中美土壤污染民事法律責任比較分析

劉沁娜

摘要：土壤污染因其隱蔽性、滯后性、累積性使土壤治理成了當今不小的難題。美國在經(jīng)歷過嚴重的土壤污染后，在土壤污染防治方面取得了相當?shù)某尚?，我國目前也在積極防治土壤污染。民事責任是實現(xiàn)土壤污染防治目標的重要保證。文章從責任主體、規(guī)責原則、責任形式、賠償范圍等幾個方面，系統(tǒng)比較分析了中關(guān)土壤污染民事法律責任的異同，為我國在土壤污染防治方面提供借鑒。

關(guān)鍵詞：土壤污染；民事法律責任；比較研究

1 中美土壤污染民事法律責任比較

1.1責任主體

土壤受到污染之后，誰來承擔責任是首要問題。美國《超級基金法>使用了“潛在責任人”概念。1986年，《超級基金修正案與再授權(quán)法》第107條將賠償責任主體分成以下4類：（1）當前該船舶或設(shè)施的所有者或營運人；（2）在處置危險物質(zhì)時擁有或營運處置設(shè)施的人；（3）通過合同、協(xié)議或其他方式，借助第三人擁有或營運的設(shè)施處置危險物質(zhì)，或為處置本人或其他主體擁有的危險物質(zhì)安排運輸?shù)娜?；?）危險物質(zhì)為發(fā)生泄漏或存在泄漏危險的處置設(shè)施接受后，負責運輸危險物質(zhì)的人。在實踐判例中，通過聯(lián)邦法院的擴張解釋，責任主體還包括：（1）原設(shè)施的所有者或營運人；（2）士地的當前所有者，在其土地上曾經(jīng)設(shè)置過危險物質(zhì)處置設(shè)施；（3）危險物質(zhì)的場地外生產(chǎn)者；（4）參與危險物質(zhì)處置或有關(guān)決策的公司負責人員?！冻壔鹦抻喤c再授權(quán)法案》等后續(xù)立法增加了“善意潛在購買人，條款，即不知道或沒有理由知道污染存在的人經(jīng)過相關(guān)舉證就可免除責任，由此適當減少了相關(guān)主體承擔責任的情形，但潛在責任人的范圍還是相當廣泛且具體。

目前，我國原則性、分散性的土壤立法對該責任主體僅做了原則性規(guī)定，基本遵循“誰污染、誰治理”的原則。例如，《土地復(fù)墾規(guī)定》提出了“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則。但是在責任主體無法查明、無力或不愿承擔責任時，該原則就顯示出了其局限性。由于土壤污染的特殊性，追責成為難題。環(huán)保部《關(guān)于加強土壤污染防治工作的意見》明確規(guī)定了政府責任作為補充。這易使“污染者負擔”的原則根本無法體現(xiàn)，且有些地方政府難以支付治理費用，這時土壤污染所帶來的危害就只會延續(xù)。

對比來看，即使在修正案適當減少相關(guān)主體后，美國的“潛在責任人”也是廣泛而具體的，為土壤污染治理提供了更大范圍的追責空間。我國責任主體的范圍相對較窄，很多情況限制了追責，政府責任過多規(guī)定也會使“污染者負擔”原則無法落實。比較來看，美國的優(yōu)勢在于：（l）污染者、過去、現(xiàn)在土地利用者共同承擔責任可以更好溝通合作，提高清理和治理土壤污染的效率，相對政府單純擔責來說可減少治理成本。（2）督促責任人在進行土地利用時更加謹慎，與其后期投入資金和精力去治理污染，不如在使用時就盡量避免產(chǎn)生更多廢棄物。

1.2歸責原則

美國超級基金法采用的歸責原則是嚴格責任。但是該法的責任條款并沒有具體說明，而是規(guī)定該法框架下的“責任”采用《清潔水法》第311條的責任標準——嚴格原則。聯(lián)邦法院判決也進一步確立了嚴格責任原則。只有舉證滿足法定的免責事由才可以抗辯。這就代表即使當初的排放行為完全合法，現(xiàn)在該主體企業(yè)也不能逃避責任追究。只有在發(fā)生不可抗力、戰(zhàn)爭、第三方的作為以及3種原因綜合和出現(xiàn)“無辜購買者”的情況下，上述責任主體才可以不承擔治理費用，而由超級基金來支付治理費用。針對“棕色區(qū)域”，美國《小型企業(yè)責任免除和棕色地塊振興法案》還確立了“真誠購買者”和“持續(xù)占有者”的免責條款。當然這些都是有條件的免責，適用嚴格。通過研究判例可知，連帶責任和溯及責任己成為歸責原則的重要組成。綜上，潛在責任人對其造成的土壤污染，不論主觀心理狀態(tài)如何，相互之間都要不分比例承擔相應(yīng)共同責任，且這種責任溯及既往，除非有免責事由，且免責條款使用嚴格。

從我國的立法與實踐來看，我國土壤污染民事法律責任的歸責原則是無過錯原則。我國新《環(huán)保法》第64條規(guī)定，因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當依照《侵權(quán)責任法>相關(guān)規(guī)定承擔侵權(quán)責任?！肚謾?quán)責任法>第八章明確規(guī)定了污染者因污染環(huán)境造成損害的，應(yīng)當承擔侵權(quán)責任，且應(yīng)當就免責情形及其行為損害之間不存在因果關(guān)系承擔舉證責任。把違法性排除在環(huán)境侵權(quán)構(gòu)成要件之外、實行無過錯責任也是司法、執(zhí)法的普遍認識。由此可見，我國立法對于環(huán)境侵權(quán)民事責任采取的是嚴格責任原則，當然也代表了我國土壤污染民事責任也采用的是無過錯原則，這強化了企業(yè)責任，促進控制污染，合理使用環(huán)境資源，也減輕了受害者證明責任，保障了受害者權(quán)益。

對比來看，兩國均適用無過錯原則。在免責事由方面，兩國對免責事由的法律適用原理基本相同，兩國目前認定因果關(guān)系的標準都很嚴格，都是“必須以充分的證據(jù)證明其已經(jīng)盡到了合理的注意義務(wù)以及采取了必要的預(yù)防措施”才可以適用免責條款，相對來說美國更加嚴格。根據(jù)美國相關(guān)立法及案例，免責事由的使用標準較高，嚴格的追責使企業(yè)的排放行為更加謹慎。我國免責事由相對寬泛，使責任追究更困難。

1.3責任形式

《超級基金法》主要規(guī)定了治理責任與賠償責任兩種責任承擔方式。第一，《超級基金法》在治理責任方面分為短期清除行動和長期修復(fù)行動。短期清除行動旨在短期內(nèi)減輕污染帶來的危害。長期修復(fù)行動旨在恢復(fù)其生態(tài)價值。第二，賠償責任。賠償責任即潛在責任人對治理費用和對自然資源造成的損害進行賠償。當存在多個潛在責任人時，任何一個潛在責任人在承擔了責任后可進行責任追償。

我國土壤污染民事責任主要包含停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀和賠償損失5種。新環(huán)保法在第64條規(guī)定，因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)按侵權(quán)法相關(guān)規(guī)定承擔侵權(quán)責任。我國《侵權(quán)責任法》第15條規(guī)定的8種侵權(quán)責任中排除恢復(fù)名譽和賠禮道歉，剩下的6種方式歸為3類：賠償損失、恢復(fù)原狀和排除危害。結(jié)合理論和實踐土壤污染的民事責任承擔方式包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀以及賠償損失5種，其中前3種屬事前預(yù)防，后兩種屬補救。

對比來看，兩國對于土壤污染的民事責任形式規(guī)定基本相似，美國《超級基金法>設(shè)立的治理責任與我國排除妨害的民事法律責任承擔方式類似，不僅體現(xiàn)了“誰污染，誰治理”的原則，也促使污染者考慮污染應(yīng)承擔的成本，從而達到抑制土壤污染的目的。賠償責任方面美國的賠償范圍更廣泛。但是，我國對排除危害和恢復(fù)原狀的標準未做具體規(guī)定，所以在實踐中適用較少。

1.4賠償范圍

美國《超級基金法>規(guī)定，責任主體需要承擔的責任范圍相當寬泛，應(yīng)該對反應(yīng)行動的費用和自然資源損害賠償費用承擔賠償責任。根據(jù)該法第107條（a）（4）（c）的規(guī)定，責任主體應(yīng)就其給所有的應(yīng)急及環(huán)境恢復(fù)措施成本、對自然資源造成的損害、減損或損失以及對損害、減損或損失的評估費用承擔賠償責任，利息也包含在內(nèi)。但《超級基金法》的賠償范圍不包括私人財產(chǎn)損失和健康損害。

我國新《環(huán)保法》中提及的“損害者負擔原則”指對環(huán)境造成任何不利影響的行為人，應(yīng)承擔恢復(fù)環(huán)境、生態(tài)修復(fù)或支付上述費用的法律責任，但對于生態(tài)侵害還沒有統(tǒng)一和專門的規(guī)定，缺少相關(guān)可操作性的救濟途徑。

對比來看，美國賠償范圍較廣泛，特色在于對自然資源損害予以賠償，廣泛的責任承擔范圍包含了幾乎所有修復(fù)污染土壤所付出的費用，這樣能夠使受污染土壤的有效治理成為可能。我國污染土壤主體賠償范圍較窄，忽視了對生態(tài)損害的賠償以及減損過程中的評估費用等。

2 結(jié)語

通過以上比較分析可明顯看出，美國建立了一套較嚴格的法律責任制度，對土壤污染進行治理。近幾年，中國在土壤污染治理方面雖發(fā)展迅速，但是，沒有明確的民事責任規(guī)定仍是土壤污染控制進程中一個巨大阻礙。所以，通過比較，首先我國應(yīng)進行土壤污染防治專門性立法，在立法的基礎(chǔ)上借鑒美國的成功經(jīng)驗，明確民事責任的承擔。

2.1擴大責任主體

我國在構(gòu)建責任主體體系上可適當借鑒美國的“潛在責任人”的理念，適當擴大責任主體的范圍，因我國土地系國家集體所有，所以可規(guī)定污染者、過去、現(xiàn)在土地使用者都承擔清理及其治理責任。在加害人無法確定時，由潛在責任人來承擔連帶責任。但是完全適用必然會導(dǎo)致國內(nèi)企業(yè)無法經(jīng)營。為避免給中小企業(yè)過大壓力，我們可通過健全環(huán)境保護專項基金、完善企業(yè)責任保險等制度來分解企業(yè)壓力，共同保護環(huán)境。具體適用時按照污染產(chǎn)生的原因與污染源的種類不同，將土壤污染概括為農(nóng)用地土壤污染和工業(yè)用地土壤污染兩種類型。

2.2明確歸責原則

從理論和實踐中可看出，我國土壤污染防治歸責原則是無過錯原則，然而在適用中仍存在問題。在舉證方面，免責事由過于寬泛，弱化了對受害方的救濟，但結(jié)合國情，過嚴的歸責會花費過多的時間與成本，故無法完全照搬美國經(jīng)驗，我國應(yīng)實行寬嚴相濟。依照“污染者付費”原則，污染者應(yīng)負擔土壤污染的“無過錯責任”，若共同實施了環(huán)境侵權(quán)行為造成了損害，則承擔連帶責任。而污染物的運輸者、土地開發(fā)利用者和使用者負擔“過錯責任”，當責任方無法識別、無力支付土壤修復(fù)費用時，地方政府承擔“補充責任”，在責任方確定后再追究。

2.3細化責任形式

土壤防治立法中的民事責任應(yīng)分兩部分：一是與土壤污染受害者對應(yīng)的侵權(quán)民事責任，二是與土地破壞對應(yīng)的治理責任。在侵權(quán)民事責任方面，賠償損失在實踐中最常見，但從土壤污染的不可逆性、難治理性考慮，我國應(yīng)盡可能適用恢復(fù)原狀和排除危害的責任承擔方式。比如恢復(fù)原狀適用于環(huán)境仍有恢復(fù)必要和可能的情況；在治理責任方面，與美國相對應(yīng)的話就是要采用的短期移轉(zhuǎn)措施和長期補救措施兩種。當有突發(fā)性事故時，環(huán)保局應(yīng)采取緊急應(yīng)對措施，直接做出處理反應(yīng)，短期轉(zhuǎn)移。而對于己污染的土地和短期轉(zhuǎn)移措施無法達到治理目標的土地，可采用長期補救措施進行清潔治理。

2.4拓展賠償范圍

土壤污染民事責任在對他人人身和財產(chǎn)造成損失的同時，還有可能對生態(tài)環(huán)境造成損害。參照美國《超級基金法》，應(yīng)當一方面將賠償范圍拓展到土壤資源損害和生態(tài)損害，另一方面將責任主體造成的土壤及生態(tài)損害、損害的評估費用等列入賠償范圍。有關(guān)環(huán)保機構(gòu)在參與或監(jiān)督管理過程中花費的合理費用也應(yīng)包括在內(nèi)。法律可在適當情況下規(guī)定其承擔政府在處置污染土壤問題中的適當支出。

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