完善公共采購制度建設(shè)研究

劉春

摘 要：本文從公共采購的基本理論和經(jīng)濟(jì)功能出發(fā)，結(jié)合我國及江蘇省鎮(zhèn)江市公共采購的實(shí)際情況，借鑒國外發(fā)達(dá)國家的公共采購經(jīng)驗(yàn)，對解決現(xiàn)階段公共采購制度中存在的問題進(jìn)行了較為深入的研究，分析了公共采購制度的作用，并立足于全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展思維之上，以期構(gòu)建切合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的本土化和國際化模式。

關(guān)鍵詞：公共采購 經(jīng)濟(jì)發(fā)展 現(xiàn)狀 分析 對策

中圖分類號：F812.45 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）01（b）-073-02

公共采購制度是由一系列的公共采購政策、法律、規(guī)則、組織管理等構(gòu)成，是我國公共經(jīng)濟(jì)管理的重要內(nèi)容，是我國實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制管理的重要手段。在世界經(jīng)濟(jì)一體化、國際化趨勢的大背景下，進(jìn)一步健全和完善我國公共采購制度，是我國與國際接軌的需要。我國經(jīng)濟(jì)管理體系在改革過程中顯得制度供給不足，并且已經(jīng)出現(xiàn)了一些阻礙和新的問題。因此，新型公共采購制度作為服務(wù)型政府建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容，迫切需要我們進(jìn)一步理順公共采購管理機(jī)制和創(chuàng)新政府宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段。

1 公共采購制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

1.1 公共采購的特點(diǎn)

1.1.1 公共采購的規(guī)模性與增長性

目前，全球公共采購每年的總規(guī)模在6萬億美元以上，公共采購的規(guī)模表現(xiàn)在：公共采購總量巨大。從國際上看，公共采購總量一般占國家財(cái)政支出的60%～70%，占GDP的10%以上，公共采購規(guī)模的不斷遞增，使公共采購已經(jīng)成為一個(gè)與企業(yè)（私人市場）市場并行的、五臟俱全的公共市場，采購主體范圍廣泛。以鎮(zhèn)江市為例，2005年政府采購規(guī)模為76382萬元，2009年為238471萬元，2014年達(dá)962917萬元，十年之間政府采購量增長達(dá)十倍以上（2005年～2013年鎮(zhèn)江市政府采購統(tǒng)計(jì)年報(bào)）。

1.1.2 公共采購的效益性和帶動(dòng)性

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，將市場分為兩類，第一類是由全體國民作為購買主體的普通貿(mào)易市場，第二類是以政府機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的特殊市場，即公共采購市場。利用公共采購的規(guī)模調(diào)控和支撐經(jīng)濟(jì)，是各地區(qū)和國家常用手段。國家可以利用公共采購的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，滿足本國企業(yè)獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益從而維持生存與發(fā)展的需要。公共采購的經(jīng)濟(jì)效益，分為規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、資源配置經(jīng)濟(jì)效益、潛在經(jīng)濟(jì)效益和技術(shù)進(jìn)步效益及管理經(jīng)濟(jì)效益等。國家應(yīng)堅(jiān)持在資源節(jié)約、環(huán)境友好的約束條件下，制定公共采購政策，以引領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的良性循環(huán)發(fā)展。

1.2 公共采購制度的經(jīng)濟(jì)功能分析

1.2.1 公共采購制度可以發(fā)揮政府宏觀的經(jīng)濟(jì)調(diào)控

政府可以利用公共采購的規(guī)模優(yōu)勢發(fā)揮導(dǎo)向作用，落實(shí)政府的政策意圖。公共采購作為一種宏觀手段，方式十分靈活。首先，通過實(shí)行公開競爭的采購方式，可以優(yōu)化公平競爭環(huán)境和維護(hù)市場秩序；其次，通過對供應(yīng)商資格條件的限制，可以鼓勵(lì)和扶持具有競爭優(yōu)勢的企業(yè)發(fā)展；最后，通過投資結(jié)構(gòu)及采購規(guī)模的調(diào)整，可以穩(wěn)定物價(jià)、調(diào)節(jié)供求關(guān)系以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。

1.2.2 公共采購制度可以實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置

在公共采購活動(dòng)中引入公開競爭機(jī)制，對資金使用部門來說，有利于提高資金使用的透明度和有效性；對采購機(jī)關(guān)來說，可以優(yōu)中選優(yōu)，獲得性價(jià)比最佳的貨物、工程和服務(wù)；對供應(yīng)商來說，為使其適應(yīng)市場要求，需改善產(chǎn)品性價(jià)比，提高企業(yè)競爭力。

1.2.3 公共采購制度可以促進(jìn)對外貿(mào)易的平等互惠

公共采購由于涉及到供應(yīng)商的國別以及產(chǎn)品的來源地，因此會(huì)影響一個(gè)國家的對外貿(mào)易政策。雖然公共市場的開放不可避免地將沖擊本國產(chǎn)業(yè)，但開放的公共市場是對等和相互的，既便于引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和產(chǎn)品，又可為本國產(chǎn)品開拓廣闊的國際市場。

1.2.4 公共采購制度可以拉動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展

公共采購在拉動(dòng)內(nèi)需的同時(shí)，可以保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)空間。隨著對經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用的增強(qiáng)，必將減少人力資源的閑置，無疑對解決就業(yè)問題起到推動(dòng)作用。在公共采購過程中，利用政策手段對環(huán)境友好、民族工業(yè)加以適當(dāng)保護(hù)，并于無形中有序地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。通過公共采購宏觀調(diào)控政策，政府可以通過帶有政策傾向的公共采購，平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距，維護(hù)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益。同時(shí)政府可以借助公共采購的強(qiáng)大政策功能，有效引導(dǎo)和激勵(lì)中小企業(yè)的發(fā)展。

1.2.5 公共采購制度可以賦予高新產(chǎn)業(yè)的更多活力

從經(jīng)濟(jì)角度來說，科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，故高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力最為重要的標(biāo)志，如美國最重要的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)始終超前于其他國家，居世界領(lǐng)先地位。但高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)由于投入高，風(fēng)險(xiǎn)大，而且這些產(chǎn)品在生產(chǎn)與銷售中，從來不存在完全自由競爭的市場，故高新技術(shù)工業(yè)的維持與發(fā)展一直離不開公共采購領(lǐng)域的支持。

2 鎮(zhèn)江市公共采購制度建設(shè)現(xiàn)狀和問題分析

2.1 鎮(zhèn)江市公共采購制度建設(shè)現(xiàn)狀

2.1.1 具備較為完整的法律法規(guī)體系

我國現(xiàn)有公共采購的適用法律有《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)特許經(jīng)營等法律，另外，除國家及省級頒布各實(shí)施條例以外，鎮(zhèn)江市還制訂了各種管理辦法用以指導(dǎo)實(shí)際公共采購實(shí)際工作，如《鎮(zhèn)江市公共資源交易業(yè)務(wù)操作規(guī)范》、《鎮(zhèn)江市招投標(biāo)交易投訴處理辦法》、《鎮(zhèn)江市政府采購績效評價(jià)和工作問責(zé)辦法》、《鎮(zhèn)江市國有（投資）企業(yè)重大投資 監(jiān)督管理暫行辦法》、《關(guān)于推進(jìn)政府購買公共服務(wù)工作的實(shí)施辦法》等。

2.1.2 公共采購的范圍內(nèi)容及政策傾斜

鎮(zhèn)江市公共采購覆蓋工程建設(shè)、交通建設(shè)、水利建設(shè)、基礎(chǔ)建設(shè)、市政建設(shè)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易以及科研教育等領(lǐng)域，采購內(nèi)容廣泛，從貨物、工程、服務(wù)至無形資產(chǎn)、公共服務(wù)等。近年來，政府工作重心導(dǎo)向?yàn)槭袌鲋黧w提供服務(wù)和創(chuàng)造綠色友好的環(huán)境上來，為此，鎮(zhèn)江市為改進(jìn)政府購買公共服務(wù)方式，及時(shí)在6月制定出臺(tái)了鎮(zhèn)江市《關(guān)于推進(jìn)政府購買公共服務(wù)工作的實(shí)施辦法》，有力推進(jìn)了政府購買公共服務(wù)工作的開展，規(guī)范了政府購買公共服務(wù)活動(dòng)的行為。

2.1.3 公共采購的機(jī)構(gòu)設(shè)置與隊(duì)伍建設(shè)

鎮(zhèn)江市于2013年底合并工程交易、政府采購、土地交易、產(chǎn)權(quán)交易等四大中心，并整合水利、交通、衛(wèi)生等單位中的公共資源交易職能，成立鎮(zhèn)江市公共資源交易中心。公共資源交易中心的成立，在一定程度上改變了各類交易機(jī)構(gòu)林立的現(xiàn)狀，使政府采購制度和招標(biāo)投標(biāo)制度進(jìn)行了面對面碰撞，通過沖突和磨合，公共資源交易運(yùn)行良好平穩(wěn)，現(xiàn)代公共采購制度在鎮(zhèn)江已初具雛形，從而實(shí)現(xiàn)采購信息及交易資源的共享。

2.1.4 公共采購制度的運(yùn)行管理機(jī)制

按照政府管理職能和實(shí)際操作相分離的要求，鎮(zhèn)江市公共采購管理機(jī)構(gòu)與操作機(jī)構(gòu)基本完成分離，出現(xiàn)公共資源交易中心、招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)、行業(yè)機(jī)構(gòu)以及政府管理部門共同發(fā)展的局面。各機(jī)構(gòu)工作職責(zé)分工日趨合理，管辦分離、機(jī)構(gòu)分設(shè)、政事分開、相互制約的工作機(jī)制基本形成，為鎮(zhèn)江市公共采購工作的快速良性發(fā)展提供了機(jī)制保證。

2.2 鎮(zhèn)江市公共采購制度存在的問題分析

2.2.1 兩法或多法并存，帶來執(zhí)行困境

兩法或多法的并存是時(shí)代選擇的結(jié)果，曾經(jīng)起到非常有效的積極作用。但是，由于我國現(xiàn)行的各公共采購法律規(guī)定，在立法內(nèi)容上都是分別借鑒國外法律而制定，兩法或多法之間的共性問題的規(guī)定不盡相同。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共采購范圍不斷擴(kuò)大，兩法或多法并存現(xiàn)象與公共采購事業(yè)的發(fā)展有越來越多相悖的地方，同時(shí)由于地方法規(guī)法律效力低，因而使地方公共采購工作常常無所適從、難以界定適用規(guī)則，需要國家層面的法律體系改革。

2.2.2 政策規(guī)定籠統(tǒng)，影響政策發(fā)揮

我國公共采購的兩大法律體系中，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定“保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量”，政策規(guī)定籠統(tǒng)、操作指導(dǎo)性不強(qiáng)?！墩少彿ā芬蟆罢少彂?yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”（ 《中華人民共和國政府采購法》第九條），政策規(guī)定雖然明確，但在實(shí)際采購活動(dòng)中，因地方強(qiáng)調(diào)創(chuàng)收與節(jié)支，因而使該政策要求未引起市級政府的高度重視，導(dǎo)致政策發(fā)揮不明顯。

2.2.3 管理?xiàng)l塊分割，影響政策落地

我國地方區(qū)域和產(chǎn)業(yè)部門均處在分頭管理的狀態(tài)，導(dǎo)致政策在地方公共采購活動(dòng)中難以落地。例如，同樣是在鎮(zhèn)江市范圍內(nèi)的建筑工程招標(biāo)，屬于政府集中采購項(xiàng)目的執(zhí)行政府采購法相關(guān)規(guī)定，對中小企業(yè)競標(biāo)或在工程中使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品給予較大優(yōu)惠；不屬于政府集中采購的工程招標(biāo)，同樣是中小企業(yè)或使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品卻享受不到任何優(yōu)惠待遇。而且地方政府為支持本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，常常違規(guī)直接發(fā)包給本地企業(yè)或給予本地企業(yè)一定優(yōu)惠。

3 完善公共采購制度建設(shè)的對策和建議

3.1 健全和完善公共采購相關(guān)法律法規(guī)

隨著我國各地公共資源交易平臺(tái)的深入整合和發(fā)展形勢，改變當(dāng)前公共采購管理法律環(huán)境的兩法或多法并行現(xiàn)狀，統(tǒng)一制定符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的公共采購法是目前較為緊迫的問題。我國在2012年和2014年分別出臺(tái)實(shí)施的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》和《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》，雖然各自條款中盡量妥協(xié)退讓，不起沖突，似乎寄予公共采購市場一線希望，但是經(jīng)過仔細(xì)分析，并沒有實(shí)質(zhì)性解決兩法或多法之間的實(shí)際矛盾問題，執(zhí)行主體界定仍然模糊。

3.2 充分發(fā)揮公共采購制度的經(jīng)濟(jì)政策功能

在建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的時(shí)代背景下，采取措施進(jìn)一步發(fā)揮公共采購制度的宏觀調(diào)控功能和市場導(dǎo)向作用。借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)不斷提升公共采購制度的經(jīng)濟(jì)功能，從單一節(jié)約采購資金轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)增長和均衡發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)上來。優(yōu)先采購本國產(chǎn)品、扶持創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長，我國面臨的資源環(huán)境壓力越來越大，資源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化問題表現(xiàn)得越來越突出，長此以往，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展將無以為繼。因此，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)己成為必然選擇。

3.3 重視公共采購的市場建設(shè)和人員培訓(xùn)

規(guī)范公共采購的市場機(jī)構(gòu)建設(shè)。從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)型政府”，是中國市場化改革的必然選擇，作為體現(xiàn)政府公共服務(wù)的一個(gè)重要平臺(tái)。統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)，對于整合各類有形市場資源，擴(kuò)大公共資源交易范圍，建立健全統(tǒng)一規(guī)范的有形市場，從源頭上預(yù)防腐敗行為，具有重要作用，有利于現(xiàn)代公共采購制度的統(tǒng)一形成。加強(qiáng)公共采購的從業(yè)人員建設(shè)。國家應(yīng)支持高校根據(jù)市場需求，設(shè)立公共采購專業(yè)，進(jìn)行公共采購理論研究和專業(yè)人才培養(yǎng)。

4 結(jié)語

綜上所述，我國正處在全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵時(shí)期，積極探索修訂公共采購法律與規(guī)則的基本政策原則，使公共采購這一規(guī)模巨大的政府行為，通過規(guī)范立法和有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)公共采購持續(xù)智能的宏觀調(diào)控功能。

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