淺析我國土地資源規(guī)劃管理過程中出現(xiàn)的問題

馬永強(qiáng)

【摘要】土地資源是人類賴以生存的不可再生資源，是人類生產(chǎn)和生活的基本載體，也是人類社會得以持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展和城市的不斷擴(kuò)張，耕地面積逐年減少，非農(nóng)建設(shè)用地隨之猛增，土地供需矛盾日益顯現(xiàn)。土地資源的有效規(guī)劃管理在整個土地管理工作中處于“龍頭”地位，是國家關(guān)于土地參與宏觀調(diào)控的決策意圖的集中體現(xiàn)，是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的綱領(lǐng)性文件，是實行土地用途管制、落實最嚴(yán)格土地管理制度的基本依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】土地資源；土地規(guī)劃；城鄉(xiāng)建設(shè)；城鎮(zhèn)化建設(shè)

目前，我國土地利用總體規(guī)劃的法律體系主要由編制規(guī)劃的編制實施相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)則、辦法等組成，以《土地管理法》為核心，進(jìn)行規(guī)劃管理和規(guī)劃編制的依據(jù)，也是規(guī)劃地位和生命力的關(guān)鍵所在。規(guī)劃管現(xiàn)體系各級政府根據(jù)規(guī)劃法律體系的授權(quán)所建立起來的規(guī)劃管理機(jī)制，包括管理目標(biāo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、管理程序等，主要由各級國土資源管理部門構(gòu)成，包括國土資源部、國土資源廳、國土資源局等。規(guī)劃編制體系是依據(jù)規(guī)劃法律體系針對規(guī)劃目的的和任務(wù)的不同所建立起來的由若干層次規(guī)劃所組成的有機(jī)整體，各層次規(guī)劃之間相互聯(lián)系，上一層次規(guī)劃是下一層次規(guī)劃的依據(jù)和指導(dǎo)，下一層次規(guī)劃是對上一層次規(guī)劃的細(xì)化和具體落實。自20世紀(jì)90年代以來，全國大部分地方開展了土地利用規(guī)劃的編制與實施工作，已經(jīng)形成了從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級規(guī)劃體系。

1.我國土地利用總體規(guī)劃管理過程存在的問題

1.1 法律體系不健全，法律地位不高

我國現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃的編制和實施主要以《土地管理法》為依據(jù)。修訂后的《土地管理法》明確了各級政府在土地利用規(guī)劃編制方面的義務(wù)，確立了土地利用規(guī)劃的法律地位，同時也對土地利用規(guī)劃的內(nèi)容作了原則性的規(guī)定，這對于在國全范圍內(nèi)開展土地利用規(guī)劃工作起到了重要的作用。然而，伴隨著新一輪土地利用規(guī)劃工作的全面展開，現(xiàn)行法律法規(guī)已很難滿足新時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展對上地利用規(guī)劃的新要求。由于現(xiàn)行的法律法規(guī)對土地利用規(guī)劃的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃程序、規(guī)劃監(jiān)督以及法律貴任等方面均未作出明確規(guī)定，導(dǎo)致各級政府在編制土地利用規(guī)劃時無法可依，具有很大的隨意性。在實施過程中，也缺乏強(qiáng)有力的法律規(guī)范，各種違反土地利用規(guī)劃的行為也得不到有效地遏制。同時各級政府依據(jù)《土地管理法》編制的土地利用規(guī)劃僅僅屬于具有法律效力的政府性文件，法律層級較低，權(quán)威性不足，與我國城市規(guī)劃相比，其在參與城市經(jīng)濟(jì)與建設(shè)過程中影響力較弱，導(dǎo)致其對土地利用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能很難得到發(fā)揮，這也與其在土地管理工作的"龍頭"地位嚴(yán)重不符。

1.2 土地利用規(guī)劃目標(biāo)單一

1998年新修訂的《土地管理法》確規(guī)規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃實行從上到下的嚴(yán)格指標(biāo)控制。整個土地利用總體規(guī)劃修編工作的出發(fā)點和落腳點都被定格在了嚴(yán)守18億畝的耕地紅線上。這種規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想具體體現(xiàn)為：以保護(hù)耕地為重點，嚴(yán)格控制城市規(guī)模，并服從國家嚴(yán)格的由上而下的建設(shè)用地指標(biāo)控制，同時，為確保規(guī)劃指導(dǎo)思想的落實，規(guī)劃編制的思路表現(xiàn)為：（1）指標(biāo)逐級分解下達(dá)，確保用地規(guī)模銜接。（2）力保耕地，超額劃定基本農(nóng)田。這一編制思想對遏制耕地數(shù)量過快減少的勢頭、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用、實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，但由于我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，其不足之處逐漸顯露出來：一是片面強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)的單一指標(biāo)，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的載體土地利用綜合效益缺少綜合目標(biāo)評價；二是規(guī)劃指標(biāo)彈性不足，剛性有余，對不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同人口構(gòu)成、不同土地自然特性實行了一刀切，不利于地方政府根據(jù)各區(qū)域土地適宜性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況進(jìn)行調(diào)控，以更加合理地集約利用土地資源。由于目標(biāo)過于簡單，以致于對未來發(fā)展的預(yù)見性因素沒能給予充分的估計，甚至有些規(guī)劃只存在唯一的方案，而無約束條件變化的其他方案，更沒有調(diào)節(jié)措施。因此當(dāng)影響規(guī)劃因素稍有變化時，可能導(dǎo)致整個規(guī)劃引導(dǎo)的失效。

1.3 多層次、多元規(guī)劃體系難以相互銜接

上文中提到，我國現(xiàn)行土地利用總休規(guī)劃實行的是從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級規(guī)劃體系。由于各級政府在規(guī)劃職能的分工上并不是很明確，規(guī)劃整體缺乏分層次的重點考慮，導(dǎo)致在規(guī)劃編制過程中，有些地方思想僵化，觀點陳舊，規(guī)劃模式"千篇一律"的現(xiàn)象比較明顯。土地利用目標(biāo)、方針、實施的政策措施的制定沒有地方特點，規(guī)劃方案缺少地方特色。規(guī)劃的內(nèi)容方法及表現(xiàn)形式上沒有創(chuàng)新，有的規(guī)劃方案只是對上級規(guī)劃指標(biāo)的分解，甚至是其他地方規(guī)劃的"克隆"。除了土地利用總體規(guī)劃以外，我國現(xiàn)有的空間規(guī)劃還包括國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等，由于土地的空間屬性使得大部分空間規(guī)劃最終都要落實到土地上來，而各類規(guī)劃在編制過程中其出發(fā)點和側(cè)重點又各不相同，所對應(yīng)的空間層次也并未界定清楚，各種規(guī)劃的事權(quán)范圍沒有明確的劃分，并且很少考慮相互協(xié)調(diào)，因此，當(dāng)意愿發(fā)生交叉又各自有立法保護(hù)時，就造成了規(guī)劃管理重復(fù)、空白甚至相持不下的局面。

1.4 違規(guī)征地、占地現(xiàn)象嚴(yán)重

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地不僅僅是一種資源，它更是一種重要的資產(chǎn)。根據(jù)地租地價理論和區(qū)位理論，不同區(qū)位、不同用途的土地對地價有著重要的影響。如在城市郊區(qū)，由于城市發(fā)展而使郊區(qū)某些適宜土地作為城市用地，但因政府規(guī)定只能維持農(nóng)業(yè)用途，地價必然很低，一旦政府允許改變土地用途，地價則會成倍上漲。因此，規(guī)劃是影響地價的重要因素，地價是規(guī)劃編制的重要基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各行各業(yè)對土地的需求量日益加大，在國家宏觀政策的調(diào)控和用地總規(guī)劃的限制下，土地供應(yīng)的減少帶來了巨大的增值空間。土地?fù)碛姓吲c土地需求者的利益沖突加劇。低價征地、違規(guī)占地與失地農(nóng)民激烈維權(quán)的沖突也呈現(xiàn)上升趨勢。隨著征地要求不斷增大，限制公益性征地的呼聲，也逐漸提高，實現(xiàn)土地規(guī)劃的合理性和土地管理的法治化，現(xiàn)階段保障我國土地資源可持續(xù)利用的基本要求。20世紀(jì)80年代以來，我國耕地減少的問題開始顯現(xiàn)，有限的耕地資源被大量轉(zhuǎn)作贏利高的建設(shè)用地和其他用地。國家雖然出臺了一系列法律法規(guī)，但耕地減少的趨勢并沒有得到有效的遏制。違規(guī)變更土地用途所產(chǎn)生的巨大利益是這種現(xiàn)象產(chǎn)生的一個重要原因。

2.總結(jié)

在新的歷史時期下，我國需要建立一種能夠協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會公平、環(huán)境生態(tài)友好的可持續(xù)發(fā)展模式，這對土地利用總體規(guī)劃和土地管理工作提出了更高的要求。對此，我國現(xiàn)階段的土地利用總體規(guī)劃需要在提升規(guī)劃編制技術(shù)和編制方法的基礎(chǔ)之上，不斷地完善相關(guān)法律制度，從而使規(guī)劃在保護(hù)土地資源的同時，更加有效的引導(dǎo)和調(diào)控土地所承載的產(chǎn)業(yè)、空間和社會活動，最終實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

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