淺析地方政府行政審批制度改革的演進(jìn)路徑和困境

陳雨

摘 要：改革開放以來，如何在日趨激烈的區(qū)域競爭中占據(jù)有利位置，抓住機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)跨躍式發(fā)展，成為各地方政府的目標(biāo)與任務(wù)，各地方政府也為之競相采取相關(guān)優(yōu)惠政策和整治措施，以實(shí)現(xiàn)招商引資的擴(kuò)大和施政環(huán)境的優(yōu)化。在這樣的背景下，地方政府行政審批事項(xiàng)過多過濫、以審批替代管理、審批行為不規(guī)范，以及新企業(yè)難注冊、群眾找人辦事難、項(xiàng)目難通過等一系列問題既成為了社會熱點(diǎn)問題，也成了政府再造的重點(diǎn)任務(wù)。地方政府行政審批制度改革涉及方方面面，是一項(xiàng)牽引力大、效果顯著的系統(tǒng)性改革，關(guān)系到能否建設(shè)一個社會信任、企業(yè)認(rèn)可、公眾滿意的有效、有為的政府。在這一系列改革過程中，逐漸形成了獨(dú)特的演進(jìn)路徑，但也不斷面臨新的難題和困境。

關(guān)鍵詞：行政審批；改革；演進(jìn)路徑；困境

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）31-0171-02

一、基本概念

（一）行政審批

目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界還沒有形成一個一致認(rèn)可的、權(quán)威準(zhǔn)確的有關(guān)行政審批的概念，各個學(xué)者從不同角度、不同學(xué)科出發(fā)，都給出了不同的定義，這里只做簡單描述。最早對行政審批的權(quán)威定義，是2001年12月11日國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個問題》（國審改發(fā)[2001]1號），該文件的表述為：“行政審批機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為?！边@是一個當(dāng)時較為普遍的定義。行政審批是實(shí)現(xiàn)政府行政管理目標(biāo)的一種事前管理行為，政府通過行政審批規(guī)范社會各個項(xiàng)目和活動，通過允許和禁止來引導(dǎo)社會活動，實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的同時維護(hù)公共利益。它既是權(quán)力和義務(wù)的統(tǒng)一，又具有時效性和一定的自由裁量權(quán)，是一種具有法律效力的行政行為，通過行政審批可以實(shí)現(xiàn)配置資源、控制風(fēng)險、維護(hù)秩序等目標(biāo)。

（二）行政審批制度和行政審批制度改革

行政審批制度就是關(guān)于行政審批的審批范圍、審批權(quán)限、實(shí)施機(jī)構(gòu)、實(shí)施程序和審批責(zé)任等內(nèi)容的一個完整體系。行政審批制度改革，簡單來說，就是指對當(dāng)前行政審批制度中所存在的與我國現(xiàn)階段實(shí)際發(fā)展不相適應(yīng)的審批項(xiàng)目和出現(xiàn)的問題進(jìn)行調(diào)整、修改和變更。行政審批制度實(shí)質(zhì)上也是一種資源、權(quán)力和各種權(quán)益的分配制度，在變革過程中也必然包含著錯綜復(fù)雜的利益和矛盾沖突，而這些又沖擊并深刻影響著改革的進(jìn)程、路徑和戰(zhàn)略安排。

二、地方政府行政審批制度改革的演進(jìn)路徑

任何事物的變化發(fā)展都離不開其內(nèi)在規(guī)律和外部環(huán)境的影響，地方政府行政審批制度改革中出現(xiàn)的問題反映了地方政府行政管理的問題，而實(shí)施行政審批制度改革則體現(xiàn)出了我國推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，提高治理能力進(jìn)而實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)的決心和能力。自改革開放以來，我國從中央到地方對政府行政審批制度開展了多次改革并形成了獨(dú)特的演進(jìn)路徑。

（一）從簡化事項(xiàng)到整體優(yōu)化

簡化行政審批事項(xiàng)一直是歷次地方政府行政審批制度改革的重點(diǎn)，它能夠起到化繁為簡的作用，既方便各審批部門也方便申請人。但是從政府為申請人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的層面上看，事項(xiàng)簡化忽視了審批事項(xiàng)之間的關(guān)聯(lián)性，沒有描繪出申請人所需的完整申辦流程，對申請人的指導(dǎo)幫助不夠充分，對于服務(wù)型政府的構(gòu)建顯然這一點(diǎn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。條塊分割的政府管理體制，政府對事權(quán)和事項(xiàng)按層級、權(quán)力分工進(jìn)行的劃分往往造成申請人辦成一件事需要來回奔走于幾個不同的部門。因而只有著眼于行政審批的整體優(yōu)化，才能消除審批許可中的條文抵觸、交叉重疊和“踢皮球”現(xiàn)象，才能進(jìn)一步解決審批的碎片化問題，從而提高審批部門的整體辦事效率，提升政府的整體效能。當(dāng)前，“一站式”政務(wù)服務(wù)中心的創(chuàng)新實(shí)踐，豐富了行政審批制度改革的服務(wù)性內(nèi)涵和整體性要求，利用信息化技術(shù)整合數(shù)據(jù)，建立無縫鏈接的審批服務(wù)流程，提供不受時空限制的咨詢服務(wù)，打破不同審批部門的邊界，使得審批服務(wù)真正面向公眾。從這一點(diǎn)看，整體優(yōu)化是簡化事項(xiàng)的延續(xù)和深化，在提高公眾對政府認(rèn)同感的同時也促進(jìn)了政府整體運(yùn)作的改進(jìn)。

（二）從管制審批到方便申請

行政審批是政府規(guī)制的表現(xiàn)，管制行政帶來的官本位觀念和對市場經(jīng)濟(jì)的制約，不受限制的權(quán)力帶來的尋租和腐敗以及地方保護(hù)主義都形成了對地方政府行政審批的詬病，這也是因?yàn)楣苤茖徟塾诳刂菩姓徟幕顒雍徒Y(jié)果，注重權(quán)力行使。隨著新公共管理、新公共服務(wù)理論的引進(jìn)，許多觀點(diǎn)被逐漸接受和認(rèn)可，政府、公眾、學(xué)者對建設(shè)服務(wù)型政府也逐步達(dá)成了共識。在此背景下，地方政府行政審批也開始從注重管制逐漸變?yōu)橹匾暦奖闵暾?，開始注重尊重申請人的意愿和感受，出發(fā)點(diǎn)是讓申請人享受更加快捷、方便的服務(wù)。通過改變理念，轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，使得申請人對審批部門更加認(rèn)可、更為滿意，從而進(jìn)一步提升政府公信力，使得行政審批的公共價值得到更為充分的體現(xiàn)。

（三）從重視權(quán)力到注重責(zé)任

行政審批過程中，許可權(quán)只有不扭曲才能更好地發(fā)揮權(quán)力應(yīng)有的作用，申請人的合法權(quán)益才不會被侵害，才能使行政審批不會成為尋租和腐敗的溫床，才能使行政審批真正成為社會公平秩序和市場秩序的維護(hù)者。因此，注重行政審批權(quán)行使的同時要更加重視其背后的責(zé)任，加強(qiáng)對這一公權(quán)力的監(jiān)督。隨著行政審批制度改革的深入開展，地方政府應(yīng)借助信息化技術(shù)和通過構(gòu)建政務(wù)服務(wù)中心，加強(qiáng)行政審批的監(jiān)管力度、豐富審批方式，開始重點(diǎn)關(guān)注如何促使審批職能公開透明、審批責(zé)任明確并使監(jiān)督工作得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

（四）從重視改革方式到注重體制創(chuàng)新

隨著地方政府行政審批制度改革的不斷深化，單純變革審批方式的局限性已逐漸顯現(xiàn)，這必然要求改革能夠與政府職能轉(zhuǎn)變和政府管理體制創(chuàng)新相結(jié)合，從而建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)、社會主義法治社會、社會主義民主政治相適應(yīng)的新型行政審批體制。行政審批制度改革不可能脫離政府現(xiàn)行的管理體制孤立地實(shí)現(xiàn)根本性變遷和單方面創(chuàng)新，行政審批制度改革的體制創(chuàng)新應(yīng)該與未來政府定位的制度體系、與能體現(xiàn)行政體制改革變化趨勢的制度框架等逐步達(dá)到健全和完善的動態(tài)均衡，最大程度地實(shí)現(xiàn)地方政府行政審批制度改革的現(xiàn)實(shí)作用和價值目標(biāo)。

（五）從傳統(tǒng)審批轉(zhuǎn)向注重搭建智能服務(wù)平臺

地方政府傳統(tǒng)行政審批改革注重審批項(xiàng)目數(shù)量上的合并與減少，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)，這一模式顯然已經(jīng)不能適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求和行政管理體制改革的需要，因此還應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)，搭建智能服務(wù)平臺，提升政府“一站式”服務(wù)能力。地方政府要加快依托互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)和云計算等信息技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，提升政府網(wǎng)上辦事能力和服務(wù)水平，推動審批信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)集成，促進(jìn)信息公開和不同審批部門共享審批信息資源與數(shù)據(jù)，方便企業(yè)和社會公眾更加快捷方便地了解所申請項(xiàng)目的詳細(xì)情況。地方政府還應(yīng)加快建設(shè)電子政務(wù)與電子行政審批服務(wù)系統(tǒng)，通過依托電子政府的信息化建設(shè)，搭建起電子審批系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)審批服務(wù)的電子化與智能化，縮短審批時限，削減審批成本，提高審批效率。

三、地方政府行政審批制度改革的困境

地方政府行政審批制度改革需要和制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來，對行政審批的重構(gòu)和改革是一項(xiàng)十分龐大和復(fù)雜的工程。這必然不是一項(xiàng)能夠容易完成的任務(wù)，不可避免地要面對巨大的阻力，在改革過程中不斷面臨著各種各樣的難題與困境。

（一）利益沖突的阻礙

地方政府行政審批制度改革將審批部門的審批許可權(quán)及其行使方式作為改革對象，自然會演繹為對其現(xiàn)實(shí)權(quán)益的剝奪、削弱，相關(guān)部門的利益也將或多或少遭到削減。既然地方政府行政審批制度改革的實(shí)質(zhì)是簡政放權(quán)并要求審批部門對不合理的既得利益進(jìn)行放棄，在現(xiàn)實(shí)利益面前，審批部門上上下下面對這樣的利益沖突時必然會選擇堅守陣地，維護(hù)自身利益，阻礙改革的深入推進(jìn)。

（二）行政體制的僵化

在集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的條塊分割、分層授權(quán)的行政管理體制下，地方政府行政審批制度的體制性弊端可表現(xiàn)在兩個方面：一方面是審批部門繁多，流程環(huán)節(jié)復(fù)雜，權(quán)職冗雜的同時責(zé)任缺失；另一方面是缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，普遍存在著審批權(quán)益部門化，政府權(quán)益部門化的現(xiàn)象。這兩方面突出了地方政府審批當(dāng)中的集體性公權(quán)私用，這也就說明改革固有的行政審批制度，必然會觸動傳統(tǒng)僵化的行政體制并受其束縛。

（三）缺乏充分的法律依據(jù)

地方政府行政審批制度改革缺乏嚴(yán)格的法律基礎(chǔ)，《行政許可法》存在著規(guī)范性發(fā)條過于原則、限制性表述過于簡潔的情形，對行政審批的行為缺少強(qiáng)制要求，對解決當(dāng)前行政審批制度改革中出現(xiàn)的問題缺乏有針對性的明確指引，加之法律法規(guī)的修訂完善帶有滯后性，許多急需的法規(guī)、規(guī)則和法條遲遲不能出臺，使得地方政府行政審批制度改革缺乏充分的法律依據(jù)。

（四）傳統(tǒng)觀念的束縛

我國幾千年來的專制統(tǒng)治，加之長期計劃經(jīng)濟(jì)的影響，審批的無處不在，使人民群眾對政府有著高度的依賴性；另一方面，轉(zhuǎn)型期市場混亂、社會無序等問題的出現(xiàn)，也加大了人民群眾需要行政審批的呼聲。從歷次行政審批改革的經(jīng)驗(yàn)上看，地方政府行政審批的行為方式和慣性思維并沒有得到根本轉(zhuǎn)變，行政審批仍是政府把自身意圖加之市場的工具和手段。因此，觀念上，政府管制成為了理所當(dāng)然，政府官本位思維也進(jìn)一步加強(qiáng)。而在審批機(jī)關(guān)內(nèi)部，由于傳統(tǒng)思維的影響，政府審批工作人員對行政審批制度存在問題的認(rèn)識不足、對其規(guī)律揭示不夠、對改革價值認(rèn)識不深以及服務(wù)理念的缺失，都導(dǎo)致改革的進(jìn)程和效果大打折扣。

四、小結(jié)

總之，地方政府行政審批制度改革在其漫長的發(fā)展過程中形成了獨(dú)特的演進(jìn)路徑，也陷入了新的困境。改革不能沿用原有的思維方法和實(shí)施路徑，要把握其內(nèi)在規(guī)律，充分認(rèn)識其所處困境，才能突破原有瓶頸，把行政審批制度改革的靜態(tài)清理和動態(tài)管理結(jié)合起來，進(jìn)而化解改革工作的困局，掌握足以支持改革推進(jìn)的方法，推動地方政府行政審批制度改革的進(jìn)一步開展。

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