當前我國教育改革頂層設計的依賴與反思

馮東

[摘要]當前，我國教育改革患上了嚴重的教育頂層設計依賴癥。一方面存在教育主管部門以精英本位自居，期待一次性解決教育問題，重視計劃模式，摒棄市場規(guī)則。另一方面存在著民眾對政府教育改革的過度期盼，基層和教育管理者對教育改革的無奈、乏力和變相心理依賴。過度的教育頂層設計訴求，實質(zhì)上反應了當前我國教育改革違反教育自身發(fā)展邏輯規(guī)律的怪相。我們建議，應理性認識教育改革頂層設計模式的有限作用，倡導市場主導的、自由的教育改革模式，糾正教育計劃失靈，限制政府過多權力，激發(fā)基層創(chuàng)造。以省域為單位，充分放權；以松綁為理念，向社會放權；以教育法規(guī)為手段，向基層賦權。借以推進我國教育強國之夢早日實現(xiàn)。

[關鍵詞] 教育改革；頂層設計；計劃經(jīng)濟；教育規(guī)律

[中圖分類號] G521[文獻標識碼] A[文章編號]1005-5843（2017）07-0000-00

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201707000

當前，我國教育改革患上了嚴重的教育頂層設計依賴癥。學前教育專家建議學前教育要頂層設計，改革財政投入、師資隊伍和學校建設政策，從根子上填補學前教育政策缺位問題[1]。民辦教育專家期待民辦教育的頂層設計，認為優(yōu)化頂層設計，成為事關民辦高校新一輪發(fā)展的必然選擇，要盡快完善民辦高等教育發(fā)展的國家制度，制定完善的政策體系[2]。有學者甚至建議“通過基于大學-企業(yè)-社會-政府，多方合力進行大學畢業(yè)生再教育頂層設計”[3]。好像一切教育的改革的最終歸宿和核心問題就是推動教育管理部門的頂層設計，好像一項教育問題，教育頂層設計了就能得到重視，就可以實現(xiàn)順利短時間變革。且不知，這是一種病態(tài)的教育改革依賴癥。

一、教育頂層設計邏輯理解及追問

頂層，一般原指事物或者一個空間的最上面的層面?，F(xiàn)在我們也將政府等類科層制結(jié)構的管理層進行層面類比，與基層相對。教育的頂層，一般是指國家的上層管理部門，也有將省一級或者相對與某個區(qū)域的最上層叫做頂層。教育中的頂層設計，就是強調(diào)的教育管理的上層設計。教育研究專家龔放教授在2014年高等教育年會上，就以頂層設計、中層擔綱與底層突破為主體做了分會場的報告，強調(diào)當前我們國家的教育改革要將頂層設計和底層突破相結(jié)合，更要重視中層擔綱。這里的“中層擔綱”，就是一群既能把握高等教育的發(fā)展大趨勢又能扎根于高等教育實踐的大學校長和省、市領導和教育主管部門的官員的銳意進取、敢為人為人先、率先垂范和敢于擔當?shù)慕逃_拓精神和實踐。華東師范大學閻光才教授也撰文探討教育頂層設計的制度邏輯。他認為，當下中國高等教育宏觀改革的基本取向為：宏觀政府層面的頂層設計與微觀層面高校“摸著石頭過河”的結(jié)合[4]。

當前我們的改革邏輯大多數(shù)還是訴諸于政府宏觀層面的設計，政府的頂層設計和改革是當前我國改革的主要牽動力量，不管大家承認與否，這種舉國上下的改革主要是以上層推動下層的模式進行的，理論界也都訴諸于這種邏輯，但這種邏輯的價值前提就是這樣展開的。

理論界強調(diào)上面的人比下面的人聰明，突出政府教育精英理念。現(xiàn)有的教育改革邏輯是以下層是人性惡的人性假設為價值前提。上層的教育管理者認為，雖然存在國家對教育一收就死的弊端，但是也存在一放就會亂的問題，并且以多次的改革收放鐘擺證明他們的觀點。他們以高校試行校長負責制為例，以湖南省教育大膽改革為例，以多個改革為例，為的就是證明基層的教育工作者是無能的，不可信的。他們以教育專家和教育領導者的精英理念自居?，F(xiàn)有的教育改革設計雖然是廣泛征求全國人民的集體智慧，但最終的政策決策和教育政策的出臺都以政府的精英最后做裁決為最終形式呈現(xiàn)。制度主義中的精英主義模式在我國教育改革領域體現(xiàn)的特別明顯。

教育管理者認為總體的設計比部分的實踐更可科學，他們期待一攬子解決教育問題的法寶。教育頂層設計本身也訴諸了很多人對教育的不滿，人們期待更加快速、高效地解決所有的教育問題。但是教育活動本身的復雜性和教育與外界政治經(jīng)濟文化相關的復雜性，往往不能讓一個問題一次得到解決。在逐個變革還是劇烈變革一次解決問題這個爭論中，理論界和實踐層面的呼聲大都訴諸于激烈巨變，期待一下子解決問題。比如，近些年來地各種教育政策大調(diào)整，都以“小試點、大規(guī)模”的模式出現(xiàn)，大規(guī)模地進行擴招，大規(guī)模地高校合并，大規(guī)模地職業(yè)教育改革，大規(guī)模地中小學撤點并校，大規(guī)模地應用型地方本科院校轉(zhuǎn)型。小打小鬧的教育改革已經(jīng)不被人看好了，全國規(guī)模的運動式改革已經(jīng)成為新常態(tài)。

教育管理者倡導計劃模式，摒棄市場規(guī)則，摒棄自由主義的教育制度和教育理念。教育是國家的大事，關于教育的本質(zhì)上個世紀曾有過多次爭論，雖然沒有形成定論，但是教育的計劃經(jīng)濟意識形態(tài)特點明顯。就以多年以來爭論的辦教育能否營利的問題為例，現(xiàn)有的國家教育管理邏輯傾向于將教育定義為社會公益活動，是不能以營利為目的教育。過度關注教育培養(yǎng)什么樣的人和如何培養(yǎng)人，將教育的多重屬性簡單化為唯一的政治立場問題。在這種邏輯下，教育管理部門抓住了辦教育和改革教育的權力，嚴格按照社會主義計劃經(jīng)濟模式辦教育，高舉教育的公益性大旗，支持計劃模式，但對市場規(guī)則不加理會，好似市場規(guī)則和教育管理沒什么關系一樣，很少反思其實市場和計劃都是手段，在教育領域都有生存的余地。就以民辦教育的發(fā)展來說，民辦教育盈利（營利）與否的論爭本質(zhì)就是不愿意放棄計劃經(jīng)濟的公有制理念的另外一種形式體現(xiàn)。

這種頂層設計表面是對政府改革的期盼和一種心理依賴，本質(zhì)是基層和教育管理者對自身和教育的被動和無奈。在上面三種教育頂層設計的邏輯下，基層的教育工作者在長久的慣性工作模式下，形成了對上級和頂層改革的依賴癥。依賴上層具體化政策和最新政策，依賴上層給經(jīng)費，依賴上層把握方向和一切。一方面有些人不愿意動腦子了，也已經(jīng)習慣了不動腦子了，反正一切都由上級的規(guī)定死了，上級沒有規(guī)定的、沒有明確的堅決不辦。另一方面有些人想干也干不成，會面臨很多阻撓，缺少政策支持，又有上級政策依賴文化，即使想作為，也會碰到很多釘子。

二、訴諸教育頂層設計導致的諸多問題

教育的頂層設計是在短時間內(nèi)實現(xiàn)教育領域的重大變化或者變革。建國初期，我們就順利的接收和改造了舊社會的大學教育。鄧小平同志主持恢復高考制度，就是一種典型地頂層設計模式，扭轉(zhuǎn)“文革”踐踏高等教育發(fā)展的弊政。改革開放以來，義務教育的基本普及和掃除農(nóng)村青壯年文盲的高效率體現(xiàn)了教育頂層設計的優(yōu)勢，但由于頂層設計的內(nèi)在邏輯問題，給我們的教育帶也帶來了巨大災難。

建國以來的訴諸于計劃經(jīng)濟式的頂層設計造成的失誤有諸多表現(xiàn)，教育領域的很多錯誤決策就是頂層設計造成的。例如現(xiàn)在被大家所病垢的1952年院系調(diào)整，導致很多綜合院校的實力被弱化了，?？圃盒５陌l(fā)展后勁不足。再如1958年國家要求大家興辦高等學校，學校規(guī)模迅速翻倍，現(xiàn)如今很多的大學都是那一年新建的。另外1999年的教育擴招也是頂層設計，違反教育規(guī)律的擴招帶來的是教育質(zhì)量的迅速下滑，時至今日，有些大學的教育質(zhì)量問題還被批判。再如前些年的院校合并，又是一窩蜂似的開展，巨型大學頻頻出現(xiàn)?；A教育領域近年來在農(nóng)村地區(qū)開展的撤點并校，導致鄧小平時代所建立的“每村一小學”不復存在，農(nóng)村孩子就近上學已經(jīng)成了新的問題。在職業(yè)教育領域，80-90年代逐漸廢除了企業(yè)辦職業(yè)學校，最終導致職業(yè)教育和企業(yè)脫節(jié)，現(xiàn)在又要將地方本科院校走應用性技術大學道路。

頂層設計容易導致較大的資源浪費或教育資源分配不公，且從目前教育結(jié)果來看并沒有培養(yǎng)出人民滿意的人才。有人批評現(xiàn)有的頂層設計同樣產(chǎn)生了新的教育不公平，這種不公平是由于政府的計劃模式造成的。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2013年華中科技大學一所大學獲得的國家經(jīng)費比整個湖北省所有的省屬高校獲得經(jīng)費還要多，這種嚴重不平等的教育經(jīng)費撥款模式也是教育頂層設計造成的。進一步而言，現(xiàn)有的211工程、985工程建設的成功與否，我們暫且不論，但事實上并沒能很好地回答錢學森之問。當前，國家開始的“高等學校爭創(chuàng)一流行動”計劃，我們并不對這個制度抱有多少幻象，政府為什么不對前兩個工程的失敗進行反思呢？我們說，計劃模式并沒有激發(fā)高校人才創(chuàng)新，頂層設計的教育制度邏輯出了問題。我們用頂層設計、優(yōu)先發(fā)展部分大學的制度模式能否培養(yǎng)出創(chuàng)新人才、人民滿意的人才，這才是值得深刻反思的。

可見，將教育訴諸于教育頂層設計的想法，在一定程度上違反了教育自身發(fā)展的基本規(guī)律。頂層設計的教育改革模式，是在短時間內(nèi)實現(xiàn)教育公平或者資源的集聚。但是頂層設計同樣會給國家的教育帶來災難，同樣有可能違反教育發(fā)展的自身規(guī)律，同樣有可能讓教育同政治、經(jīng)濟和文化的協(xié)同發(fā)展關系遭受破壞。所以要慎用頂層設計的教育制度，當前的教育改革和唯改革的模式更會使我國教育整體出現(xiàn)問題。所以說，頂層設計不是不能用，而是不能妄談、妄用，甚至濫用。

三、教育非頂層設計的諸多成功

在教育發(fā)展史上很多自發(fā)的基層興起的教育改革和制度改良的成功案例，只要是按照教育的邏輯和市場的邏輯也會有很好的發(fā)展。如我國古代教育史上書院的發(fā)展，民國時期的教育大發(fā)展和近年來民辦教育的發(fā)展。

首先，書院發(fā)展的興衰體現(xiàn)了政府頂層設計的影響。我國古代書院的萌芽與孔子倡導的私學有聯(lián)系，私學的興起使教育不再是統(tǒng)治者獨享的稀有資源。隋唐以來不斷發(fā)展的古代書院就是建立在私學模式基礎之上的。宋元期間，非出于國家政府的統(tǒng)籌考慮，而由民間力量激發(fā)私學迅速發(fā)展，出現(xiàn)了岳麓書院等有名的四大書院。雖然明清之后，古代書院逐漸被官學化了，但是最初的書院還是民間智慧的產(chǎn)物，并不是由于國家政府大力推動的結(jié)果，政府的推動反而使得書院走向了沒落。

再者，民國時期高等教育的興盛，反襯了教育頂層設計的乏力。有人說民國時期的教育大發(fā)展，特別是戰(zhàn)爭時期的西南聯(lián)合大學的大發(fā)展，是中國近代高等教育史上的典范。殊不知，有人調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民國高等教育大發(fā)展的根本原因之一就是政府忙于政治和軍事，除提供必要的基本辦學經(jīng)費以外，無暇顧及對教育的統(tǒng)治，反而使高等教育能夠嚴格按照自身的邏輯運行，出現(xiàn)了教育史上的奇觀。可見，并不是政府管的過多的教育就是好教育。政府管的太多反而使教育不能按照自身的邏輯運行，現(xiàn)階段我們國家的校長有著特殊的行政級別，學校、事業(yè)單位都在嚴格按照準政府的模式運行。

最后，我國民辦教育的波浪式起落，體現(xiàn)了民間基層對教育的創(chuàng)造力和頂層設計的過度干預。上個世紀，我國為吸引民間資本辦教育，促進社會力量辦教育，出臺了民辦教育促進法，民辦教育出現(xiàn)了大發(fā)展，其中以陜西、江西和廣東發(fā)展最為迅速，一時成為民辦高等教育的三個制高點。我們說，政府政策的出臺推動了民辦教育的發(fā)展，但是并沒有從根本上解決民辦教育發(fā)展的最重要訴求。民辦教育促進法對民辦教育提出了太多的規(guī)范和限制。時至今日，理論界才逐漸開始認識到或者計劃承認高等教育的可盈利性性質(zhì)。

如上可見，并非頂層設計的教育制度就是好的，自發(fā)的基層突破和市場的教育運行也能給教育帶來大發(fā)展。以頂層設計為理念主導教育模式，或者以頂層設計作為唯一的教育模式都是有問題的。

四、結(jié)語

簡言之，我們要理性認識教育頂層設計，激發(fā)基層創(chuàng)造活力，以多元化和包容的胸懷，走簡政放權之路，才能實現(xiàn)教育強國和教育現(xiàn)代化。

首先，要理性認識頂層設計對教育改革的有限作用。頂層設計并非是頂層管理，一味訴求頂層設計會使得政府權力隱性擴大。頂層設計會導致運動式的改革以及口號式、革命式和統(tǒng)一化、模式化的教育改革。頂層設計往往將底層作為被管理和被改造的對象，底層就自然而然的應付改革成為改革的主體，頂層設計會產(chǎn)生集權管理的怪胎。

其次，有限的頂層設計能夠激發(fā)民間思維。推進教育公平需要進行“頂層設計”，也需要“問計于民”，將“頂層設計”與“問計于民”有機結(jié)合，共同推進教育公平具有必然性、科學性、現(xiàn)實性和優(yōu)越性。而要通過“頂層設計”與“問計于民”的有機結(jié)合來推進教育公平，就應該重新定位政府的角色，建立政府、社會與學校之間的合作關系和相關制度機制，并采用有效的工作方法[5]。

再者，要準確把握教育頂層設計的底線和邊界。頂層設計理念具有一致性、果斷性和間接性等特點。具體來說，頂層設計方法是使用系統(tǒng)、整體的視角來設計問題。但是，我們并不能將所有教育問題，全部訴諸于教育頂層設計，我們要準確把握教育頂層設計可能帶來的災害不亞于計劃經(jīng)濟造成的經(jīng)濟傷害[6]。

最后，充分放權才是教育改革的出路。高等教育改革頂層設計首要目的是進一步明確政府與高校間的關系，在注重強化政府作為戰(zhàn)略統(tǒng)籌者的地位、依法合理運用如規(guī)劃和評估等各種有效政策工具的同時，弱化其對高校過多的行政干預的角色，為高校釋放出最大的自主空間，鼓勵高校依照章程開展“摸著石頭過河”的多樣化探索與創(chuàng)新。

簡而言之，當下中國高等教育改革的基本取向為：宏觀政府層面的頂層設計與微觀層面高?！懊^過河”的相結(jié)合[7]。以省域為單位，充分放權；以松綁為理念，向社會放權；以教育法規(guī)為手段，向基層賦權。只有這樣才能早日實現(xiàn)教育強國夢和教育現(xiàn)代化。

參考文獻：

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