教育改革；美國

[中圖分類號] G633 [文獻標(biāo)識碼] A[文章編號]1005-5843（2017）01-0145-05

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201701028

2015年12月2日，美國眾議院以壓倒性優(yōu)勢通過了一項新法案，同月10日，該法案獲得總統(tǒng)奧巴馬簽署從而正式成為一項立法，這項新法案就是《每個學(xué)生都成功法案》（Every Student Succeeds Act，以下簡稱ESSA）。該法案一經(jīng)公布，便成為美國社會各界所爭論的話題。實際上，《每個學(xué)生都成功法案》是對著名的《不讓一個孩子掉隊法案》（No Child Left Behind， 以下簡稱NCLB）的替代和更新。那么，在美國經(jīng)濟飛速發(fā)展的21世紀初，NCLB都沒能夠使孩子不掉隊，那么，在現(xiàn)今全球經(jīng)濟衰退不振的局勢下，ESSA又何以使每個孩子都成功呢？它到底是奧巴馬政府所描繪出來的“理想國”，還是能真正解決美國教育病癥的“良藥”？這需要我們深入解讀和研究。

一、新法案實施的背景：《不讓一個孩子掉隊法案》緣何失敗

實際上，ESSA更像是在延續(xù)1965年約翰遜總統(tǒng)簽署的《初等和中等教育法案》（Elementary and Secondary Education Act， ESEA）的精神。ESEA最初的想法是通過聯(lián)邦政府的投資，為大量生活在貧困之中的學(xué)生提供與白人中等階層一樣的教育機會，然而50多年過去了，學(xué)生受教育機會和學(xué)業(yè)表現(xiàn)仍然存在著較大的差異。鑒于此， 2001年布什政府通過了修訂后的ESEA法案，并重新命名為《不讓一個孩子掉隊法案》。其后，美國展開了一場波及全球的教育改革運動，“一個都不能少”的口號傳遍世界，NCLB也在之后近十年的時間里成為指導(dǎo)美國教育發(fā)展的行動綱領(lǐng)。

NCLB與之前的ESEA相比，增添了許多新的內(nèi)容和標(biāo)準，其核心目標(biāo)是：縮小不同學(xué)生群體之間學(xué)業(yè)成績的差距，確保美國所有兒童能夠享有公正、公平和高質(zhì)量的教育，并達到各州所設(shè)定的學(xué)業(yè)成績標(biāo)準和學(xué)業(yè)評價要求。其中，最受爭議的是對教育問責(zé)制的改革。NCLB中實施的是全國統(tǒng)一的“適當(dāng)年度進步”計劃（Adequate Yearly Progress， AYP），這一計劃要求全美國所有的初高中學(xué)生的閱讀、數(shù)學(xué)和科學(xué)成績必須在2014年前達到“較為熟練”的層次，各州要依據(jù)每個學(xué)生的實際學(xué)業(yè)水平和預(yù)期目的之間的差距來決定學(xué)校當(dāng)年要取得的年度進步。同時，各州為每一年級的閱讀和數(shù)學(xué)考試設(shè)置了年度測評目標(biāo)（AMOs），除了年級上的差異，各州所有學(xué)區(qū)的學(xué)校不分等級、地域和學(xué)生群體的差異，皆采取一致的考察標(biāo)準。在這種問責(zé)制度之下，聯(lián)邦政府有權(quán)力對未達到年度進步要求的學(xué)校采取相應(yīng)的懲罰措施。如果2年內(nèi)達不到標(biāo)準，學(xué)校將被要求增加學(xué)時以保證目標(biāo)的達成；如果連續(xù)3年未達標(biāo)，學(xué)區(qū)可為該校學(xué)生重新選擇公立學(xué)校并要求該校提供課后補習(xí)；若第4年仍難以達標(biāo)，學(xué)區(qū)會為該校撤換校長并更換相應(yīng)的教師；如果最終5年還是未達到進步目標(biāo)，學(xué)校將會被重組或由州政府托管，甚至被關(guān)閉[1]。

NCLB雖然存在諸多的爭端和非議，但經(jīng)過十多年的發(fā)展與推行，其貫徹嚴格、統(tǒng)一標(biāo)準的學(xué)業(yè)測試考試制度對于提升美國中小學(xué)生的學(xué)習(xí)質(zhì)量所產(chǎn)生的積極作用也不可磨滅。舉例來說，從2000年到2015年，以學(xué)生參加國家教育進展評估考試的成績來看，四年級數(shù)學(xué)的不及格比率減少了一半，從35%降到18%，這意味著成千上萬的孩子的數(shù)學(xué)基礎(chǔ)水平都有了很大程度的提高[2]?？梢哉f，NCLB的推行在一定水平上達到了它所預(yù)期的目標(biāo)，美國基礎(chǔ)教育階段學(xué)生的學(xué)業(yè)質(zhì)量有了明顯改善。但聯(lián)邦政府采取嚴苛的考核與評價工作，以及制定了相對應(yīng)的懲罰措施，這增加了學(xué)校、教師和學(xué)生的壓力。為了應(yīng)對聯(lián)邦州府造成的巨大壓力，各州和學(xué)區(qū)采取了相應(yīng)的措施，例如，一些不接受州統(tǒng)一考試的科目被移出教學(xué)計劃，許多學(xué)校延長課時或進行課后的補習(xí)活動，甚至部分州為了實現(xiàn)學(xué)校和學(xué)生穩(wěn)步提高的假象，不惜大幅度降低州考察標(biāo)準來達到年度進步計劃的目標(biāo)。這些現(xiàn)象表明NCLB已經(jīng)無法實現(xiàn)當(dāng)初預(yù)期所要達到的目標(biāo)，嚴苛的“共同核心標(biāo)準”和問責(zé)制對美國的基礎(chǔ)教育產(chǎn)生了較大的負面影響。正如奧巴馬總統(tǒng)在簽署ESSA法案時所說：“《不讓一個孩子掉隊法案》所確立的是正確的目標(biāo)，即承諾每一個孩子都能擁有一位優(yōu)秀的老師，這是正確的事情，這是正確的目標(biāo)。國家設(shè)立更高的標(biāo)準是正確的，問責(zé)制也是正確的……但我們的錯誤在于沒有向教師、學(xué)校和各州提供實現(xiàn)上述目標(biāo)的必要支持，因此，這些所設(shè)立的目標(biāo)是無法實現(xiàn)的，這就是為什么我們要頒布《每個學(xué)生都成功法案》的原因?！盵3]奧巴馬總統(tǒng)并不情愿承認NCLB的失敗，但是從ESSA中所采取的與眾不同的措施和政策看來，舊法沉疴難愈，新法呼之欲出，這便是ESSA實施前的現(xiàn)實背景。

二、新法案新在何處

究其根本而言，NCLB的失敗主要源于嚴苛的統(tǒng)一標(biāo)準與問責(zé)制。與此相對，新出臺的ESSA很大程度上弱化了聯(lián)邦政府對各州和學(xué)區(qū)的干預(yù)和直接管理，也取消了難以為繼的“適當(dāng)年度計劃”（AYP）和統(tǒng)一考試，代之以各州自行設(shè)計的考核制度。新法案同時也繼承了舊法當(dāng)中的問責(zé)制，但并沒有為其設(shè)定相應(yīng)的目標(biāo)和要求，而是將“采取什么樣行動”的權(quán)力留給了學(xué)區(qū)，將干預(yù)與監(jiān)督的權(quán)力留給了州政府。要求各州各學(xué)區(qū)拋棄過去純考核的“應(yīng)試模式”去檢驗學(xué)生的學(xué)業(yè)水平，強調(diào)用綜合方式評估學(xué)校績效和學(xué)生學(xué)業(yè)成績，并兼顧每個學(xué)生的背景差異和個性需求。就像奧巴馬總統(tǒng)強調(diào)的：“我們必須確保我們正在做一個更好的工作，幫助我們所有的學(xué)生掌握批判性思維、應(yīng)變能力、協(xié)作、解決問題和創(chuàng)造力，而這些是我們在過去學(xué)校當(dāng)中所無法學(xué)習(xí)到的?！盵4]

針對NCLB所帶來的弊端和問題，ESSA在諸多方面做出了調(diào)整和變革，最主要的改革內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾個方面（具體見表1）：一是施行新的問責(zé)制，賦予州和地方教育部門發(fā)展自身教育事業(yè)的權(quán)力，而不是像NCLB那樣強加千篇一律的聯(lián)邦解決方案。二是減輕教師和學(xué)生沉重的負擔(dān)，減少不必要和無效的考核與測試，確保關(guān)于學(xué)生教育的關(guān)鍵信息能夠傳達給教育者、家長、學(xué)生和社區(qū)。三是通過對有色人種等弱勢群體和處于較低學(xué)業(yè)水平的學(xué)生提供急需的援助，促進教育公平。四是由聯(lián)邦政府設(shè)立高標(biāo)準，要求高中畢業(yè)生具備一定的學(xué)業(yè)水平，為今后的求職和升學(xué)做準備。五是要求各州改善本州5%最困難的學(xué)校、以及畢業(yè)率不到66%的高中學(xué)校以及那些一直表現(xiàn)不佳的學(xué)校的學(xué)生學(xué)習(xí)，繼續(xù)實行一定范圍的問責(zé)制并加大財政撥款力度，以確保所有學(xué)生都達到目標(biāo)。六是為各州和學(xué)區(qū)提供資源或活動，支持教師、校長和其他教育者，包括為新教師提供高質(zhì)量的培訓(xùn)服務(wù)，為教師提供持續(xù)的專業(yè)發(fā)展指導(dǎo)，為教育工作者提供機會。七是設(shè)置專項資金來支持重要優(yōu)先事項，包括創(chuàng)新、教師質(zhì)量、課外項目、學(xué)前發(fā)展資助計劃、 STEM教育、藝術(shù)教育、“創(chuàng)新投入”（Investing in Innovation）和“鄰里承諾”（Promise Neighborhoods）以及其他優(yōu)先事項[5]。

ESSA的這些改革措施，對NCLB執(zhí)行過程中出現(xiàn)的、引發(fā)社會各界強烈反感的問題以及傳統(tǒng)政治體制格局的矛盾做出了修改，并對美國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域存在的一些亟待解決的問題提出了相對應(yīng)的處理辦法，試圖扭轉(zhuǎn)NCLB實行十余年所帶來的消極影響。正如奧巴馬總統(tǒng)在簽署ESSA后接受采訪時所說：“我們希望通過這項法案，進一步重申我們美利堅的夢想，就是讓每個孩子，無論種族、家庭背景、所在地、收入狀況等等，都能夠有平等的機會來得到他們?nèi)松兴Ｍ@取到的”[6]。

三、每個孩子都成功的密碼

在奧巴馬總統(tǒng)正式簽署ESSA之后，美國教育界一片歡騰，甚至有學(xué)者將其稱之為“里程碑式的勝利”。從ESSA在兩院獲得壓倒性的支持來看，美國社會對教育再一次處于危難之際出臺一部新法案無疑是強烈支持的?？梢哉f，ESSA描繪了未來十年美國教育發(fā)展的美好愿景。那么，讓每個孩子都成功的可能性在哪？又應(yīng)當(dāng)如何破解每個孩子都成功的“成功密碼”呢？

（一）問責(zé)制度的改進和調(diào)整

新法出臺之前，NCLB硬性規(guī)定在2014年之前，美國所有中學(xué)生的閱讀、數(shù)學(xué)和科學(xué)成績要達到熟練程度，并實現(xiàn)100%通過率，否則學(xué)校將會受到干預(yù)和懲罰。實際上這是不可能實現(xiàn)的，因為直到2010年仍有66%的學(xué)校難以達到這一標(biāo)準。與NCLB相比，ESSA雖然保留了部分聯(lián)邦政府問責(zé)的傳統(tǒng)，但卻賦予了各州和學(xué)區(qū)更大的“自主裁量權(quán)”，允許地方教育行政部門在不違背聯(lián)邦法律精神的基礎(chǔ)之上，根據(jù)各地區(qū)不同的現(xiàn)實狀況，設(shè)計符合自身情況的合理可行的問責(zé)方式。

總的來說，ESSA拋棄了過去實行的統(tǒng)一的國家問責(zé)制度，轉(zhuǎn)而采取綜合性的州問責(zé)制。這一項決定無疑提高了各州教育部門的話語權(quán)力和主導(dǎo)地位。同時，新法取消了年度進步計劃（AYP），授權(quán)各州自行設(shè)計針對教師教學(xué)效果的新評價模式，并提倡各州教育行政部門采取多樣化的評估形式來對學(xué)校進行績效考核。

以測試為基礎(chǔ)的聯(lián)邦問責(zé)制的終結(jié)，將教育評價的權(quán)力重新歸還給各州和學(xué)區(qū)，這是ESSA的最大特點。對此，《華爾街時報》撰文指出，ESSA的出臺意味著“25年來聯(lián)邦政府對于各州控制的最大轉(zhuǎn)移，使教育的控制權(quán)由中央轉(zhuǎn)向地方政府”[7]。

（二）考試模式的轉(zhuǎn)變和更新

在NCLB中，聯(lián)邦政府規(guī)定每年必須對三至八年級學(xué)生的閱讀、數(shù)學(xué)科目進行統(tǒng)一學(xué)業(yè)測試，且高中階段仍需要參加該考試。針對另一門科學(xué)科目，則要求學(xué)生在小學(xué)、初中和高中三個階段至少參加一次統(tǒng)一考試。這樣，學(xué)生所取得的一切成就都被考試簡化為可對比和可衡量的數(shù)據(jù)，繁多的考試使得大部分學(xué)生和教師陷入掙扎。

而與舊法相比，新法保留了必要的年度考試，但取消了大部分不必要的學(xué)業(yè)考試，節(jié)省了學(xué)生的學(xué)習(xí)時間，提高了他們的學(xué)習(xí)效率。ESSA賦予了各州自主設(shè)計學(xué)生學(xué)業(yè)評價標(biāo)準的權(quán)力，取消了過去由聯(lián)邦政府主導(dǎo)的單一的評估模式。同時，新法案明確表示，支持各州為簡化和轉(zhuǎn)變學(xué)業(yè)評價體系所做出的創(chuàng)新實驗和努力，并為其提供財政援助。時任聯(lián)邦教育部長的安南·鄧肯指出：“在學(xué)校教育中，幫助所有的學(xué)生學(xué)會和掌握批判性地思考、適應(yīng)性、與他人合作、解決問題的能力和創(chuàng)新能力比傳授基礎(chǔ)知識更重要。學(xué)校的價值不是炫耀閱讀和數(shù)學(xué)的分數(shù)，而是激發(fā)和喚起學(xué)生的潛力，讓他們有效發(fā)揮自己的才能，不管這種才能是什么，這才是學(xué)校的作用……新法案的公布會使學(xué)區(qū)和學(xué)校采取新的、更加科學(xué)的方式檢測學(xué)生的學(xué)業(yè)成就，今后各州可以通過多元途徑評定學(xué)生是否成功，任何學(xué)校或教師的好壞都不再取決于一場考試?！盵8]

（三）提高學(xué)校水平，為學(xué)生就業(yè)和升學(xué)做準備

OECD關(guān)于大學(xué)生畢業(yè)率的數(shù)據(jù)報告顯示，美國大學(xué)畢業(yè)生畢業(yè)率和就業(yè)率都出現(xiàn)大幅度的下滑，這引起了美國社會對高中教育的關(guān)注，要求高中教育能夠為學(xué)生的升學(xué)和就業(yè)做出更為基礎(chǔ)的準備。在奧巴馬上任之后，聯(lián)邦政府推行“力爭上游”（Race to the Top）項目，該項目計劃耗資435億美元，以此激勵各州為教育改革與創(chuàng)新提供良好的環(huán)境，提高學(xué)生的學(xué)業(yè)成就，縮小學(xué)業(yè)差距，提高高中畢業(yè)率和創(chuàng)新能力，并對基礎(chǔ)薄弱的學(xué)校提供援助，從而為學(xué)生升學(xué)和就業(yè)作好準備。自2009年推行至今，“力爭上游”計劃為近千萬名學(xué)生和百萬教師提供了補助，上萬所學(xué)校從中受益。根據(jù)美國教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國高中就業(yè)率在2013年創(chuàng)歷史最高水平，達到81%。ESSA出臺后，該計劃被納入到新法范疇內(nèi)，繼續(xù)為全美中學(xué)生提供服務(wù)，幫助他們更好地完成高中學(xué)業(yè)，為走向大學(xué)和就業(yè)市場做好準備。

此外，在ESSA中學(xué)前教育成為新的關(guān)注熱點。新法案出臺后，聯(lián)邦政府啟動了“學(xué)前教育資助計劃”（Preschool Development Grants Program），預(yù)計將有幾十億財政撥款投入到學(xué)前教育領(lǐng)域，創(chuàng)建更為優(yōu)質(zhì)的幼兒園，力圖保障學(xué)生能夠接受更高質(zhì)量的早期教育，為他們進入義務(wù)教育前做好準備。

四、對ESSA的評價和展望

美國社會一直十分重視教育的作用，教育與國家政治、經(jīng)濟的聯(lián)系非常密切。每當(dāng)社會出現(xiàn)問題或矛盾之時，聯(lián)邦政府就會試圖通過教育來改造社會?？v觀本世紀美國教育發(fā)展歷史，我們可以清晰的看到這一特征?？梢哉f，ESSA便是在美國社會對教育的不滿和沖突爆發(fā)之后各方勢力互相妥協(xié)所得的產(chǎn)物，這和上世紀《國防教育法》和《國家在危難中——教育改革勢在必行》出臺時的情形及其相似。

ESSA所標(biāo)榜的核心改革便是“權(quán)力下放”的理念，即把管理教育的監(jiān)督職能從聯(lián)邦政府交還給地方各州和學(xué)區(qū)，對調(diào)動州和學(xué)區(qū)因地制宜的選擇改革方案的積極性具有深遠的意義。同時，新法案要求為學(xué)生就業(yè)和升學(xué)做準備，這適應(yīng)了高等教育大眾化和普及化的需要，進一步提高了美國學(xué)生的學(xué)業(yè)水平。由地方各州自主實施的考核評價也順應(yīng)了多元化評價方式的發(fā)展，為受困于低學(xué)力的學(xué)生和績效考核長期處于末位的學(xué)校提供了充分的幫助，為他們“解綁”。

新法案受到了美國各界的廣泛贊譽，《紐約時報》稱，新法案標(biāo)志著美國公共教育將迎來全新的一天，這將會是美國公共教育20多年來最大和最積極的變化[9]。全美州長協(xié)會也宣稱，該法案的落實有助于制定和把握相關(guān)的教育措施和政策，這會是美國在教育改革歷史上里程碑式的一步，有助于保障各州政府在K-12教育上絕對的問責(zé)權(quán)力。ESSA強調(diào)州政府和學(xué)區(qū)可以自主選擇恰當(dāng)?shù)慕逃绞?，從而為孩子未來的成功打下基礎(chǔ)。[10]

盡管伴隨著ESSA正式的出臺，我們所聽到的大多是贊賞和掌聲，但由于今年是美國大選之年，兩黨及各州都不會將過多精力投入到教育改革當(dāng)中，任何一點改革行動都會被認為是站隊的表現(xiàn)。因此，ESSA未來的前景和其對美國教育發(fā)展會起到何種作用，只有經(jīng)過長期的教育實踐活動來檢驗才能揭曉答案。

參考文獻：

[1]President Signs Landmark No Child Left Behind Education Bill [EB/OL] http：//georgewbush-whitehouse archivesgov/news/releases/2002/01/20020108-1html，2016-3-27

[2][3] Every Student Succeed Act（ESSA）[EB/OL]http：//wwwedgov/policy/elsec/leg/essa/essafaqstransition62916pdf，2016-3-27

[4] WHITE HOUSE REPORT：The Every Student Succeeds Act[EB/OL] https：//wwwwhitehousegov/the-press-office/2015/12/10/white-house-report-every-student-succeeds-act，2016-4-01

[5] Every Student Succeed Act（ESSA）[EB/OL] http：//wwwedgov/policy/elsec/leg/essa/essafaqstransition62916pdf，2016-4-01

[6] 陳斌讓每個學(xué)生都成功——ESSA與奧巴馬政府的教育政策傾向[J]教育研究，2016（7）：149-154

[7] Fennell， M What Educators NEED TO KNOW about ESSA[J]Educational Leadership，73（9）：62-65

[8] Excerpts from Education Secretary Arne Duncans prepared remarks at the Learning Forward conference today[EB/OL] http：//wwwedgov/news/press-releases/excerpts-education-secretaryarne-duncan%E2%80%99s-prepared-remarks-learning-forwardconference-today-dec-8，2016-07-27

[9] Klein， Estates Districts Will Share More Power Under ESSA[J]Education Digest，81（8）： 4-10

[10] 趙中建將基礎(chǔ)教育管理權(quán)歸還各州[N]中國教育報，2015-12-16

New Changes in American Basic Education： from NCLB to ESSA

XUE Bowen1， KONG Hanhan2

（1 Institute of Education， Central China Normal University， Wuhan， Hubei 430079， China；

2 School of Teacher Education， Qufu Normal University， Qufu， Shandong 273165， China

）

Abstract： On December 10th of 2015， the Obama administration has issued the “Every Student Succeeds Act” to replace the “No Child Left Behind” which had been implemented for ten years. The new act has made many major breakthroughs aiming at the existing problems in the old act， such as local education rights， standardized testing， decentralization of educational authority， the abolition of the unified exam， reform education accountability and so on. The new act tries to achieve the success of each student through the diversification， modernization and comprehensive education reform.

Key words： NCLB；ESSA；reform of basic education；USA

（責(zé)任編輯：平和光）