中國信訪制度的困境與出路

張雪

摘要：中國信訪制度是一項(xiàng)具有中國特色的制度，也是具有悠久歷史淵源的一項(xiàng)制度，其在了解社情民意、監(jiān)督政府運(yùn)作、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要的作用。然而，隨著我國法制現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，同樣作為一項(xiàng)法律制度的信訪制度，卻日益暴露出其種種弊端。因此，本文從信訪的歷史淵源入手，了解其發(fā)展演變的歷史進(jìn)程，以批判的視角來研究中國現(xiàn)行信訪制度存在的弊端，以探析出信訪制度的完善與發(fā)展之路，從而有效化解民眾的矛盾與沖突，促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵字：信訪制度 歷史淵源 困境 出路

在我國古代就有大量諸如“進(jìn)善之旌”、“士傳民語”、“民道遮行”等古代信訪現(xiàn)象存在，只是當(dāng)時(shí)這種信訪制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是我們現(xiàn)在所說的現(xiàn)代意義上的信訪。

一、信訪制度的淵源

從歷史上來看，國家關(guān)于信訪工作的觀念以及相應(yīng)而來的制度選擇主導(dǎo)著建國以來信訪制度的發(fā)展，因此筆者認(rèn)為中國的信訪制度主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)方面：

（1）1921—1951年：雛形期

1951年以前，雖然這一時(shí)期信訪制度還未成形，但中共中央和中國人民政府已經(jīng)設(shè)立了專人或者專門機(jī)構(gòu)處理人民的上訪工作。1949年中央書記處設(shè)立政治秘書室，這是我國最早的專職信訪機(jī)構(gòu)，在這階段信訪雖然受到了國家的高度重視，并且有一定的信訪行為，但畢竟組織和制度安排尚不健全，人們對信訪還沒有確切的觀念，因此沒有真正形成信訪制度。

（2）1951—1978年：形成期

在該階段，國家信訪工作一方面作為黨的群眾工作重要組成部分，受到了黨和國家的高度重視，在強(qiáng)大的政治壓力下，各界人士對信訪工作做了積極而艱苦的探索，使信訪制度迅速確立了作為一種國家政權(quán)設(shè)置的政治地位；另一方面，黨和國家傾向于從政治斗爭和群眾運(yùn)動的方式去解決，這實(shí)際上是把信訪制度變成了一條動員群眾參與國家政治事務(wù)的渠道。

（3）1978—2007年：規(guī)范發(fā)展期

信訪制度日益趨于完善，2005年國家頒發(fā)了新的《信訪條例》，國家觀念上不斷趨向于理性化，承認(rèn)信訪工作具有獨(dú)立于政治要求的專業(yè)性和科學(xué)性，并在實(shí)際工作中誠懇地奉行專業(yè)精神和科學(xué)精神；其次信訪機(jī)構(gòu)也不斷專業(yè)化，在整個(gè)政權(quán)系統(tǒng)中存在根據(jù)合理分工而設(shè)立的專職信訪機(jī)構(gòu)，在信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)部根據(jù)職能分化而設(shè)立相應(yīng)的專職崗位和部門；最后信訪工作也趨于規(guī)范化，不管是國家與信訪民眾的互動，還是信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門、各要素之間的互動，都依循公開、公平而穩(wěn)定的規(guī)范。

（4）2007年—今：統(tǒng)合重塑期

2007年國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》，標(biāo)志著我國信訪制度進(jìn)入到統(tǒng)合重塑階段。這一階段是將相對分散和分割的信訪體制重新整合起來，從更高的角度，構(gòu)建“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治，各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的信訪工作新格局”。國家在這一階段的工作取向?qū)嶋H上是從化解矛盾向社會動員發(fā)展，將社會動員與矛盾化解結(jié)合起來取最優(yōu)。

二、信訪制度的運(yùn)行現(xiàn)狀面臨的困境

信訪制度作為一項(xiàng)具有中國特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度，雖然在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到過一定的作用，但由于這一制度存在諸多缺陷，已不適應(yīng)目前的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

（1）信訪功能的錯位

①信訪功能定位過高

信訪制度作為一種正式制度所具有的職能主要有兩個(gè)方面，一是民意傳達(dá)，，二是權(quán)利救濟(jì)。然而在信訪實(shí)踐中，出現(xiàn)了“信訪問題綜合癥”，信訪機(jī)構(gòu)在沒有相應(yīng)職能權(quán)限下，受理人民的訴求卻又無法解決他們的矛盾，信訪資料大量浪費(fèi)，造成工作效率低下的后果。

②群眾對信訪功能誤解

民眾對信訪的作用誤解甚深，將司法與行政混淆，盲目信仰行政權(quán)力，將所有造成嚴(yán)重的行政資源浪費(fèi)級相關(guān)國家機(jī)構(gòu)空轉(zhuǎn)。從理論上講，信訪只是包括行政訴訟、行政復(fù)議等行政救濟(jì)手段之一，而國家的司法救濟(jì)才是公民權(quán)利救濟(jì)最主要的形式和最后的屏障?？稍趯?shí)踐中，群眾更多的相信信訪這一救濟(jì)手段，并作為最后的希望所在。

（2）信訪體制存在弊端

①信訪機(jī)構(gòu)責(zé)重權(quán)輕

事實(shí)上信訪部門不具有解決復(fù)雜問題的實(shí)際能力及權(quán)力，信訪部門既不能像法院一樣對案件有審判權(quán)或仲裁權(quán)，也不像紀(jì)委對違紀(jì)干部有調(diào)查權(quán)、處分權(quán)，因此，信訪部門根本不能從根本上解決群眾的問題，充其量只能是傾聽上訪者的意見，可信訪者卻在很大程度上把信訪部門當(dāng)成了解決問題的責(zé)任主體，這樣就勢必把信訪部門當(dāng)成為了信訪群眾的直接對立面。

②信訪機(jī)構(gòu)體系龐雜

機(jī)構(gòu)之間并不存在隸屬關(guān)系，央信訪機(jī)構(gòu)對地方信訪機(jī)構(gòu)的只能和權(quán)利及運(yùn)作方式都有較大差異，從而導(dǎo)致信息無法實(shí)現(xiàn)共享，缺乏強(qiáng)制力。這在實(shí)踐中導(dǎo)致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集，使原本為意在解決、疏導(dǎo)矛盾的信訪本身卻成了矛盾積聚、上升的通道，最終導(dǎo)致政府和法律的公信力和權(quán)威的下降。

（3）信訪制度本身存在矛盾

①信訪政策自身相悖

近年來，當(dāng)和國家一直對信訪工作保持高度重視，但是在針對信訪的政策卻相悖，一方面不能壓制群眾的正常上訪，要充分保障群眾等的民主權(quán)力，傾聽民聲，解決人民的問題；然而另一方面，國家又一再要求把各種問題解決在基層，要盡量減少越級上訪和重復(fù)上訪等問題的發(fā)生。國家在現(xiàn)階段并沒有制定出合乎中國現(xiàn)實(shí)需要的信訪政策，缺乏其合理性。

②信訪缺乏正當(dāng)程序

現(xiàn)行的信訪條例沒有對信訪機(jī)構(gòu)的地位和作用、信訪人的權(quán)利和義務(wù)、承辦信訪事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人的責(zé)任、辦理信訪案件的程序等具體方面做出規(guī)定?，F(xiàn)行信訪制度在程序上存在重大缺失，立案和答復(fù)均具有十分的隨便意性。對于如何確定各級各部門的職責(zé)卻沒有一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，各部門均可以以各種理由相互推諉，而處理問題又要看領(lǐng)導(dǎo)臉色行事，靠上級批示。

三、中國信訪制度的出路

（1）規(guī)范信訪制度的內(nèi)部機(jī)制

①重建信訪內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)

長期以來，我國形成了一種橫向到邊、縱向到底的“大信訪”工作格局，從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院檢察院及相關(guān)部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。可是由于缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致的結(jié)果是互相推卸責(zé)任，影響了信訪機(jī)構(gòu)的威信，無法實(shí)現(xiàn)信訪制度應(yīng)該發(fā)揮的功能，因此必須充分整合信訪機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)一的信訪機(jī)構(gòu)體系，取消黨政等其他部門的信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置，把信訪功能同歸于人大。基于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下人民代表大會制度的實(shí)際情況，信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)該是在人民代表大會制度之下的一元信訪體制，各級人大設(shè)置信訪委員會，由其統(tǒng)一受理群眾的來信來訪，政府內(nèi)部不再保留信訪機(jī)構(gòu)。

②健全信訪法律體系

在信訪機(jī)構(gòu)重建的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該對信訪進(jìn)行統(tǒng)一立法，出臺《信訪法》等一系列的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)信訪制度單純依靠規(guī)定、條列和政策來調(diào)節(jié)的現(xiàn)狀，以實(shí)現(xiàn)信訪制度的法制化、程序化，使公民的信訪活動和政府的信訪工作真正納入法制化軌道。其中明確信訪的受案范圍，盡量不與司法救濟(jì)途徑重復(fù)；嚴(yán)格程序規(guī)制，要規(guī)定信訪問題提出、受理、復(fù)查、復(fù)核等工作的法律程序；加強(qiáng)責(zé)任追究機(jī)制等。

③改革信訪考評機(jī)制

現(xiàn)行信訪工作的考評制度存在一定的不足，并沒有發(fā)揮出良好的效果。因此信訪的考評機(jī)制首先應(yīng)將群眾作為考官，信訪工作的好與壞應(yīng)當(dāng)由上訪群眾來評判；其次建立利益導(dǎo)向的信訪工作考評機(jī)制，以人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)；最后信訪部門要改變以信訪量為主要指標(biāo)的考核辦法，代之以信訪問題解決程度為主要指標(biāo)的辦法。信訪工作要立足于解決問題的實(shí)際效果，不能單純的把上訪人數(shù)多少、上訪重大事件多少作為考評官員的依據(jù)。

（2）改革信訪制度

①建立信訪代理制度

信訪制度中可以借鑒和引入代理制度，明確提出將信訪的代理機(jī)構(gòu)定為非政府組織或群眾自治組織，鼓勵和扶持各類非政府背景的社會組織逐漸介入到信訪代理領(lǐng)域，讓他們承擔(dān)起原本就不需要政府過多介入的社會領(lǐng)域的社會責(zé)任，比如心理疏導(dǎo)、法律援助、政策咨詢和社會關(guān)懷等。

②建立信訪終結(jié)制度

信訪終結(jié)制度是指信訪案件經(jīng)規(guī)定的程序處理后，信訪人員應(yīng)息訴罷訪，而仍然堅(jiān)持來訪和上訪的，對信訪事件做出予以終結(jié)的決定。終結(jié)后的信訪事項(xiàng)在信訪人提不出新的事實(shí)和理由的情況下，信訪機(jī)構(gòu)不再予以受理，并轉(zhuǎn)請相關(guān)部門做信訪人員的息訴、化解工作。應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在嚴(yán)格按照涉訴、行政兩條線執(zhí)行上，即屬于行政范圍的信訪事項(xiàng)，必須由國家信訪局或省市信訪辦負(fù)責(zé)宣告終結(jié)，屬于人大、法院檢察院職權(quán)的，必須由人大、法院檢察院負(fù)責(zé)宣布終結(jié)。這樣，有利于保證司法獨(dú)立，也避免使信訪機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)過重影響工作效率。

③建立信訪聽證制度

在我國《信訪條例》第31條中對信訪聽證已經(jīng)有明確的規(guī)定，并且在學(xué)界也獲得了普遍的肯定。盡管信訪聽證還存在一些不足，但可以預(yù)見的是，信訪聽證制度將成為未來信訪制度的重要子制度。就目前信訪制度在一些地方已發(fā)揮的功能看，可謂法律、準(zhǔn)法律屬性和政治屬性功能都得到了相當(dāng)程度的發(fā)揮。

信訪制度是在我國革命和建設(shè)進(jìn)程中逐步形成的一項(xiàng)群眾工作制度，是國家進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)和社會管理的重要手段之一，也是公民參與社會治理的一種基本方式，但信訪制度在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)仍然有其存在的空間，對于信訪制度的運(yùn)行困境和出路的探究，任重而道遠(yuǎn)。

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