論我國(guó)地方立法存在問題及其解決

張惠芳 付炫平

摘要 地方立法是指具有立法權(quán)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)，制定、修改、廢止在本行政區(qū)域全部或者局部范圍有效的規(guī)范性法律文件的活動(dòng)的總稱，是我國(guó)法律體系的重要組成部分。但是目前存在部門立法現(xiàn)象嚴(yán)重及部門利益傾向無(wú)法根除、立法結(jié)構(gòu)“大而全”、重復(fù)上位法而缺乏地方特色、法規(guī)用語(yǔ)表述缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性、地方立法聽證制度不完善致使立法聽證流于形式、公眾參與程度低等諸多方面的問題。對(duì)此，應(yīng)該堅(jiān)持人大主導(dǎo)立法、完善地方立法程序、突出科學(xué)立法與民主立法、優(yōu)化立法機(jī)關(guān)人員結(jié)構(gòu)和水平、改革法規(guī)立項(xiàng)機(jī)制和起草方式、加強(qiáng)地方立法后評(píng)估和法規(guī)清理工作、強(qiáng)化基層立法調(diào)研、提高公眾對(duì)地方立法的關(guān)注度、重視專家參與，以提高地方立法質(zhì)量。

關(guān)鍵詞 地方立法 立法程序 立法調(diào)研 立法質(zhì)量

地方立法是指具有立法權(quán)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)，制定、修改、廢止在本行政區(qū)域全部或者局部范圍有效的規(guī)范性法律文件的活動(dòng)的總稱，以地方性法規(guī)為主，還包括自治條例和單行條例、政府規(guī)章。為了使研究具有針對(duì)性，筆者選擇省一級(jí)地方性法規(guī)為研究對(duì)象，尤其以H省的省一級(jí)地方性法規(guī)進(jìn)行例舉。

我國(guó)地方立法有近四十年的實(shí)踐，既是服務(wù)和保障改革發(fā)展的歷史進(jìn)程，又是逐步改進(jìn)立法工作的探索過程，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。形成了區(qū)別于國(guó)家立法的特點(diǎn)，如條例名稱具體明確且內(nèi)容回應(yīng)地方需求，象《H省神農(nóng)架自然資源保護(hù)條例》，標(biāo)題就直接明確條例的適用范圍；立法選項(xiàng)注重服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，象《H省全面深化改革促進(jìn)條例》明確H省推進(jìn)全面深化改革的基本原則、目標(biāo)任務(wù)和總體要求，細(xì)化改革主體相關(guān)責(zé)任等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年12月，我國(guó)現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)已經(jīng)達(dá)到8526件。很顯然，地方立法是我國(guó)法律體系的重要組成部分，保障法律和行政法規(guī)在地方的

順利實(shí)施，為地方治理提供法制保障。然而，由于地方立法工作的價(jià)值觀存在偏差、理論研究成果少、立法程序和立法技術(shù)規(guī)范不完善等原因，使得地方立法還存在諸多問題，筆者試圖梳理這些問題并提出解決路徑，以求教于同仁。

一、我國(guó)地方立法存在的主要問題

（1）部門立法現(xiàn)象嚴(yán)重及部門利益傾向無(wú)法根除

地方立法在一定限度內(nèi)配置和分配地方政府部門權(quán)責(zé)與社會(huì)利益，直接關(guān)系到政府部門的利益。當(dāng)前我國(guó)地方立法實(shí)踐中，由于立法人員缺乏相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)地方人大將本應(yīng)屬于自身的立法職權(quán)委托給相關(guān)政府職能部門起草的現(xiàn)象。這樣，法規(guī)的實(shí)施者就成為了法規(guī)的起草者，以法治的名義通過立法來(lái)追求部門利益的情況就不可避免。[1]通過地方立法謀求部門利益的主要表現(xiàn)：一是在本部門內(nèi)增設(shè)機(jī)構(gòu)；二是增加本部門職權(quán)；三是增加撥款名目、自行設(shè)立行政收費(fèi)項(xiàng)目或者擴(kuò)大行政收費(fèi)范圍或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；四是對(duì)特定違法行為設(shè)定行政處罰、增加處罰種類、提高罰款額度等；五是弱化本部門責(zé)任。在這種部門利益驅(qū)動(dòng)下的地方立法往往會(huì)演變成部門立法，影響地方立法的公正性和嚴(yán)肅性，為立法腐敗現(xiàn)象的滋生提供溫床，嚴(yán)重?fù)p害黨、人大和政府的形象。[2]如《H省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法〉辦法（草案）》是由H省農(nóng)業(yè)主管部門起草，條例草案帶有極強(qiáng)的部門利益。在法規(guī)修改過程中，H省人大通過深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)草案中提到的將鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站簡(jiǎn)單恢復(fù)，與當(dāng)前H省農(nóng)村綜合配套改革實(shí)際嚴(yán)重不符。后經(jīng)主任會(huì)議、法制委員會(huì)研究，決定暫不將該條例草案提請(qǐng)常委會(huì)審議。

（2）重復(fù)上位法而缺乏地方特色

追求立法結(jié)構(gòu)上的“大而全”，簡(jiǎn)單重復(fù)上位法，缺乏地方特色，重形式而輕實(shí)質(zhì)，這是地方立法技術(shù)方面的主要缺陷之一。一般來(lái)說，制定在本地方適用的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章，對(duì)國(guó)家法律、行政法規(guī)進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，使之能在地方“落地生根”，是地方立法存在的意義之一。而目前很多地方立法，不管法規(guī)的立法目的和實(shí)際需要，都按照總則、分則、附則的套路，章下分節(jié)、款下分項(xiàng)。另外，為了拼湊足夠多的條款，把一些宣示性的、毫無(wú)操作性的條款寫入法規(guī)，動(dòng)輒就成為了有好幾十甚至上百條款的地方性法規(guī)。有相關(guān)專業(yè)人士提出，地方立法與國(guó)家立法相重復(fù)率高達(dá)70%—90%。[3]脫離地方特色、沒有了地方自主意志的地方立法，是對(duì)地方立法資源的浪費(fèi)。 如《H省實(shí)施<中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法>辦法》分為十章共六十條，體例結(jié)構(gòu)與《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》相差無(wú)幾，條款也僅比國(guó)家法律少十二條，這種重復(fù)立法毫無(wú)意義。

（3） 法規(guī)用語(yǔ)表述缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性

地方立法語(yǔ)言表述的優(yōu)劣直接影響地方立法質(zhì)量、水平以及實(shí)施效果。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方立法在語(yǔ)言表述上存在各種各樣的問題。一是用語(yǔ)模糊。如用“多數(shù)”、“少部分”、“某些地區(qū)”、“一定時(shí)間內(nèi)”、“正常情況下”等詞語(yǔ)來(lái)表示數(shù)量、范圍、時(shí)間、狀態(tài)等。二是語(yǔ)體風(fēng)格不規(guī)范，多用政策性和宣示性語(yǔ)言或者詞語(yǔ)。如出現(xiàn)“光榮的義務(wù)”、“政治引領(lǐng)”、“戰(zhàn)略思想”等帶有強(qiáng)烈的政治色彩的詞語(yǔ)。三是表達(dá)過于籠統(tǒng)、抽象、原則。過多的原則性規(guī)定和“彈性條款”，使得條文內(nèi)容過于空洞，不夠具體，使得難以準(zhǔn)確把握，操作性差。[4]

（4）立法聽證流于形式

地方立法聽證是指有立法權(quán)的地方立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行地方立法過程中聽取有關(guān)專家、組織、社會(huì)公眾， 特別是與此地方立法有利害關(guān)系的當(dāng)事人意見和建議， 并對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證、辯論的程序。立法聽證制度己經(jīng)被《中華人民共和國(guó)立法法》以法律形式確認(rèn)下來(lái)。但在我國(guó)地方立法中，立法聽證存在許多問題，制約了立法聽證制度作用的充分發(fā)揮。首先，地方立法的聽證制度沒有制定統(tǒng)一的規(guī)范，立法聽證“隨性而為”。其次，聽證范圍狹窄，聽證形式單一。再次，遴選參加立法聽證人員的方式不恰當(dāng)，造成某些方面利益聲音的缺失或弱勢(shì)。此外，地方立法聽證缺少有效的監(jiān)督。最后，地方立法聽證流于形式，聽證效果不明顯，聽證結(jié)果得不到落實(shí)。就H省而言，地方立法三十幾年來(lái)，僅有《H省合同監(jiān)督條例》、《H省食品安全條例》等寥寥幾部地方性法規(guī)舉行了立法聽證會(huì)。

（5）公眾參與地方立法的程度低

公眾參與地方立法是指公眾通過各種渠道和方式影響地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行地方立法的過程和活動(dòng)，是立法民主化的基本方式。由于地方立法機(jī)關(guān)有權(quán)自行決定立法信息是否公開、公眾能否參與地方立法的過程、公眾參與的方式和途徑、是否采納公眾的意見和建議等，從而限制了公眾自由、充分表達(dá)自己的意愿和意志。我國(guó)《行政法規(guī)的制定程序條例》等相關(guān)法律法規(guī)中，關(guān)于公民參加立法的規(guī)定大多是非強(qiáng)制性的，有著很大的彈性， 并且都沒有對(duì)公民參與結(jié)果作明確規(guī)定。導(dǎo)致公民參與地方立法的權(quán)利得不到法律的保障，公眾的建議和意見在很大程度上并沒有被采納和得到尊重。

二、解決地方立法存在問題的設(shè)想

“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。”筆者認(rèn)為，規(guī)范地方立法，提高地方立法質(zhì)量應(yīng)從以下三方面入手：

（1）堅(jiān)持人大主導(dǎo)立法

地方人大及其常委是法定立法主體，在地方立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用是地方人大及其常委會(huì)依法行使立法職權(quán)的題中應(yīng)有之義。堅(jiān)持人大在地方立法中的主導(dǎo)地位，除要優(yōu)化地方立法機(jī)關(guān)人員結(jié)構(gòu)以及提高立法工作人員的立法水平外，必須發(fā)揮人大代表在地方立法中的重要作用。首先，要提高對(duì)人民代表大會(huì)立法職能的認(rèn)識(shí)。其次，將規(guī)定全省特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)草案交由省人民代表大會(huì)充分討論、審議。再次，要將人大代表參與地方立法貫穿于地方性法規(guī)立項(xiàng)、起草、修改等各個(gè)環(huán)節(jié)，吸收有專業(yè)特長(zhǎng)的人大代表參與相關(guān)專門委員會(huì)的工作。

（2）完善地方立法程序

一是建立科學(xué)開放的法規(guī)立項(xiàng)機(jī)制。首先要制訂立足于對(duì)省情、國(guó)情充分研究并了解基礎(chǔ)上的合理科學(xué)的立法計(jì)劃和立法規(guī)劃；其次要擴(kuò)大立法項(xiàng)目征集渠道。在支持政府部門申報(bào)立法項(xiàng)目的同時(shí)，要向社會(huì)公開征集立法建議項(xiàng)目，鼓勵(lì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和公民積極提出立法項(xiàng)目建議；可以嘗試“公推公選”地方立法項(xiàng)目制度。地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)情況，向社會(huì)發(fā)布立法建議目錄，由公民對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行公開的遴選與推薦；再次要加強(qiáng)立法選項(xiàng)論證。應(yīng)該對(duì)提出建議的立法項(xiàng)目必要性、可行性以及法規(guī)出臺(tái)后可能產(chǎn)生的社會(huì)影響和社會(huì)效果等進(jìn)行評(píng)估論證。

二是改革單一的法規(guī)起草方式。改變地方性法規(guī)多數(shù)由政府有關(guān)部門起草的單一模式，建立多元化的起草渠道，提高法規(guī)草案質(zhì)量，是完善法規(guī)起草機(jī)制亟待解決的問題。[5]根據(jù)實(shí)際情況，既可以由地方人大自主起草，對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)項(xiàng)目，可委托專家學(xué)者、教學(xué)科研單位或者學(xué)術(shù)團(tuán)體等組織起草，還可采取地方人大、政府部門、專家學(xué)者“三結(jié)合”的起草方式。

三是健全地方立法后評(píng)估制度。第一，地方立法后評(píng)估要堅(jiān)持客觀、公正、科學(xué)、公開的原則；第二，地方立法后評(píng)估的對(duì)象要選擇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)鍵問題的關(guān)鍵制度，注重現(xiàn)實(shí)性和可操作性；第三，地方立法后評(píng)估要建立健全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行定量評(píng)估；第四，地方立法后評(píng)估要拓寬評(píng)估的主體和參加者，不僅可以邀請(qǐng)科研機(jī)構(gòu)、高等院校等進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，還可以邀請(qǐng)相關(guān)部門、管理相對(duì)人等進(jìn)行實(shí)踐性評(píng)估；第五，地方立法后評(píng)估要重視評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，根據(jù)不同的評(píng)估結(jié)果，作為編制地方立法計(jì)劃、對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行修改或者廢止、制定法規(guī)配套制度、改進(jìn)執(zhí)法或者進(jìn)行執(zhí)法檢查的重要依據(jù)。

（3）突出科學(xué)立法與民主立法

一是強(qiáng)化基層立法調(diào)研。充分的調(diào)研是做好立法工作的重要基礎(chǔ)，無(wú)論是提高立法的針對(duì)性、可執(zhí)行性，還是突出地方特色，都離不開立法調(diào)研。要掌握第一手、最真實(shí)的情況，必須強(qiáng)化基層立法調(diào)研。根據(jù)不同的地方性法規(guī)，采取不同的基層立法調(diào)研形式，更加接地氣，問計(jì)于民。一要走進(jìn)基層，面對(duì)面聽取基層意見。如預(yù)防未成年人犯罪立法可以選取未成年犯罪率高的地區(qū)召開評(píng)估會(huì)；物業(yè)服務(wù)和管理立法可以分別實(shí)地走訪優(yōu)、中、差等次的社區(qū)召開座談會(huì)，聽取基層組織和群眾的意見建議。二要走進(jìn)廠礦，向一線工人了解情況。如在開展安全生產(chǎn)、林業(yè)有害生物防治立法調(diào)研時(shí)，深入車間、林場(chǎng)，向生產(chǎn)工人、護(hù)林員了解實(shí)際情況。三要走進(jìn)會(huì)場(chǎng)，聽取與會(huì)代表意見。如華僑權(quán)益保護(hù)立法可以走進(jìn)華創(chuàng)會(huì)會(huì)場(chǎng)，向海外華僑創(chuàng)業(yè)代表征求意見，聽取他們的訴求。四要走進(jìn)校園，虛心向?qū)＜艺?qǐng)教。如在自主創(chuàng)新、專利等專業(yè)性強(qiáng)的地方性法規(guī)立法過程中，可以到各大高校的相關(guān)院校，請(qǐng)專家學(xué)者“把脈問診”。

二是提高公眾對(duì)地方立法的關(guān)注度。一方面，要拓寬公眾參與地方立法的渠道。如將座談會(huì)開到社區(qū)、居（村）委會(huì)，“零距離”聽取公眾對(duì)立法的意見和建議，利用微博、微信公眾號(hào)等網(wǎng)絡(luò)新渠道向公眾推送地方立法信息等。另一方面，要增強(qiáng)公眾參與地方立法的實(shí)效。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過各種形式主動(dòng)向社會(huì)公開地方立法相關(guān)信息，將地方立法信息最大范圍和程度地傳遞給社會(huì)公眾。地方性法規(guī)特別是社會(huì)關(guān)注的重要法規(guī)向社會(huì)征求意見的，要通過相關(guān)媒體公布公眾提出意見情況以及吸納情況，并將其作為向人大常委會(huì)報(bào)告的重要內(nèi)容。還要把公眾參與程序和對(duì)公眾意見的采納、反饋等以地方性法規(guī)的形式予以確認(rèn)和保障。

三是對(duì)涉及民生的重大立法事項(xiàng)召開立法聽證會(huì)。立法聽證是體現(xiàn)立法決策民主化、科學(xué)化的重要程序設(shè)計(jì)，是開門立法的好形式。涉及民生的重大立法事項(xiàng)召開立法聽證會(huì)可以盡可能地聽取到社會(huì)不同方面的聲音，進(jìn)一步拓寬公民有序參與地方立法的途徑，提高立法質(zhì)量。地方立法機(jī)關(guān)必須認(rèn)真研究聽證意見，根據(jù)聽證意見對(duì)聽證問題的立法決策提出立法建議，形成聽證報(bào)告，并在官網(wǎng)進(jìn)行公布，向社會(huì)反饋聽證意見處理情況。

四是設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)。這是黨的十八屆四中全會(huì)為實(shí)現(xiàn)地方立法民主化提出的明確要求，能真實(shí)地將人民群眾的迫切需要以及對(duì)立法工作的建議和意見及時(shí)反饋到地方立法機(jī)關(guān)。基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)當(dāng)選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)、生產(chǎn)企業(yè)、學(xué)校以及基層有關(guān)部門，地方立法機(jī)關(guān)要出臺(tái)相關(guān)制度規(guī)范，明確設(shè)立條件、職責(zé)要求、經(jīng)費(fèi)保障等。

五是重視專家參與。立法的民主化、科學(xué)化、公正性是當(dāng)今立法的三大主流，專家參與地方立法正好契合了這些主流。各界普遍認(rèn)為專家參與地方立法是有效解決地方立法存在問題的杰出方式，[6]地方立法機(jī)關(guān)可以成立立法專家顧問組，邀請(qǐng)專家參與地方性法規(guī)制定過程，召開專家論證會(huì)、評(píng)估會(huì)，有的法規(guī)，可以委托專家起草；可以邀請(qǐng)專家全程參與法規(guī)修改工作。專家參與立法能為創(chuàng)新地方立法體系提供充足的智力支援，摒棄部門利益，提高立法效率和質(zhì)量。

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