基于平衡計(jì)分卡的PPP項(xiàng)目績效評價(jià)體系研究①

蔣雯 沈佳珩 李靠隊(duì)

摘 要：近年來，我國開始嘗試在海綿城市建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式，健全的績效評價(jià)體系則顯得尤為重要。本文以鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目為例，基于平衡計(jì)分卡的理論基礎(chǔ)，構(gòu)建了績效評價(jià)體系，為相關(guān)行業(yè)的PPP項(xiàng)目構(gòu)建績效評價(jià)體系提供參考。

關(guān)鍵詞：海綿城市建設(shè) PPP 平衡計(jì)分卡 績效評價(jià)

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）09（a）-152-02

1 鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目概況

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，城市水問題受到了普遍關(guān)注。海綿城市建設(shè)作為改善城市水問題的公共項(xiàng)目逐漸成為社會(huì)焦點(diǎn)。海綿城市的理念來自于日本、北美和西歐的經(jīng)驗(yàn)，主要有蓄水、凈水、再釋放利用的功能，有利于解決超市內(nèi)澇的問題，與社會(huì)公眾的生活和城市生產(chǎn)密切相關(guān)。由于海綿城市的實(shí)際操作面臨的挑戰(zhàn)是非常復(fù)雜的，所以在全面建設(shè)前進(jìn)行小范圍的試點(diǎn)很重要。國家財(cái)政部、水利部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部先后頒布了關(guān)于建設(shè)海綿城市的重要通知，首先在2014年10月頒布了構(gòu)建雨水系統(tǒng)的試行通知，同年12月份三部委印發(fā)了試點(diǎn)工作的通知。接著濟(jì)南為代表的16個(gè)城市在2015年三部委的嚴(yán)格篩選中入圍海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市，相應(yīng)的績效評價(jià)考核方法也迅速出臺(tái)。為了能夠更好地促進(jìn)海綿城市建設(shè)，國務(wù)院辦公廳在2015年10月印發(fā)了指導(dǎo)意見，提出了海綿城市建設(shè)的總體要求、規(guī)劃引領(lǐng)以及支持政策。

在國家出臺(tái)的第一批海綿試點(diǎn)城市中鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)便是其中之一。鎮(zhèn)江市借鑒了以往的PPP項(xiàng)目的融資方式，結(jié)合地理位置的特點(diǎn)因地制宜，參考國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)優(yōu)秀的人才，構(gòu)建了智慧海綿城市系統(tǒng)，基于互聯(lián)網(wǎng)+做出了最優(yōu)合作方案，優(yōu)化了海綿城市建設(shè)的管理機(jī)制，提高了項(xiàng)目公司的管理效率。作為首批示范城市，鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)工程自2015年開工以來已完成了部分工程的建造，還有一些其他的項(xiàng)目還在持續(xù)進(jìn)行中。鎮(zhèn)江項(xiàng)目的一大特色是海綿城市+老城區(qū)改造，這些社區(qū)在未改造時(shí)都比較老舊，沒有引入海綿概念，公共場地的硬化面積非常大。此次改造，在海綿建設(shè)的同時(shí)還解決了社區(qū)的空間使用，供水排水的管線分布等一些歷史遺留問題。鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)在整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行過程中都保持公正的原則，創(chuàng)造了公平競爭的環(huán)境，在社會(huì)資本的選擇上，在進(jìn)行了多方衡量后選擇了光大水務(wù)，由水業(yè)公司與光大水務(wù)合資成立了項(xiàng)目公司，投資額為13.85億元（其中4.62億元為鎮(zhèn)江水業(yè)公司投入的項(xiàng)目資本金，實(shí)質(zhì)是由鎮(zhèn)江市政府出資；另外的9.23億元由項(xiàng)目公司融資而來，通過舉辦金融機(jī)構(gòu)項(xiàng)目推薦會(huì)從而使得金額機(jī)構(gòu)間形成有效競爭，降低了融資成本），中央財(cái)政共12億，作為財(cái)政撥款分三年劃入項(xiàng)目。項(xiàng)目自2015年開始建設(shè)，為期三年，特許經(jīng)營期23年（包括項(xiàng)目建設(shè)期）。項(xiàng)目主要包括三個(gè)方面，在源頭建設(shè)方面，小區(qū)開發(fā)系統(tǒng)的大部分項(xiàng)目在2017年將投入運(yùn)營期，可以從社會(huì)公眾的滿意度出發(fā)進(jìn)行項(xiàng)目的進(jìn)一步完善；在中端項(xiàng)目方面主要涉及管網(wǎng)建設(shè)，在終端建設(shè)方面，主要是污水處理廠的建設(shè)，一般通過水質(zhì)達(dá)標(biāo)率來進(jìn)行考量。據(jù)規(guī)劃，鎮(zhèn)江市試點(diǎn)區(qū)域以在2025年底前建成生態(tài)文明城市為目標(biāo)，全面建設(shè)海綿城市。2017年是鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)期的收官之年，此時(shí)構(gòu)建完善的績效評價(jià)體系非常重要，有利于項(xiàng)目的順利展開。

2 應(yīng)用平衡計(jì)分卡進(jìn)行PPP項(xiàng)目績效評價(jià)的可行性

平衡計(jì)分卡理論由羅伯特·卡普蘭和大衛(wèi)·諾頓提出，該體系是基于企業(yè)的愿景和與戰(zhàn)略確定績效考核指標(biāo)，與只關(guān)注財(cái)務(wù)指標(biāo)的傳統(tǒng)績效管理體系的不同在于既考慮財(cái)務(wù)指標(biāo)也考慮到了非財(cái)務(wù)指標(biāo)，注重長期目標(biāo)而非短期利益。綜合財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長四個(gè)維度考核企業(yè)的績效，更加全面系統(tǒng)。每個(gè)維度通過設(shè)立具體的指標(biāo)進(jìn)行定性與定量分析，達(dá)到了多方平衡的狀態(tài)。

PPP模式是政府與社會(huì)資本合作進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種新模式，主要是為了實(shí)現(xiàn)三方共贏的目的，也就是使政府、項(xiàng)目公司的利益達(dá)到最大化，同時(shí)提高社會(huì)公眾的滿意度。這就需要三方的參與，共同合作，建立持續(xù)穩(wěn)定的合作關(guān)系。也就是說，只有三方利益達(dá)到了平衡，項(xiàng)目才有可能繼續(xù)順利進(jìn)行下去。其中，政府與項(xiàng)目公司是主導(dǎo)力量，兩方意見的一致對項(xiàng)目的落地實(shí)施和后續(xù)推進(jìn)至關(guān)重要。綜合國內(nèi)針對PPP項(xiàng)目的考核構(gòu)建的績效評價(jià)的體系的研究可知，政府與社會(huì)資本的績效考核是獨(dú)立的，即政府圍繞項(xiàng)目的滿意度進(jìn)行評價(jià)，而社會(huì)資本則是運(yùn)用傳統(tǒng)的項(xiàng)目績效評價(jià)方法（主要考慮財(cái)務(wù)指標(biāo)），因此PPP項(xiàng)目的整體效益未能體現(xiàn)出來。然而由于PPP項(xiàng)目的目的是使得政府、社會(huì)資本與社會(huì)公眾各參與方的利益獲得平衡，所以采用平衡計(jì)分卡的理論對PPP項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)體系的構(gòu)建是其實(shí)現(xiàn)平衡的目的的關(guān)鍵。構(gòu)建相應(yīng)的績效評價(jià)體系主要從原有的平衡計(jì)分卡的四大維度出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)有的研究結(jié)論，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的具體情況進(jìn)行修改，從而構(gòu)建出適合具體項(xiàng)目的一套評價(jià)體系。PPP項(xiàng)目的特殊性在于社會(huì)公眾不是項(xiàng)目的購買者，而是由政府支付服務(wù)費(fèi)用給項(xiàng)目公司，所以在本文中將平衡計(jì)分卡的客戶維度改為了利益相關(guān)者維度，評價(jià)涉及政府、項(xiàng)目公司、社會(huì)公眾三大利益相關(guān)者。綜上所述，本文基于平衡計(jì)分卡的理論分別從財(cái)務(wù)維度、利益相關(guān)者維度、內(nèi)部流程維度、學(xué)習(xí)與成長維度此四大維度來構(gòu)建鎮(zhèn)江市海綿建設(shè)PPP項(xiàng)目的績效評價(jià)體系。此評價(jià)體系中的四個(gè)維度相互制約，涵蓋了PPP項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，有利于PPP項(xiàng)目中各參與方利益的實(shí)現(xiàn)，更能達(dá)成參與各方“共贏”的戰(zhàn)略。

3 鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目的績效評價(jià)體系構(gòu)建

本文基于財(cái)務(wù)維度、利益相關(guān)者維度、內(nèi)部流程維度、學(xué)習(xí)與成長維度構(gòu)建了針對鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目的具體績效評價(jià)體系。

3.1 財(cái)務(wù)維度指標(biāo)

鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目不同于一般的PPP項(xiàng)目，它的特殊性表現(xiàn)在其不以盈利為目的的非經(jīng)營性的特點(diǎn)，社會(huì)效益的最大化是該項(xiàng)目需要達(dá)到的目的。此項(xiàng)目的特許經(jīng)營期為23年（含2015年～2017年3年建設(shè)期），鎮(zhèn)江市政府在經(jīng)營期內(nèi)每年會(huì)向PPP項(xiàng)目公司支付1.6億元的服務(wù)費(fèi)用，從而保障PPP公司能夠得到合理的投資回報(bào)。非經(jīng)營性項(xiàng)目在評價(jià)時(shí)很難以其經(jīng)濟(jì)效益評價(jià)項(xiàng)目的績效，而是應(yīng)從宏觀效益、社會(huì)效益及生態(tài)效益方面評價(jià)項(xiàng)目的投資效益。加上該項(xiàng)目是政府購買型項(xiàng)目，項(xiàng)目公司不需要考慮市場競爭力，需要考慮的是自身的營運(yùn)能力、成本管理能力、較低的融資與財(cái)務(wù)費(fèi)用等。從政府的角度出發(fā)，其需要關(guān)注的是項(xiàng)目公司的不良資產(chǎn)比率，該指標(biāo)能反映項(xiàng)目公司項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營的能力。

3.2 利益相關(guān)者維度指標(biāo)

利益相關(guān)者維度主要從項(xiàng)目的社會(huì)價(jià)值出發(fā)考察項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量，不僅要關(guān)注項(xiàng)目的建設(shè)情況，還要關(guān)注項(xiàng)目公司與政府合作的情況。鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目最主要的三大利益相關(guān)者即政府、項(xiàng)目公司、社會(huì)公眾，此維度主要涉及三方對于鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目的滿意度，主要從以下幾個(gè)方面體現(xiàn)：（1）政府對于項(xiàng)目合作運(yùn)營的滿意度；（2）項(xiàng)目公司對于同政府合作的滿意度；（3）項(xiàng)目提供的公共品是否符合了社會(huì)公眾的期望。政府、項(xiàng)目公司、社會(huì)公眾是鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的利益相關(guān)者，因此對這三方的滿意度的評價(jià)能衡量該項(xiàng)目的績效水平。

3.3 內(nèi)部流程維度指標(biāo)

內(nèi)部流程維度設(shè)立的相關(guān)指標(biāo)主要涉及質(zhì)量控制、安全控制及政府一方規(guī)范與監(jiān)督。作為城市建設(shè)項(xiàng)目，工程的質(zhì)量與安全是關(guān)鍵，質(zhì)量控制及安全控制是從項(xiàng)目公司角度出發(fā)的，設(shè)立相應(yīng)的評價(jià)指標(biāo)能提高項(xiàng)目建設(shè)期的營運(yùn)水平，對內(nèi)部流程進(jìn)行相應(yīng)的管控作用，鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)主要涉及源頭的小區(qū)開發(fā)系統(tǒng)，到管網(wǎng)建設(shè)，到末端的污水處理廠，甚至包括污水處理廠排放之后的水體環(huán)境，因此在質(zhì)量控制方面尤其需要關(guān)注大雨天氣的排水效率與出水水質(zhì)等。當(dāng)然，作為PPP項(xiàng)目，政府的積極參與也是必不可少的，即對項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范與監(jiān)督，把好關(guān)，進(jìn)而促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)行，提高項(xiàng)目公司的營運(yùn)水平。

3.4 學(xué)習(xí)與成長維度指標(biāo)

學(xué)習(xí)與成長維度在很大程度上決定了鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目在未來長達(dá)23年運(yùn)營期內(nèi)是否能夠持續(xù)發(fā)展。該維度主要針對人才培養(yǎng)、團(tuán)隊(duì)協(xié)作與溝通等層面進(jìn)行評價(jià)。面對嚴(yán)峻的競爭形勢，企業(yè)的人才培養(yǎng)工作無疑對企業(yè)的長期發(fā)展起到關(guān)鍵性作用。因此PPP項(xiàng)目運(yùn)行中科研研發(fā)的投入水平是這一維度中需要重點(diǎn)考察的一項(xiàng)指標(biāo)。除此之外，項(xiàng)目公司的團(tuán)隊(duì)協(xié)作與溝通能力以及政府與項(xiàng)目公司的長期合作意向這兩項(xiàng)指標(biāo)也是值得關(guān)注的，各方良好的協(xié)作溝通是鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)項(xiàng)目能持續(xù)發(fā)展的前提條件，同時(shí)也推進(jìn)了項(xiàng)目公司進(jìn)一步的成長。

4 結(jié)語

本文基于平衡計(jì)分卡理論對鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目績效評價(jià)體系進(jìn)行研究，從財(cái)務(wù)維度、利益相關(guān)者維度、內(nèi)部流程維度、學(xué)習(xí)與成長維度這四個(gè)維度出發(fā)設(shè)立了13個(gè)評價(jià)指標(biāo)來對鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，使政府、項(xiàng)目公司、社會(huì)公眾的利益達(dá)到了平衡，對項(xiàng)目的順利完成和滿足社會(huì)效益的需求具有重要的影響。

參考文獻(xiàn)

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①基金項(xiàng)目：江蘇大學(xué)2016年校級大學(xué)生實(shí)踐創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目課題“PPP模式的運(yùn)行機(jī)制與實(shí)施路徑研究——基于江蘇省的實(shí)踐”（201610299154W）。