經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下深化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的探討

張登成

摘 要：預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)依照《憲法》和《審計(jì)法》對(duì)公共財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性和效益性所實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督，是國家審計(jì)的重要內(nèi)容。充分發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行審計(jì)服務(wù)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)民生、服務(wù)社會(huì)，保護(hù)國有資產(chǎn)的職能，已成為審計(jì)事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中進(jìn)一步要解決的問題。本文著重從抓好財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)方面進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài) 財(cái)政預(yù)算 執(zhí)行審計(jì)

中圖分類號(hào)：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）05（c）-165-02

《審計(jì)法》規(guī)定對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，每年向本級(jí)政府提出關(guān)于預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)政收支情況的審計(jì)結(jié)果報(bào)告，并受政府委托向本級(jí)人大報(bào)告預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。通過預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對(duì)政府部門財(cái)政收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)、管理和政策實(shí)施效果的審查，揭示預(yù)算分配和執(zhí)行中存在的突出問題，提出完善資金分配、加強(qiáng)預(yù)算管理的建議，促進(jìn)提高政策實(shí)施效果。本文結(jié)合工作實(shí)際，著重從抓好財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)方面談?wù)勛约旱淖疽姟?/p>

1 抓好審前準(zhǔn)備工作

1.1 制定好審計(jì)實(shí)施方案

審計(jì)實(shí)施方案是審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施的指南和靈魂，是審計(jì)組的“作戰(zhàn)計(jì)劃”，是審計(jì)人員現(xiàn)場(chǎng)工作的“路線圖”。審計(jì)實(shí)施方案的制定要切實(shí)可行，應(yīng)抓好以下環(huán)節(jié)：一是明確審計(jì)目標(biāo)，細(xì)化審計(jì)內(nèi)容。就是明確審計(jì)需要達(dá)到的目標(biāo)要求，然后根據(jù)審計(jì)目標(biāo)有選擇地確定需要查證的具體審計(jì)事項(xiàng)，細(xì)化審計(jì)內(nèi)容與審計(jì)目標(biāo)的密切相關(guān)性。二是確定審計(jì)重點(diǎn)。審計(jì)人員應(yīng)認(rèn)真分析審前調(diào)查取得的資料，結(jié)合以往取得的審計(jì)成果，分析可能存在的問題和線索，確定審計(jì)重點(diǎn)。三是確定審計(jì)步驟和方法。審計(jì)人員應(yīng)本著有利于指導(dǎo)實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目的宗旨，減少審計(jì)過程中隨意確定審計(jì)步驟和方法的行為。四是明確分工和落實(shí)責(zé)任。應(yīng)在實(shí)施方案中明確審計(jì)組長、主審及其他審計(jì)組成員在審計(jì)項(xiàng)目中各自的職責(zé)和任務(wù)，便于落實(shí)責(zé)任和考核、檢查以及追究審計(jì)質(zhì)量責(zé)任。因此，我們要深入研究和調(diào)查，全面了解同級(jí)財(cái)政收支特別是財(cái)政各環(huán)節(jié)的容易存在的問題，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際來考慮編制審計(jì)實(shí)施方案。既要選好點(diǎn)，要有宏觀性的內(nèi)容，又要有可操作性的微觀性內(nèi)容?？傊畬徲?jì)方案編制內(nèi)容要充分，但還要突出重點(diǎn)，便于具體操作。

1.2 整合好審計(jì)資源

2009年，審計(jì)署提出了構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行審計(jì)大格局的理念，堅(jiān)持“統(tǒng)一審計(jì)計(jì)劃、統(tǒng)一審計(jì)方案，統(tǒng)一審計(jì)實(shí)施，統(tǒng)一審計(jì)報(bào)告，統(tǒng)一審計(jì)處理”的“五統(tǒng)一”原則，要對(duì)人力、業(yè)務(wù)、信息、技能等審計(jì)資源，進(jìn)行全面整合。在人力上，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的需要，合理配備審計(jì)人員，發(fā)揮特長、專長，以實(shí)現(xiàn)人力資源最佳配置。在業(yè)務(wù)上，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中心，合理安排審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)資源最佳融合。在信息上，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。在技能上，相互交流，實(shí)現(xiàn)技能資源互補(bǔ)，要最大限度地發(fā)揮整體運(yùn)作的效能。

1.3 做好溝通協(xié)調(diào)工作

在具體實(shí)施審計(jì)中，各科室、各小組要緊緊圍繞財(cái)政審計(jì)這條主線，各司其職，要從縱向和橫向等方面互通信息，審計(jì)資源共享，形成既分工又合作的網(wǎng)絡(luò)型整體。如財(cái)政預(yù)算審計(jì)組與各部門預(yù)算執(zhí)行單位審計(jì)組，與專項(xiàng)資金審計(jì)組的信息互通；各財(cái)政延伸單位審計(jì)組之間等。這樣有利于各組及時(shí)了解和掌握信息，資源可以共享，提高工作效率。同時(shí)從橫向相互溝通信息、可以全面地反映和揭示帶有共性和普遍性特點(diǎn)的問題，為財(cái)政審計(jì)建議提供最基礎(chǔ)的分析建議依據(jù)資料。

2 抓好審計(jì)重點(diǎn)

2.1 注重財(cái)稅政策措施貫徹落實(shí)情況的審計(jì)

一是注重積極財(cái)政政策實(shí)施情況的審計(jì)。關(guān)注穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長各項(xiàng)政策措施具體做法、實(shí)施情況及其效果等。二是關(guān)注財(cái)稅體制改革推進(jìn)情況，關(guān)注預(yù)算公開的內(nèi)容和范圍，審查跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立和實(shí)施情況，一般性轉(zhuǎn)移支付增長變動(dòng)情況，關(guān)注專項(xiàng)資金的配置和統(tǒng)籌使用情況等。三是關(guān)注稅收制度完善推進(jìn)情況，促進(jìn)完善相關(guān)政策制度和建立稅收優(yōu)惠政策退出機(jī)制。四是精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅(jiān)工作落實(shí)情況。重點(diǎn)關(guān)注中央和上級(jí)政府扶貧攻堅(jiān)“一號(hào)工程”政策措施落實(shí)、財(cái)政扶貧資金管理分配使用、扶貧重點(diǎn)工程項(xiàng)目落地等情況，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策措施落地生根，促進(jìn)脫貧目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

2.2 注重預(yù)算編制的審計(jì)

一是關(guān)注政府預(yù)算編報(bào)范圍的完整性、準(zhǔn)確性，是否存在未納入預(yù)算管理的資金，是否存在國有企業(yè)未納入國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍的問題，分析由于預(yù)算編制不準(zhǔn)確導(dǎo)致資金閑置的問題。二是關(guān)注預(yù)算編制細(xì)化情況，是否存在年初預(yù)算資金未細(xì)化到部門、單位、項(xiàng)目，是否存在追加預(yù)算當(dāng)年無法執(zhí)行，是否存在項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)金額較大情況下仍然安排新增預(yù)算的情形。三是關(guān)注代編預(yù)算情況。通過對(duì)財(cái)政部門的年初總預(yù)算和分部門預(yù)算、相關(guān)審批文件、指標(biāo)文件、總預(yù)算會(huì)計(jì)賬簿和憑證、財(cái)政決算等資料的審計(jì)，核實(shí)代編預(yù)算的真實(shí)規(guī)模和實(shí)際去向。

2.3 注重專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì)

一是關(guān)注專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立情況。關(guān)注專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金設(shè)立依據(jù)是否充分、政策目標(biāo)是否清晰。二是關(guān)注專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配情況。重點(diǎn)關(guān)注分配程序不合規(guī)，無申請(qǐng)獲得資金、少申報(bào)多分配、先分配后申報(bào)、不符合條件獲得資金，項(xiàng)目安排或資金分配不符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方向、不利于“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)完成，以及通過由所屬單位審批等方式變相保留應(yīng)下放的審批權(quán)限，項(xiàng)目實(shí)施方案滯后造成資金在基層財(cái)政和項(xiàng)目單位滯留，未及時(shí)發(fā)揮效益等問題。三是關(guān)注專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)范清理整合情況。關(guān)注專項(xiàng)資金清理合并是否到位，是否存在專項(xiàng)名稱已合并，但資金分配仍由原各專項(xiàng)管理部門負(fù)責(zé)，或?qū)嶋H分配中又分為多個(gè)項(xiàng)目的情況；通過數(shù)據(jù)對(duì)比篩查，揭示清理合并后仍由原各專項(xiàng)管理部門負(fù)責(zé)的資金，未按照規(guī)定的時(shí)限和用途使用的問題。

2.4 注重財(cái)政存量資金的審計(jì)

關(guān)注財(cái)政支出進(jìn)度情況、財(cái)政專項(xiàng)資金整合和統(tǒng)籌使用情況，部門財(cái)政存量資金規(guī)模、結(jié)構(gòu)、變動(dòng)趨勢(shì)及其統(tǒng)籌使用情況，是否存在未履行報(bào)批手續(xù)動(dòng)用結(jié)轉(zhuǎn)資金等問題。一是摸清部門財(cái)政存量資金底數(shù)，重點(diǎn)關(guān)注部門財(cái)政撥款累計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金規(guī)模，分析部門財(cái)政存量資金結(jié)構(gòu)和變動(dòng)趨勢(shì)，分析財(cái)政存量資金特別是結(jié)余資金形成原因。二是審查部門財(cái)政存量資金統(tǒng)籌使用情況，分析除財(cái)政部統(tǒng)一清理收回的存量資金外，是否存在大量應(yīng)確認(rèn)的存量資金未編入本年預(yù)算的問題；關(guān)注部門動(dòng)用結(jié)余資金是否按規(guī)定報(bào)批，部門申請(qǐng)動(dòng)用結(jié)余資金未予批復(fù)的原因是否合法合規(guī)等情況；關(guān)注部門是否存在通過虛列支出、以撥作支等方式虛減財(cái)政存量資金規(guī)模等問題。

2.5 注重國庫集中支付制度規(guī)定執(zhí)行情況的審計(jì)

分析收到的本級(jí)橫向財(cái)政撥款規(guī)模以及預(yù)算管理方式，揭示橫向財(cái)政撥款預(yù)算未細(xì)化到基層執(zhí)行單位，預(yù)算監(jiān)管不嚴(yán)，相關(guān)資金脫離國庫監(jiān)管的問題；分析收到的非本級(jí)財(cái)政撥款的規(guī)模，反映非本級(jí)財(cái)政撥款擾亂財(cái)政預(yù)算管理級(jí)次的問題；關(guān)注通過以撥代支、向?qū)嵱匈Y金賬戶轉(zhuǎn)移資金等方式，將財(cái)政資金從零余額賬戶轉(zhuǎn)至本單位或所屬單位的實(shí)有資金賬戶，造成人為調(diào)整財(cái)政存量資金數(shù)額、相關(guān)資金脫離國庫監(jiān)管等問題。通過數(shù)據(jù)對(duì)比篩查，揭示公務(wù)卡改革措施落實(shí)不到位、將財(cái)政資金違規(guī)劃轉(zhuǎn)到非稅專戶或單位實(shí)有資金賬戶的問題，并將有關(guān)線索推送相關(guān)單位審計(jì)組，跟進(jìn)核查資金用途、流向和使用進(jìn)度。

2.6 注重財(cái)政資金使用績效的審計(jì)

一是在開展財(cái)政預(yù)決算審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、政府投資項(xiàng)目審計(jì)的同時(shí)，開展資金使用績效審計(jì)。一方面可以確保績效審計(jì)獲取的經(jīng)濟(jì)信息真實(shí)、可靠，幫助確定科學(xué)合理的績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為績效審計(jì)確定審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)提供線索；另一方面，在績效審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題可以在財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)中處理處罰。很多問題體現(xiàn)在兩個(gè)方面：既是違紀(jì)違規(guī)問題，又是影響效益的問題。二是以財(cái)政支出資金為主線，開展財(cái)政資金績效審計(jì)。財(cái)政資金績效審計(jì)應(yīng)當(dāng)圍繞財(cái)政支出資金、結(jié)合財(cái)政體制改革開展，分析財(cái)政資金使用效益低下的原因，發(fā)現(xiàn)財(cái)政支出管理改革中存在的不足，并提出針對(duì)性意見和建議，從根本上促進(jìn)財(cái)政資金使用效益的提高。三是單獨(dú)立項(xiàng)開展財(cái)政資金績效審計(jì)。針對(duì)某項(xiàng)財(cái)政資金或有財(cái)政資金投人的項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)，這樣針對(duì)性更強(qiáng)，效果更明顯。

3 抓好延伸審計(jì)

部門預(yù)算單位是組成財(cái)政預(yù)算總體的重要組成部分。它的財(cái)政情況也反映了整體財(cái)政情況，因此預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，必須重視部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)這個(gè)重點(diǎn)，也就是我們通常說的延伸審計(jì)。它主要包括兩個(gè)方面：一是延伸二、三級(jí)預(yù)算單位。在審計(jì)時(shí)首先要選好、選準(zhǔn)二、三級(jí)預(yù)算單位，選的標(biāo)準(zhǔn)主要是看資金量的大小和社會(huì)關(guān)注程度及管理情況。要圍繞“財(cái)政預(yù)算資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”，力爭(zhēng) “橫向到邊，縱向到底”，不留死角。二是延伸一定數(shù)量的納稅人。延伸納稅情況主要是反映地稅機(jī)關(guān)執(zhí)行稅收政策水平和稅收征管質(zhì)量。首先要對(duì)延伸納稅對(duì)象進(jìn)行選擇，這就需要在確定延伸納稅對(duì)象前，調(diào)查全部的納稅戶有關(guān)資料，根據(jù)調(diào)查的情況確定對(duì)象。既要確定檢查相關(guān)事業(yè)單位，也要檢查一定數(shù)量的企業(yè)單位。國有企業(yè)、民營企業(yè)單位應(yīng)安排一定數(shù)量進(jìn)行延伸審計(jì)。重點(diǎn)檢查有無偷漏稅款的問題；是否存在稅務(wù)部門征“過頭稅”，或是讓企業(yè)納稅人“壓稅”等人為調(diào)節(jié)稅收的情況；有無混淆入庫級(jí)次、應(yīng)納稅項(xiàng)目列入免稅項(xiàng)目等情況。通過檢查納稅人的賬務(wù)處理，繳納情況，查補(bǔ)了應(yīng)當(dāng)屬于財(cái)政收入的稅款，并且也是對(duì)財(cái)政、稅務(wù)部門依法行政情況進(jìn)行有效監(jiān)督的重要依據(jù)，體現(xiàn)了高層次審計(jì)監(jiān)督的作用。

4 抓好幾個(gè)結(jié)合

在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，要樹立“凡是政府應(yīng)該管的錢都是國家財(cái)政”的科學(xué)理念，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金審計(jì)的全覆蓋，要在推動(dòng)國家重大政策措施落實(shí)的情況和財(cái)政審計(jì)大格局視野下，維護(hù)財(cái)政安全，做到財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與新《預(yù)算法》的貫徹落實(shí)檢查相結(jié)合，與“政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)”相結(jié)合，與“專項(xiàng)資金績效審計(jì)”相結(jié)合，與清理盤活“財(cái)政存量資金”相結(jié)合。這既提高了審計(jì)工作效率，又推動(dòng)了國家重大政策的落地生根，從而增強(qiáng)了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)整體性、宏觀性和建設(shè)性。

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