“城中村”社區(qū)治理困境及治理模式分析

[摘 要]“城中村”社區(qū)由于同時(shí)受農(nóng)村和城市文化影響，具有兩者的一些特點(diǎn)，但是又區(qū)別于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)，是社區(qū)現(xiàn)代化的過渡階段，由于其自身人口和利益等的復(fù)雜性，一直以來成為社區(qū)治理的難題。文章將針對這一問題，從“城中村”社區(qū)自身特點(diǎn)著手，分析其治理的困境，對取得成效的治理模式進(jìn)行分析學(xué)習(xí)，嘗試提出“城中村”社區(qū)治理的有效路徑。

[關(guān)鍵詞]“城中村”；社區(qū)治理；困境；治理模式

[中圖分類號(hào)]G717 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-7656（2017）05-0025-05

引言

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市周邊的諸多農(nóng)村社區(qū)土地被城市占用，形成一種農(nóng)村社區(qū)被城市建筑包圍的現(xiàn)象，被包圍的農(nóng)村社區(qū)即“城中村”社區(qū)?！俺侵写濉笔侵袊鞘谢^程中特有的現(xiàn)象，由于其特殊的地理位置，“城中村”社區(qū)與傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)不一樣，但是在公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、治安秩序、人的現(xiàn)代化等方面與城市社區(qū)又存在一定的差別，此外，人口流動(dòng)性強(qiáng)，易引發(fā)諸多問題，因此，“城中村”改造和治理也成為城市化過程中的難題。然而，在現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中，“城中村”暫時(shí)作為一種過渡性的存在，必定要逐步轉(zhuǎn)化為具有現(xiàn)代化氣息的城市社區(qū)，與之協(xié)調(diào)發(fā)展，因此，探究“城中村”社區(qū)治理的困境及治理路徑，對于城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有重要的實(shí)踐意義，也有利于社會(huì)管理體制的創(chuàng)新和發(fā)展。

一、“城中村”社區(qū)特點(diǎn)

“城中村”社區(qū)作為由農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)過渡的一種特殊形態(tài)，與傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)和現(xiàn)代都市社區(qū)都有所差異，表現(xiàn)出一種由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變的過渡性，具體來說有以下特點(diǎn)。

（一）社區(qū)面貌上具有不規(guī)則性和統(tǒng)一性

“城中村”社區(qū)一開始是傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，社區(qū)內(nèi)部的建筑風(fēng)格不一，各具特色，早期的“城中村”社區(qū)依然保留著原來的村容村貌，建筑風(fēng)格并不統(tǒng)一。而隨著政府部門的改造和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，社區(qū)周圍高樓林立，社區(qū)內(nèi)部也逐步發(fā)展，在政府部門的幫助下，某些“城中村”社區(qū)已經(jīng)形成了統(tǒng)一的建筑風(fēng)格，公共設(shè)施逐步增加，環(huán)境衛(wèi)生也發(fā)生變化，社區(qū)面貌變得規(guī)整起來。

（二）經(jīng)濟(jì)形態(tài)由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向非農(nóng)或工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)依靠土地來謀生，以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為主，而變?yōu)椤俺侵写濉焙?，村民土地被征收，他們不能依靠原來的土地去謀取生計(jì)，村內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和村民就業(yè)也發(fā)生了變化，其身份也從農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)，在沒有土地的條件下，他們只能從事非農(nóng)工作（打工者、小本經(jīng)營、出租房屋、創(chuàng)辦社區(qū)企業(yè)等）獲取經(jīng)濟(jì)收入，收入來源發(fā)生了根本性的變化。

（三）政治性組織：村委會(huì)變?yōu)樯鐓^(qū)居委會(huì)，其職能也隨之發(fā)生變化

村委會(huì)和社區(qū)居委會(huì)雖然都掌管社區(qū)內(nèi)的某些事物、協(xié)調(diào)糾紛等，但是村民委員會(huì)更加注重村內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而社區(qū)居委會(huì)作為城市基層自治組織，在提供社區(qū)公共服務(wù)上有重大職責(zé)，除了建設(shè)好社區(qū)外，在轉(zhuǎn)變早期，居委會(huì)還需要調(diào)節(jié)好原來村集體資產(chǎn)的處置、房屋拆遷、安撫民心以及居民就業(yè)等諸多問題。

（四）文化方式上，傳統(tǒng)農(nóng)村文化與現(xiàn)代都市文化交融碰撞

“城中村”社區(qū)易受到城市現(xiàn)代文化價(jià)值觀念的影響，在生活方式、服飾衣著、影視娛樂、網(wǎng)絡(luò)文化、飲食等外部文化方面越來越趨向于現(xiàn)代化，但是社區(qū)內(nèi)部深層次的文化諸如節(jié)慶禮儀、宗族習(xí)俗、語言習(xí)慣等依然保留著，傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化交匯在一起。

（五）社會(huì)關(guān)系上，交往頻率減少，社區(qū)居民情感趨向于淡漠化

“城中村”社區(qū)已不同于原來的村落，外來人口大增，且流動(dòng)性較強(qiáng)，社區(qū)居民彼此的依賴性大大減少，基于對陌生人的不信任和經(jīng)濟(jì)利益分割等，居民之間交往減少，人情淡薄化。

二、“城中村”社區(qū)治理的困境

（一）土地等集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清，易造成糾紛

財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)糾紛素來是管理中的一大難題，對于正在“撤村建居”或尚未“撤村建居”的“城中村”來說，社區(qū)內(nèi)可能仍保留著一部分土地為集體所有，或者依然保留著村集體的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)。但是對于“集體經(jīng)濟(jì)組織”這一概念難以界定，造成土地等集體資產(chǎn)所有權(quán)的主體模糊，導(dǎo)致利益分配存在問題，一方面，不在產(chǎn)權(quán)內(nèi)的群體力圖從中獲得利益，導(dǎo)致真正的產(chǎn)權(quán)者利益受損；另一方面，真正的產(chǎn)權(quán)者為了保護(hù)自己的利益必然全力爭取不讓外來者進(jìn)入利益分配群體中，兩方爭執(zhí)不下，則易導(dǎo)致沖突和糾紛，不利于社區(qū)的和諧發(fā)展。另外，社區(qū)性質(zhì)轉(zhuǎn)變之后，居民宅基地的性質(zhì)在本質(zhì)上并未發(fā)生變化，在土地產(chǎn)權(quán)不明晰和城市規(guī)劃管理有空可占的情況下，社區(qū)居民盡可能爭取土地建設(shè)住房來獲取更多利益，導(dǎo)致城中村中房屋建筑規(guī)劃很不合理，社區(qū)面貌混亂，存在安全隱患。

（二）社區(qū)居委會(huì)職能不清，管理能力有待提升

城市社區(qū)居委會(huì)更多的強(qiáng)調(diào)其對社區(qū)內(nèi)的居民提供公共服務(wù)的功能。城市擴(kuò)張以后，雖然農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，村委會(huì)變?yōu)榫游瘯?huì)，但是，在這一轉(zhuǎn)變過程中，社區(qū)居委會(huì)的職能并沒有隨之轉(zhuǎn)變，大部分社區(qū)居委會(huì)都由原來村委會(huì)的人員組成，行使的還是原來村委的集體經(jīng)濟(jì)的管理職能，沒有實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變；另外，隨著城市社區(qū)管理的地域空間和居民群體的擴(kuò)大，其管理范圍和職能也將隨之發(fā)生變化，不僅包括社區(qū)的硬件設(shè)施的建設(shè)，也包含社區(qū)成員的文化娛樂生活以及社會(huì)福利保障的管理等，社區(qū)的管理與發(fā)展還需要與整個(gè)城市的發(fā)展規(guī)劃和步伐相一致，而社區(qū)居委會(huì)成員管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)缺乏，對于新城市社區(qū)的管理也只能是“摸著石頭過河”或“援引他山之石”，難以適應(yīng)角色和職能的變化。

（三）社區(qū)建設(shè)資金短缺，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)緩慢

足夠的資金是“城中村”社區(qū)建設(shè)的強(qiáng)有力的后盾。農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、以及社區(qū)面貌等諸多方面存在較大的差距，要實(shí)現(xiàn)由農(nóng)轉(zhuǎn)城的改變，必然花大力氣和諸多資金對社區(qū)內(nèi)的建筑、道路、供水、供電、環(huán)境衛(wèi)生、治安等基礎(chǔ)設(shè)施以及科教文體等相關(guān)配套設(shè)施進(jìn)行整治修改，然而，實(shí)際建設(shè)過程中由于資金缺乏或資金沒到位等原因，造成基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)并未按時(shí)完成，與城市社區(qū)相比差距還是較大。有些政府部門在“城中村”改造初期，雄心勃勃，聲勢浩大，但是時(shí)隔幾年，由于種種原因，改造效果依然不盡人意。

（四）社區(qū)居民素質(zhì)有待提升

社區(qū)治理是一個(gè)多元主體自覺參與的互動(dòng)過程，需要居民的積極參與和互動(dòng)，若社區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)漠不關(guān)心或是能力尚未達(dá)到，社區(qū)多元治理也就成為空談?！俺侵写濉鄙鐓^(qū)盡管使得原來的農(nóng)民在一夜之間變成為了非農(nóng)戶口，完成了名義上的身份轉(zhuǎn)變，但是，他們文化素養(yǎng)參差不齊，其文化水平大都低于城市居民，思想觀念、生活方式、行為習(xí)慣等也仍然較為傳統(tǒng)，公民意識(shí)缺乏、法制觀念不強(qiáng)、對于社會(huì)新事物接受較慢、所擁有的社會(huì)資源較少、對城市社區(qū)管理規(guī)則和權(quán)益尚不熟悉，如此種種，導(dǎo)致他們對于新生活環(huán)境適應(yīng)可能存在一定問題，對于社區(qū)事務(wù)或是無心參與、或是心有余而力不足，真正參與其中的也是少數(shù)。此外，某些居民對于社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生和容貌整潔漠不關(guān)心，衛(wèi)生習(xí)慣有待改進(jìn)，使得許多“城中村”社區(qū)給人以臟、亂、差的印象。更有甚者，某些居民為了謀取自身利益而不顧大局鬧出糾紛，導(dǎo)致使得社區(qū)辦事效率低下，影響整個(gè)社區(qū)居民的合法權(quán)益。

（五）社區(qū)人員流動(dòng)性強(qiáng)，增加管理難度

“城中村”社區(qū)由于房租較低、交通還算便利成為大部分外來務(wù)工人員、低收入者租房的集聚地。一方面，外來務(wù)工人員基于自身精力和利益考慮往往對社區(qū)認(rèn)同度不高，認(rèn)為社區(qū)的發(fā)展與己無關(guān)，而很少關(guān)心社區(qū)的公共事務(wù)，對于社區(qū)的容貌整潔與榮譽(yù)也不在意，社區(qū)內(nèi)的文化活動(dòng)也較少參與，造成社區(qū)凝聚力低、難以開展公共活動(dòng)。然而社區(qū)的發(fā)展與社區(qū)每個(gè)成員都息息相關(guān)，大部分流動(dòng)人口以外來者的心態(tài)對待社區(qū)事物造成了政府組織、社區(qū)居委會(huì)開展活動(dòng)項(xiàng)目的困難。另一方面，社區(qū)管理事務(wù)不僅包括本地居民，同時(shí)也包括外來務(wù)工人員的管理，也要保護(hù)這一群體在社區(qū)內(nèi)的合法權(quán)益，對于他們的合理合法訴求同樣需要關(guān)注，但是由于人口流動(dòng)性強(qiáng)，社區(qū)房子只是他們晚上休息的一個(gè)場所，城中村居民多數(shù)對周圍人不了解，難以調(diào)動(dòng)大家開展有關(guān)活動(dòng)。此外，由于城中村中，各式各樣的人都存在，魚龍混雜，秩序較為混亂，易發(fā)生盜竊、搶劫等違法犯罪行為，且由于本地居民與外地居民生活習(xí)性的差異等容易產(chǎn)生矛盾，引發(fā)沖突，影響社區(qū)的秩序，增加了管理的難度。

三、“城中村”社區(qū)治理模式的有效探索與經(jīng)驗(yàn)回顧

（一）從治理主體和方法上來看，“多元共治”模式成為社會(huì)倡導(dǎo)的主流模式

隨著現(xiàn)代化水平的提高，公眾民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)也不斷提高，公民個(gè)體、企業(yè)、社會(huì)組織等都成為社區(qū)治理的重要力量，政府單方面管理社區(qū)的局面已被打破，多元共治成為新的主流模式。多元共治模式通過“多元主體、多元平臺(tái)、多元服務(wù)”的架構(gòu)體系以達(dá)到構(gòu)建社區(qū)良性社會(huì)生態(tài)和建立現(xiàn)代社區(qū)治理體系的目的。“多元主體”指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)黨委、居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)站、轄區(qū)單位、社會(huì)組織、社區(qū)居民等主體共同參與社區(qū)建設(shè)；“多元平臺(tái)”包括居民議事決策、服務(wù)執(zhí)行、評(píng)議監(jiān)督、矛盾調(diào)解、信息網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，使社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)依法有序處理解決；“多元服務(wù)”指社區(qū)行政服務(wù)、社區(qū)基本公共服務(wù)、社區(qū)公益服務(wù)和社區(qū)便民服務(wù)等。實(shí)踐證明，“多元共治”模式也取得了有效成果。武漢市淌湖村是典型的“城中村”社區(qū)，以前的部門單一管理體制使其成為一個(gè)問題頻發(fā)的社區(qū)，但是憑借著“多元共治”的社區(qū)治理模式，社區(qū)面貌已發(fā)生巨大變化。淌湖村創(chuàng)新多元管理機(jī)制和管理平臺(tái)，成立一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組、設(shè)立一個(gè)網(wǎng)格站、組建一支綜合執(zhí)法隊(duì)伍、搭建一個(gè)微信聯(lián)絡(luò)平臺(tái)，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量共同參與，拉近了居民之間、居民與政府之間的距離，節(jié)省了人力物力，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)綜合治理的“全覆蓋管理、無縫隙對接”，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)的跨越式發(fā)展。廣州、深圳等地的“城中村”改造正是基于政府主導(dǎo)、多元參與、綜合協(xié)調(diào)的原則，通過構(gòu)建多元治理網(wǎng)絡(luò)，明確相關(guān)部門和組織的職責(zé)，轉(zhuǎn)變政府職能，積極為社區(qū)提供好服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了由村到城的轉(zhuǎn)變，當(dāng)年許多的小鄉(xiāng)村如今已融合為現(xiàn)代化的都市社區(qū)。

（二）政府引導(dǎo)、市場化運(yùn)作、村民參與的綜合治理模式

珠海市的城中村改造和治理采取的便是這一模式。該模式是將“城中村”社區(qū)的改造任務(wù)交給市場化的組織或開發(fā)商企業(yè)來負(fù)責(zé)，根據(jù)城市總體的規(guī)劃，由開發(fā)商進(jìn)行投資策劃，獨(dú)立承擔(dān)社區(qū)的拆遷、安置、回遷建設(shè)等。在城市總規(guī)劃的前提下，通過公開招標(biāo)的辦法對開發(fā)商的方案進(jìn)行評(píng)估，從中選擇最優(yōu)方案和企業(yè)，并對資金使用、開發(fā)過程等進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，另外，政府部門也通過一定的優(yōu)惠政策和補(bǔ)償機(jī)制來保證居民、開發(fā)商的利益，達(dá)到彼此互惠互利的和諧共處局面，這樣既能有效籌集資金，又能保障社區(qū)改造質(zhì)量，同時(shí)也較好的防止了“爛尾樓”現(xiàn)象的發(fā)生。此外，政府購買服務(wù)作為一種新的服務(wù)模式也是市場化治理的模式之一。社區(qū)的公務(wù)服務(wù)職能并不一定非得由政府部門提供，政府部門可將一部分職能委托給社會(huì)組織來提供，從而提高服務(wù)效率，使服務(wù)更加專業(yè)化，也有利于政府部門職能的轉(zhuǎn)變。目前這一服務(wù)模式開始在全國范圍內(nèi)推廣和發(fā)展起來，成為社區(qū)治理的新助力方法。

（三）非正式制度在社區(qū)治理中的調(diào)節(jié)整合作用

“城中村”社區(qū)兼具農(nóng)村和城市社區(qū)的特點(diǎn)，社區(qū)居民也處在身份轉(zhuǎn)變的過度階段。費(fèi)老筆下的傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)是一個(gè)以血緣、地緣為紐帶的“熟人社會(huì)”，村民富有人情味，講究禮尚往來和互幫互助，此外，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)中形成的宗族、家族、同鄉(xiāng)會(huì)等其他非正式的社會(huì)組織和非正式制度具有一定的社會(huì)管理功能?！俺侵写濉鄙鐓^(qū)中的原住民依然是農(nóng)村中的人，在身份轉(zhuǎn)變初期，其為人處世方法和習(xí)慣仍保留著農(nóng)村社區(qū)的習(xí)俗，原來社區(qū)中的德高望重者或精英人物仍然可在新社區(qū)中發(fā)揮重要的管理和動(dòng)員作用，這部分人物可利用傳統(tǒng)社會(huì)中的情義、禮俗等去推動(dòng)新社區(qū)中居民積極參與社區(qū)公共事務(wù)和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)“善治”。

四、“城中村”社區(qū)治理的有效實(shí)現(xiàn)路徑

“他山之石”固然給我們提供了成功的“城中村”社區(qū)治理案例，然而，“矛盾具有特殊性”，每個(gè)“城中村”的具體情況可能都有所不同，所以還需結(jié)合自身社區(qū)狀況的特點(diǎn)，立足于實(shí)踐，才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)的有效治理。從社區(qū)治理的含義入手，要想實(shí)現(xiàn)“城中村”社區(qū)的有效治理，使之真正與城市社區(qū)融為一體，可以從治理主體和治理方式兩方面著手。

（一）有效推動(dòng)社區(qū)治理主體的多元化發(fā)展

社區(qū)治理主體的多元化使社會(huì)發(fā)展的必然，除了政府部門以外，社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社區(qū)內(nèi)的組織及居民都是治理主體的重要組成部分。社區(qū)居委會(huì)作為居民自治組織，在社區(qū)治理中起著承上啟下的作用，一方面需要傳到上級(jí)政府部門的指令，積極動(dòng)員社區(qū)成員參與其中；另一方面，需要將居民的合理訴求反映到上級(jí)部門，保障居民的合法權(quán)益。因此，居委會(huì)成員需要不斷提升自己的管理能力和水平，保護(hù)好社區(qū)內(nèi)居民的權(quán)益，促進(jìn)社區(qū)的和諧發(fā)展。社會(huì)組織作為社會(huì)公共服務(wù)的提供者之一，其專業(yè)化能力和水平都較高，資金來源廣，行動(dòng)力強(qiáng)，讓社會(huì)組織參與社區(qū)治理，不僅可以提高服務(wù)效率和水平，而且為社區(qū)的發(fā)展注入資金和活力。居民作為治理主體，也是利益當(dāng)事人，其治理能力和水平直接關(guān)注到社區(qū)治理的成效。社區(qū)居委會(huì)可以通過多樣性的宣傳方式，培養(yǎng)居民社區(qū)意識(shí)，完善居民參與機(jī)制，引導(dǎo)社區(qū)居民積極參與社區(qū)建設(shè)，居民自身也需要提升自己能力，更好的參與管理。

（二）創(chuàng)新治理體制機(jī)制

合適的治理機(jī)制和治理方法是社區(qū)治理成功的關(guān)鍵。政府部門作為治理的一大主體，其角色和職能的發(fā)揮具有重要的作用。政府部門、社區(qū)居委會(huì)等應(yīng)該樹立正確的治理理念，在新的時(shí)代背景下努力實(shí)現(xiàn)治理理念、治理方式、工作作風(fēng)的根本轉(zhuǎn)變，由“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，有效整合社會(huì)資源，把不屬于自己職權(quán)范圍之內(nèi)的權(quán)限轉(zhuǎn)移出來，交由市場、社會(huì)組織等管理，重視居民的精神文化需求，發(fā)揮好“掌舵人”的職責(zé)。其次，建立良好的政府、市場、社區(qū)、居民之間的互動(dòng)機(jī)制。可以依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立信息公開平臺(tái)和互動(dòng)機(jī)制，形成“互聯(lián)網(wǎng)+”的新型社區(qū)管理監(jiān)督模式，通過這一平臺(tái)方便各主體之間的交流與溝通，了解居民的真正需求和感受，彼此之間形成良性互動(dòng)，更好地為社區(qū)居民服務(wù)。最后，“城中村”中外來人口的管理也是一大難題。我們可以通過“以外管外”的方法來積極調(diào)動(dòng)流動(dòng)人口參與社區(qū)事務(wù)，通過從流動(dòng)人口中選出一定人員來管理外來人口，使其感受到自身是社區(qū)中的一員，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力；此外，政府有關(guān)部門可以改革流動(dòng)人口的管理辦法，建立全面的社會(huì)保障體系，保障其在社區(qū)內(nèi)的教育、文化、醫(yī)療、享受公共服務(wù)的權(quán)利，解除其后顧之憂，讓其更好的融入社區(qū)。

五、結(jié)語

“城中村”社區(qū)作為城鎮(zhèn)化過程中的產(chǎn)物，“城中村”社區(qū)在分散城市社區(qū)人口、交通壓力，為城市建設(shè)提供土地等方面發(fā)揮著作用，城市管理不能放棄這塊土地，而應(yīng)立足于實(shí)踐，因地制宜，全面認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)引導(dǎo)和支持，制定詳細(xì)的改造計(jì)劃，同時(shí)聽取當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?，調(diào)動(dòng)大家積極主動(dòng)參與其中，為社區(qū)治理貢獻(xiàn)一份力量。

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[作者簡介]吳婷，女，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)學(xué)碩士研究生，研究方向：發(fā)展社會(huì)學(xué)、教育社會(huì)學(xué)。

[責(zé)任編輯 熈 鐫]