農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)實(shí)踐思考

江猛

本文以江蘇省為例，通過分析該省“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)情況，深入剖析“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)中存在的主要問題，進(jìn)而提出如何促進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)順利開展的相關(guān)措施和建議。

2015年12月27日全國(guó)人大第十八次會(huì)議通過了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施物權(quán)法、擔(dān)保法中關(guān)于集體所有耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，允許包括江蘇省泗洪、太倉(cāng)等10地在內(nèi)的全國(guó)252個(gè)縣（市、區(qū)）試點(diǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，允許包括江蘇武進(jìn)、泗洪等3地在內(nèi)的全國(guó)59個(gè)縣（市、區(qū)）試點(diǎn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款。

截至2016年年末，江蘇省農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣（市、區(qū)）共已發(fā)放貸款1411筆、金額7.04億元，其中授權(quán)試點(diǎn)以來(lái)發(fā)放貸款319筆、金額1.03億元。3個(gè)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款縣（市、區(qū)）已發(fā)放貸款3220筆、金額8，06億元，其中授權(quán)試點(diǎn)以來(lái)發(fā)放貸款1315筆、金額1.74億元。

江蘇省農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)實(shí)踐收獲頗豐，在加快“兩權(quán)”確權(quán)頒證和地方政府構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)等工作有序開展的同時(shí)，銀行采取多種方式放貸：一是單純的“兩權(quán)”抵押方式二是“兩權(quán)抵押+擔(dān)保公司擔(dān)保”方式：三是“兩權(quán)抵押+第三方擔(dān)?！蹦Ｊ?；四是借助平臺(tái)公司發(fā)放貸款。此外，也建立了風(fēng)險(xiǎn)緩釋補(bǔ)償機(jī)制，最終農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境得到有效改善，盡管如此，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)仍存在部分問題有待解決。

農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)存在的主要問題

（一）相關(guān)權(quán)證難辦理

江蘇省農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣（市、區(qū)）共有土地面積921.91萬(wàn)畝，目前確權(quán)登記的僅有544.99萬(wàn)畝，且大多數(shù)農(nóng)民還沒有取得《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書》。東臺(tái)市委農(nóng)工辦明確農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記部門為各鎮(zhèn)經(jīng)管站，但是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何確權(quán)，以什么形式確權(quán)，目前沒有明確。在實(shí)際操作過程中尚還存在部分鎮(zhèn)經(jīng)管站不愿意登記蓋章的情況，從而導(dǎo)致無(wú)法確權(quán)。

（二）配套服務(wù)不到位

盡管縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)、村三級(jí)都建立了土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)為流轉(zhuǎn)雙方提供政策咨詢、合同簽訂、價(jià)格評(píng)估、產(chǎn)權(quán)交易、糾紛調(diào)處等相關(guān)一條龍服務(wù)，但是由于受人員編制等因素所制約，從事流轉(zhuǎn)管理服務(wù)的大多是兼職人員，致使工作不到位。

（三）處置變現(xiàn)難度大

農(nóng)民房屋交易和土地流轉(zhuǎn)受到較多的法律和制度限制。以農(nóng)房為例，土地管理法規(guī)定，宅基地的轉(zhuǎn)讓要求同時(shí)符合受讓方必須是同村村民及受讓方必須是無(wú)房戶兩個(gè)條件。目前，各試點(diǎn)縣（市、區(qū)）還沒有建立“兩權(quán)”抵押資產(chǎn)托底制度，銀行有后顧之憂。如貸款違約后，銀行若不能及時(shí)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包，在目前租金多為一年一繳的情況下，銀行就要向農(nóng)戶支付下一年度的租金，否則，農(nóng)民可按流轉(zhuǎn)合同收回土地，銀行將面臨損失。以土地流轉(zhuǎn)為例，土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制尚不完善，大部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)信息體系尚未建立起來(lái)，土地流轉(zhuǎn)雙方信息有效對(duì)接機(jī)制也未形成，土地資產(chǎn)的價(jià)值還不能得到合理評(píng)估，土地價(jià)值不能充分顯現(xiàn)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不完善

“兩權(quán)”抵押貸款用途主要為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受自然條件和市場(chǎng)波動(dòng)的影響較大，未來(lái)收益存在較大的不確定性。一是自然風(fēng)險(xiǎn)。自然風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性和不可規(guī)避性，洪澇災(zāi)害、病蟲害、外來(lái)生物入侵等都可能給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)?yè)p失。二是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。價(jià)格波動(dòng)特別是近兩年出現(xiàn)的國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛等，加大了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。盡管從中央到地方出臺(tái)了很多扶農(nóng)惠民政策，但是受財(cái)力制約，目前糧、棉、油等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)水平太低，難以幫助農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有效抵御各種風(fēng)險(xiǎn)，一旦由于災(zāi)害出現(xiàn)歉收或農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)大幅波動(dòng)，極易使銀行產(chǎn)生信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（五）銀行跟進(jìn)速度慢

部分銀行思想認(rèn)識(shí)存在偏差，沒有從專業(yè)的角度及時(shí)主動(dòng)地向地方提供合理化建議，一味等待地方政府出臺(tái)配套政策，一定程度上導(dǎo)致試點(diǎn)工作“脫節(jié)”。在租金一年一繳的條件下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)難以穩(wěn)定，加上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押只是弱擔(dān)保，致使銀行難以根據(jù)項(xiàng)目周期來(lái)決定貸款期限。截至2016年末，連云港市東?？h6家試點(diǎn)機(jī)構(gòu)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中，一年以內(nèi)貸款7089萬(wàn)元。占比81.13%。對(duì)于苗木、牲畜養(yǎng)殖等成長(zhǎng)周期較長(zhǎng)的行業(yè)來(lái)說(shuō)，貸款期限較短導(dǎo)致項(xiàng)目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流與歸還貸款的現(xiàn)金流嚴(yán)重不匹配，致使第一還款來(lái)源與貸款本身用途分離。

（六）相關(guān)部門欠積極

一是一些地方政府部門不主動(dòng)。在推進(jìn)試點(diǎn)工作中，一些地方政府部門以為“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)的牽頭部門是當(dāng)?shù)氐闹袊?guó)人民銀行縣級(jí)支行，對(duì)試點(diǎn)工作不夠積極主動(dòng)，尤其是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)試點(diǎn)工作過問少、推動(dòng)少，政策配套方面跟進(jìn)較慢，地方政府的主導(dǎo)作用未能充分發(fā)揮。二是措施不得力。已出臺(tái)的相關(guān)文件大多由當(dāng)?shù)剞r(nóng)工辦與中國(guó)人民銀行縣級(jí)支行聯(lián)合下發(fā)，缺乏權(quán)威性。三是觀望氣氛濃，工作規(guī)劃性差，內(nèi)生動(dòng)力不足。授權(quán)試點(diǎn)以來(lái)，如皋市、泰州市姜堰區(qū)、太倉(cāng)市分別發(fā)放貸款4筆、3筆、1筆，金額分別為105萬(wàn)元、211萬(wàn)元、230萬(wàn)元：南京市高淳區(qū)未發(fā)放過一筆貸款。

（七）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后

現(xiàn)階段介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的保險(xiǎn)公司只有中國(guó)人民保險(xiǎn)公司和中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司兩家，辦理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種也僅限于生豬、棉花、水稻三種政策性險(xiǎn)種，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保面窄，保險(xiǎn)品種較為單一。據(jù)保險(xiǎn)公司反映，從其他已開辦的政策性農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種來(lái)看，農(nóng)戶參與積極性不高，農(nóng)戶投保率較低。如林權(quán)屬于特殊抵押資產(chǎn)，其生長(zhǎng)受大風(fēng)、洪水、蟲害等自然因素影響，賠付風(fēng)險(xiǎn)較大，保險(xiǎn)公司本身也不愿意開展此類資源類保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的缺失使貸款銀行顧慮重重。

促進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)順利開展的對(duì)策建議

（一）加快“兩權(quán)”確權(quán)頒證工作

對(duì)流轉(zhuǎn)取得土地的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和涉農(nóng)企業(yè)要在簽訂書面合同并在指定機(jī)構(gòu)備案的基礎(chǔ)上發(fā)放《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證））。試點(diǎn)縣（市、區(qū)）要加快推進(jìn)房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的調(diào)查、確權(quán)、登記、頒證工作。

（二）完善試點(diǎn)配套設(shè)施建設(shè)

參照城市不動(dòng)產(chǎn)抵押登記的基本做法，緊密結(jié)合“三農(nóng)”實(shí)際，充分征求農(nóng)民、銀行業(yè)機(jī)構(gòu)等多方意見，開發(fā)上線農(nóng)村“兩權(quán)”抵押登記系統(tǒng)，并將服務(wù)終端網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村延伸，方便農(nóng)民和銀行辦理抵押手續(xù)。改變目前“兩權(quán)”分別由地方農(nóng)工辦、新農(nóng)村建設(shè)辦公室登記的做法，按照加快建立農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的相關(guān)要求，確定國(guó)土部門為“兩權(quán)”質(zhì)押登記主管部門。

（三）打通抵押資產(chǎn)處置通道

一是允許銀行多渠道處置。應(yīng)允許銀行業(yè)機(jī)構(gòu)在保障農(nóng)戶基本居住權(quán)、承包權(quán)、優(yōu)先受讓權(quán)和土地持續(xù)生產(chǎn)能力的前提下，采取貸款重組、按序清償、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、交易平臺(tái)掛牌再流轉(zhuǎn)等多種方式處置抵押資產(chǎn)。二是建立“兩權(quán)”回購(gòu)?fù)械字贫?。探索成立第三方產(chǎn)權(quán)承接機(jī)構(gòu)，建立階段性承接、回購(gòu)機(jī)制。成立專門的管理服務(wù)公司或明確相關(guān)部門設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資回購(gòu)基金，在貸款無(wú)法償還且抵押物缺少合格受讓人或無(wú)法實(shí)現(xiàn)抵押產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓處置的情況下，由地方政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)通過市場(chǎng)手段對(duì)抵押產(chǎn)權(quán)進(jìn)行收購(gòu)，以提高抵押物的處置效率。具體操作上，農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體辦理“兩權(quán)”抵押時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶簽訂預(yù)回購(gòu)協(xié)議，一旦發(fā)生貸款風(fēng)險(xiǎn)，銀行需要處置抵押物時(shí)，由集體經(jīng)濟(jì)組織或其委托機(jī)構(gòu)執(zhí)行預(yù)回購(gòu)協(xié)議，再將預(yù)回購(gòu)的“兩權(quán)”納入有償使用范圍，進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)或交易。

（四）建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)緩釋機(jī)制

一是財(cái)政給予部分貼息。根據(jù)地方財(cái)力對(duì)“兩權(quán)”抵押貸款給予適當(dāng)貼息，激發(fā)貸款人放貸的積極性。二是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)增信。擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋范圍，凡申請(qǐng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的新型經(jīng)營(yíng)主體，必須足額參加政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，并約定貸款銀行為第一受益人，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障作用。三是完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。試點(diǎn)地區(qū)從中央和上級(jí)政府下?lián)艿霓r(nóng)村扶持資金中劃出一部分，從地方財(cái)政收入中“擠”出一部分，建立專門的“兩權(quán)”抵押貸款損失保障或補(bǔ)償機(jī)制，在貸款發(fā)生違約或金融機(jī)構(gòu)處置抵押權(quán)出現(xiàn)困難時(shí)，實(shí)施抵押物收購(gòu)或進(jìn)行貸款全額風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。四是涉農(nóng)擔(dān)保公司擔(dān)保。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的要求，在試點(diǎn)縣（市、區(qū)）先行成立政府出資的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地、農(nóng)村房屋等抵押融資提供擔(dān)保。

（五）相關(guān)部門積極協(xié)調(diào)配合

做好“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作應(yīng)明確地方政府的主體責(zé)任，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)部門的監(jiān)管責(zé)任，參與銀行的直接責(zé)任，地方政府相關(guān)部門的服務(wù)責(zé)任。試點(diǎn)地區(qū)的地方政府要通過扎實(shí)推進(jìn)確權(quán)登記頒證、流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)搭建、價(jià)值評(píng)估、抵押物處置等配套工作，為農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)提供有力的基礎(chǔ)支持：相關(guān)部門要明確職責(zé)分工，加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作。

（六）建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易平臺(tái)

建立規(guī)范的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，形成多層次、多形式、多主體的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系。設(shè)定專門的產(chǎn)權(quán)交易管理部門，制定統(tǒng)一、公開、透明的交易規(guī)則，依托制度規(guī)范引導(dǎo)各方參與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易。認(rèn)真做好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作，積極培育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易中介服務(wù)，培養(yǎng)專門的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)估值人才，完善評(píng)估制度和流程，通過競(jìng)價(jià)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、拍賣等多種形式處置、變賣抵押物，為開展抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)提供實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的場(chǎng)所。

（七）出臺(tái)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)保險(xiǎn)制度

農(nóng)戶獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款后，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的固有風(fēng)險(xiǎn)依然存在。由于農(nóng)戶的資產(chǎn)水平有限，當(dāng)發(fā)生重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，往往會(huì)加重產(chǎn)權(quán)抵押貸款的第一還款來(lái)源風(fēng)險(xiǎn)，造成逾期或形成不良。因此要引導(dǎo)和鼓勵(lì)保險(xiǎn)部門在現(xiàn)有的法律框架下，開設(shè)“兩權(quán)”抵質(zhì)押貸款保險(xiǎn)品種，保證第一還款來(lái)源，充分緩釋金融機(jī)構(gòu)發(fā)放“兩權(quán)”抵質(zhì)押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，組建成立新型農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，推出針對(duì)“兩權(quán)”抵質(zhì)押貸款收益受償?shù)膿?dān)保業(yè)務(wù)，解除農(nóng)民開辦兩權(quán)抵押貸款的疑慮。

（八）鼓勵(lì)政府設(shè)立托底回購(gòu)基金

在不良貸款發(fā)生后，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)過程中無(wú)受讓人或抵押產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓困難的情況下，建立農(nóng)村土地回購(gòu)基金。由省、市、縣三級(jí)政府按風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偙壤?，依?jù)當(dāng)年預(yù)期土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款總額，從財(cái)政預(yù)算中撥出?？?，實(shí)施抵質(zhì)押物收購(gòu)或?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，彌補(bǔ)參與“兩權(quán)”抵質(zhì)押貸款試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)的處置虧損和不良貸款。