外來人口融入社區(qū)治理探析

謝繁卉

改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，對勞動(dòng)力的需求不斷增大。1982年中共中央、國務(wù)院明確提出“允許農(nóng)民進(jìn)城”。市場經(jīng)濟(jì)體制確定后，擺脫貧困、發(fā)家致富的目標(biāo)，使得越來越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)人口涌入城市。由此，我國城市人口不斷增多，城市化進(jìn)程不斷加快，現(xiàn)已進(jìn)入到高速發(fā)展的起飛線上。

上海作為我國的經(jīng)濟(jì)中心、金融中心和國際性的大都市，一直是很多年輕人向往的地方，也是勞動(dòng)力聚集地之一。2008年到2015年，上海市的外來人口不斷增多，并且，外來人口占戶籍人口的比重在2008年就已超過53%，2013年開始超過68%。外來人口不斷增多給社區(qū)治理帶來了新的挑戰(zhàn)，從上海市的實(shí)例來看，多中心治理理念的運(yùn)用，有其積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、外來人口不斷增多給社區(qū)治理帶來新的挑戰(zhàn)

外來人口的不斷增多，給上海的城市管理，特別是社區(qū)管理帶來諸多挑戰(zhàn)。

第一，從居住方面來看，這些外來人員散落地租住在城市的各個(gè)區(qū)域，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、常態(tài)化管理，只能以社區(qū)為單位進(jìn)行管理，也就是社區(qū)化管理。國內(nèi)學(xué)者黃晨熹指出，“社區(qū)化管理具有以下三個(gè)特征：一是屬地化管理，即實(shí)行的是‘人住哪里，哪里負(fù)責(zé)的原則；二是服務(wù)型管理，即社區(qū)化管理以外來流動(dòng)人口的需求為基礎(chǔ)，為外來人員提供迫切必需的服務(wù)和保障，創(chuàng)造一個(gè)安定和良好的生活與工作環(huán)境，并培養(yǎng)相對一致的認(rèn)同感和歸屬感，因此也是一個(gè)社區(qū)整合的過程；三是參與式管理，即社區(qū)化管理特別強(qiáng)調(diào)讓外來流動(dòng)人口參與社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理，增加社區(qū)意識，促進(jìn)社區(qū)融合?！钡?，要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)、做好社區(qū)管理工作很困難。

第二，從人口沖突方面來看，因?yàn)楸镜厝撕屯鈦砣丝谟兄煌某砷L環(huán)境和生活習(xí)慣，難免會因生活中的瑣碎小事而起沖突。最后，從身份優(yōu)越感來看，少數(shù)本地人歧視外地人的現(xiàn)象是存在的。

所以，社區(qū)那種傳統(tǒng)的以本地人為主的治理方式在外來人口不斷增多并涌入千千萬萬社區(qū)，造成上述困難與沖突的情況下，社區(qū)治理遭遇了巨大的挑戰(zhàn)。

二、治理理論為外來人口融入社區(qū)治理提供新的視角

俞可平認(rèn)為：“治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公眾利益。所以，治理是一種公共管理活動(dòng)和公共管理過程，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式?！庇纱丝梢钥闯?，治理的主體是指“官方的或民間的公共管理組織”，即強(qiáng)調(diào)的不只是政府作為治理的主體，市場、社會都可以成為治理的主體，強(qiáng)調(diào)多中心的治理方式。治理理論的創(chuàng)始人之一詹姆斯·Z·羅西認(rèn)為，“治

理是一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理是指一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)?！彼裕卫砝碚摯蚱屏藗鹘y(tǒng)的治理方式，不需要再用強(qiáng)制性的方式去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，可以采用參與式的方式，這些都為社區(qū)治理提供了新的視角。

綜上所述，治理理論認(rèn)為治理的主體是多元的，方式可以是參與式的，并且要求依靠多元主體的相互影響和有效互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)社會資源的合理配置和高效管理。治理理論為社區(qū)管理提供了以下新視角。

1.政府：由單一控制走向多元治理

治理理論是在政府失效和市場失靈的情況下興起的，認(rèn)為國家與市場的作用和能力都是有限的。在管理社會共同事務(wù)，提供公共管理方面存在著多個(gè)中心，應(yīng)提倡通過平等協(xié)商與合作達(dá)到協(xié)調(diào)，國家、市場和公民社會組織之間在職能上是一種相互補(bǔ)充和彼此合作的關(guān)系，應(yīng)倡導(dǎo)社會自律自治，減少政府不必要的干預(yù)，由單一中心獨(dú)挑重任變?yōu)槠降葏f(xié)商的伙伴關(guān)系。所以，社區(qū)管理應(yīng)該向著政府、市場和社會多元主體參與的模式努力。

2.社區(qū)：由行政依附走向團(tuán)結(jié)自治

在政府及其派出機(jī)構(gòu)不斷指導(dǎo)居委會工作，要求其承擔(dān)政府職能的環(huán)境下，社區(qū)的獨(dú)立性和自治性、群眾性和民主機(jī)制受到限制，社區(qū)成為基層政權(quán)組織及其派出機(jī)構(gòu)的“附屬物”。在治理理論的設(shè)想中，社區(qū)自治需要形成政府、社區(qū)組織、社區(qū)單位、非政府組織及社區(qū)成員的多元互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

3.居民：由被動(dòng)依賴走向主動(dòng)參與

當(dāng)代中國城市社區(qū)治理中，作為社區(qū)內(nèi)最基本的權(quán)力主體的居民（含外來人口）是社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的真正主體。傳統(tǒng)的社區(qū)中，居委會和政府存在一定依附關(guān)系，社區(qū)成員參與社區(qū)治理的主動(dòng)性差，沒有主人公意識，參與社區(qū)治理的能力也普遍偏低，自然，外來人口在這些方面更是不言而喻。但是，多中心治理需要社區(qū)成員從依賴政府變?yōu)橹鲃?dòng)參與社區(qū)治理，需要社區(qū)居民提高意識，也需要社區(qū)居委會調(diào)動(dòng)其積極性。

三、上海市外來人口融入社區(qū)治理的實(shí)例分析

X社區(qū)原來地處黃浦區(qū)、靜安區(qū)、閘北區(qū)三區(qū)交界，2015年靜安區(qū)與閘北區(qū)撤二建一，所以現(xiàn)在地處黃浦區(qū)與新靜安區(qū)兩區(qū)交界。X社區(qū)屬于老式居民區(qū)，房屋破舊，且以石庫門房子為主，周圍也沒有高樓大廈。再者，X社區(qū)的生活硬件設(shè)施簡陋，沒有現(xiàn)代化的設(shè)施配備，周圍居民區(qū)也是一樣，房屋多數(shù)面臨著動(dòng)遷。

基于上述特殊情況，X社區(qū)居住人員構(gòu)成具有以下特點(diǎn)：

第一，老人多。因?yàn)樯鐓^(qū)的現(xiàn)代化設(shè)施不齊全，房屋老舊，很多年輕人都已搬出去居住，有的買了房子，有的租房，只在節(jié)假日才會回來探望一下老人。老人因?yàn)樯谶@里，長在這里，再加上高樓大廈的生活自己也不適合，所以，X社區(qū)的本地居民留下的老人居多。

第二，弱勢群體多，多數(shù)為下崗人員。這些下崗人員因?yàn)槟挲g已超過最佳勞動(dòng)年紀(jì)，無用人單位肯聘用，多數(shù)靠國家提供的最低生活保障過活。

第三，外來人口多，約占整個(gè)社區(qū)人數(shù)的75%。由于上述的種種原因，本地人有的出去買房、租房，從而把這里的房子租給外來務(wù)工人員。又因?yàn)榇松鐓^(qū)現(xiàn)代化設(shè)施不齊全，生活條件簡陋，所以租賃者多為從事環(huán)衛(wèi)、菜場等底層工作的人員，且很多是拖家?guī)Э冢@里成為他們的安身立命之所。

外來人口被稱為“新上海人”，

外來人口占社區(qū)居民總?cè)藬?shù)的四分之三這種現(xiàn)象則被戲稱為新時(shí)代的“農(nóng)村包圍城市”。外來人口占比如此大，給社區(qū)工作帶來很多問題，比如本地人與新上海人由于生活方式、飲食習(xí)慣等存在差異，經(jīng)常發(fā)生矛盾。但是，最難的是如何把新上海人融入到社區(qū)管理中去，帶動(dòng)社區(qū)自治，維護(hù)社區(qū)安全。X社區(qū)在探索中創(chuàng)新出以下做法。

1.政府：搭建零距離服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)治理主體多元化

搭建零距離服務(wù)平臺，主要是為了解決社區(qū)居委會和居民自身無法解決的問題，通常是涉及多個(gè)部門和組織的事情?！傲憔嚯x”服務(wù)平臺參與的主體有社區(qū)居委會、街道辦事處和社區(qū)居民。遇到問題的時(shí)候，首先是社區(qū)居委會干部把問題進(jìn)行分級分類，即分成能及時(shí)解決、不能及時(shí)解決、不具備訴求條件或無法律依據(jù)的和居民區(qū)無法解決這四大類問題。其中，參與主體最多，也是最難解決的是“居民區(qū)無法解決”這一類問題，也是最能體現(xiàn)社區(qū)居民（外來人口）參與社區(qū)治理的案例。

例如，2015年底遇到的二次供水問題，即上海自來水公司要求老式城區(qū)的居民每戶人家擁有一個(gè)水表，舊時(shí)的樓是一棟樓一個(gè)水表。2015年的春節(jié)天氣異常寒冷，多數(shù)水表都被凍壞了，于是水表被全部撤掉，物業(yè)公司幫助居民（外

來人口）臨時(shí)接了管子，解決了居民的用水問題。但是，自來水公司的水表未能及時(shí)發(fā)給居民，只是安裝了統(tǒng)一的供水管道，每家一個(gè)水表的要求沒有做到。所以，大家共用一個(gè)供水管道，居民常常因?yàn)樗M(fèi)問題發(fā)生矛盾，因?yàn)檎l家用的多、誰家用的少在沒有水表的情況下是測量不出來的。大批量的水表，居委會是無法提供也沒有購買能力的，居委會也無法通過特定的渠道直接聯(lián)系自來水公司，這樣便遇到了四類問題中的“居民區(qū)無法解決”的問題。所以，居委會通過“零距離”平臺把這個(gè)問題上報(bào)上去，詢問哪天水表能給居民安上。街道領(lǐng)導(dǎo)、辦事處副主任和片長等到居委會召開自來水公司、房辦、物業(yè)等主體在內(nèi)的聯(lián)合會議，然后把解決的方案和處理意見在

“居民群眾評議”會議上進(jìn)行討論，最后不到一個(gè)星期就把這個(gè)問題解決了。這個(gè)案例是社區(qū)治理的一個(gè)縮影，從整個(gè)案件處理的過程可以看出參與的主體遠(yuǎn)比我們簡單劃分政府、市場和社會多許多，真正實(shí)現(xiàn)了治理主體多元化。

2.社區(qū)：列出三張清單，以制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)自治

傳統(tǒng)的社區(qū)居委會常常是在政府及其派出機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下開展工作，承擔(dān)的是政府的職能，而非社區(qū)自我管理、自我服務(wù)的工作。X社區(qū)因其特殊的原因，外來人口居多，并且這些外來人口多是從事環(huán)衛(wèi)保潔、菜場等底層工作，所以其工作對象和傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)對象存在巨大差異，工作內(nèi)容也需要重新梳理。

在探索中，X社區(qū)列出了他們的工作清單：一是工作項(xiàng)目清單，這一清單分為日常工作和特色工作兩類。日常工作不必多說，特色工作其中一項(xiàng)是：培育居民區(qū)自治項(xiàng)目，完善“X社區(qū)新上海人工作室”。培育和完善“新上海人工作室”是X社區(qū)的工作重點(diǎn)之一，也是社區(qū)的主打項(xiàng)目。二是服務(wù)清單，主要是各種服務(wù)項(xiàng)目。三是群眾團(tuán)隊(duì)清單，此清單分為三部分，即黨員志愿者服務(wù)隊(duì)、文體團(tuán)隊(duì)和自治安全護(hù)院隊(duì)。自治安全護(hù)院隊(duì)的成員幾乎全是外來人口，承擔(dān)著社區(qū)的每日巡查工作，為社區(qū)安全做出了巨大貢獻(xiàn)。

3.外來人口：加入自治組織，主動(dòng)參與社區(qū)治理

在這方面，為新上海人解決實(shí)際問題的編織組和老娘舅工作室是兩個(gè)鮮活的實(shí)例。

其一，新上海人編織組。為了使社區(qū)居委會更好地了解社區(qū)居民的切實(shí)需要，解決他們的實(shí)際問題，居委會把外來人口的媳婦中心靈手巧者組織起來，成立“新上海人編織組”。按照約定，新上海人的家屬只要有意愿，就可以每周二下午定期到居委會編織或者學(xué)習(xí)怎樣編織一些東西，如織毛衣，繡十字繡等。如此，在編織過程中的閑聊信息中，居委會可以捕捉到各家各戶的情況。同時(shí)，居民有什么難題也可以說出來，大家群策群力地解決問題。另外，居委會工作人員還可以借機(jī)傳達(dá)居委會最近的工作和要求之類的信息。這樣的工作和溝通方式富有人情味，并且可以簡單高效地完成問題排查工作。

其二，新上海人老娘舅工作室。由于X社區(qū)的特殊情況，外來人口占比特別大，并且外來人口與少數(shù)本地人在生活方式、飲食習(xí)慣等方面存在差異，所以鄰里糾紛經(jīng)常發(fā)生。居委會干部大多是本地人，在解決這類糾紛時(shí)顯得無能為力，既無法說服本地人做出退讓，又無法要求外來人口改變原有習(xí)慣和做法。

最終，X社區(qū)利用有限的資源，在各方支持下成立了“新上海人老娘舅工作室”?！袄夏锞恕?，在上海語匯中是“公正的調(diào)解員”的意思。過去的大家庭，遇上兄弟分家、妯娌吵架等棘手的糾紛，一般會請出“手心手背都是肉”的老娘舅來主持公道。X社區(qū)的老娘舅工作室吸收的主要是來自安徽、四川50-60歲的支持居委會工作的爺爺奶奶們（平時(shí)的工作主要是負(fù)責(zé)帶孩子）。為什么選取這些人呢？原因有三個(gè)。首先，因?yàn)橥鈦砣丝谥衼碜园不?、四川的比較多，所以吸收的多是來自這兩個(gè)地方的人；第二，因?yàn)闋敔斈棠虃冎鳂I(yè)是帶孩子，沒有其他事情，有空余時(shí)間；第三，也是最重要的一點(diǎn)，爺爺奶奶們在家里是長者，說話管用。在實(shí)踐中，這個(gè)老娘舅工作室確實(shí)解決了不少鄰里糾紛。例如，本地人的飲食一般都是比較清淡的，但是四川人喜歡吃辣椒，在制作油辣椒的時(shí)候，鄰里街坊會被辣辣的油煙味嗆到。這種糾紛時(shí)常發(fā)生，后來是老娘舅工作室的工作人員通過了解情況，發(fā)現(xiàn)制作的油辣椒主要是用于他們開設(shè)的飯店使用，最終協(xié)調(diào)他們在店里做好帶回來，不要再在社區(qū)制作。這樣，矛盾便得到了解決。

綜上所述，X社區(qū)的治理現(xiàn)狀走在了社區(qū)化治理的前沿：政府不再是指導(dǎo)居委會工作，而只是作為社區(qū)居委會的輔助資源來幫居民解決問題；居委會不再全面依賴政府及其派出機(jī)構(gòu)，而只是把它們當(dāng)作解決問題的資源之一；社區(qū)治理的主體不再是單一的，而是包括居委會、居民以及各種自治組織在內(nèi)的多元主體；居民也不再是單純的依靠居委會和政府來解決問題，而是通過參與自治組織，可以解決一些能及時(shí)解決的問題。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責(zé)任編輯 方 卿）