地方景區(qū)管理體制的問題與對策淺析

李瑋

摘 要：地方景區(qū)管理體制存在諸多問題，包括產(chǎn)權(quán)模糊、多頭管理、方式僵化、與民爭利、行政導(dǎo)向、資金短缺等，這對景區(qū)管理體制的建立完善和有效運(yùn)行將產(chǎn)生眾多不利影響。因此，要明晰產(chǎn)權(quán)、整合權(quán)力、轉(zhuǎn)變思維、改善方式、合作共贏，建立科學(xué)有效的景區(qū)管理體制，更好地實(shí)現(xiàn)景區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方景區(qū)；景區(qū)管理體制；問題；對策

中圖分類號：F592 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）31-0151-03

一、相關(guān)概念和背景

景區(qū)是一定地域范圍內(nèi)自然風(fēng)光和人文風(fēng)光的有機(jī)集合，一般具有遺產(chǎn)性、公共性、社會(huì)性等特點(diǎn)，具有重要的價(jià)值和功能。具體來講，首先，景區(qū)承載著豐富的歷史和文化遺存，是全民共有的財(cái)富，具有重要的歷史傳承意義。其次，景區(qū)具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，能夠?qū)Φ胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大的拉動(dòng)和促進(jìn)作用。再次，景區(qū)具有一定的社會(huì)意義，能夠發(fā)揮特定的教育、傳播和形象等功能，甚至就是一個(gè)地方的品牌和象征。

近年來，旅游業(yè)迅速發(fā)展，旅游亂象多發(fā)，旅游管理的重要性凸顯，旅游管理體制亟待完善。一般認(rèn)為，管理包括計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等方面。景區(qū)管理就是有關(guān)部門依據(jù)管理權(quán)限對相關(guān)景區(qū)進(jìn)行的各項(xiàng)管理活動(dòng)。由于我國旅游景區(qū)類型多樣，加上復(fù)雜的歷史因素和現(xiàn)實(shí)因素，實(shí)際上對旅游景區(qū)進(jìn)行管理的部門非常之多，也形成了多樣化的管理體制。從層級來看，世界級、國家級和地方級景區(qū)共同存在；從內(nèi)容來看，森林山地、文物古跡、江河湖海等景區(qū)類型差異極大；從管理部門來看，建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保、文化、國土、宗教、旅游等多部門都有自己歸口管理的景區(qū)；從管理體制來看，有的景區(qū)是行政編制，有的屬于事業(yè)編制，還有的實(shí)行企業(yè)化運(yùn)營，或者是它們幾者不同程度的混合和共生共存。

二、地方景區(qū)管理體制存在的主要問題

（一）產(chǎn)權(quán)模糊，加大管理難度

景區(qū)一般具有豐富的自然和人文景觀，有較多的自然創(chuàng)造、歷史遺存或當(dāng)代建設(shè)。產(chǎn)權(quán)模糊的現(xiàn)狀會(huì)加大景區(qū)管理難度。首先，如何劃清景區(qū)內(nèi)各種可見物乃至不可見物的產(chǎn)權(quán)歸屬問題并不容易。比如，景區(qū)內(nèi)的一處老舊建筑可能是某位居民祖上所建，某個(gè)遠(yuǎn)近知名的老字號招牌，關(guān)于它的淵源和歸屬可能存在較大爭議。景區(qū)通常只有作為一個(gè)整體才能發(fā)揮最大功效，在產(chǎn)權(quán)模糊的情況下，如何對景區(qū)進(jìn)行有效管理存在較大的困難。其次，景區(qū)的管理體制受所有制形式和經(jīng)營形式的雙重影響。一般來說，景區(qū)的所有權(quán)歸國家或地方政府甚至集體組織所有。比如，森林公園一般歸口林業(yè)部門，古村落景觀則由村落所在地集體組織（如村鎮(zhèn)組織）行使所有權(quán)。在具體運(yùn)營過程中，各種所有制形式互相交叉，各種經(jīng)營模式互相影響，政企不分、政事不分的情況難以避免。政府機(jī)關(guān)的“煩瑣病”、國有企業(yè)的“懶散病”、私營企業(yè)的“自私病”，各種弊端集中地體現(xiàn)出來，使得一塊完整的景區(qū)被分化，整體的利益被弱化。

（二）多頭管理，管理體制難以理順

當(dāng)前，由于歷史和現(xiàn)實(shí)等因素，我國地方景區(qū)的宏觀管理局面較為復(fù)雜。首先，雖然絕大多數(shù)景區(qū)屬于行政單位、事業(yè)單位或干脆轉(zhuǎn)化為各種所有制類型的企業(yè)，但事實(shí)上景區(qū)具有不同的“行政層級”。有的屬于世界級自然或文化遺產(chǎn)，有的是國家級風(fēng)景名勝區(qū)，而更多的是地方設(shè)立的各種景區(qū)。為了管理不同層級的景區(qū)，政府一般根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立景區(qū)管理委員會(huì)。這些不同層級的管委會(huì)可能與當(dāng)?shù)卣嬖诩墑e差別或利益糾紛，難免存在不少矛盾，不能很好地形成管理合力。而有些自發(fā)形成的中小型景區(qū)則沒有任何行政名分，更沒有行政層級，也較難進(jìn)行管理。其次，我國條塊管理的雙重管理體制決定了在同一旅游景區(qū)有多個(gè)部門有權(quán)施加管理。一般來說，城建部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查景區(qū)內(nèi)部的保護(hù)、建設(shè)和管理工作，文物部門對景區(qū)內(nèi)的歷史文化遺存進(jìn)行保護(hù)和開發(fā)，園林或森林部門對景區(qū)內(nèi)的植物群體有權(quán)進(jìn)行管護(hù)。另外，交通、文化、旅游等多個(gè)部門都有權(quán)在職權(quán)范圍內(nèi)對景區(qū)進(jìn)行管理。在這種格局下，除非設(shè)置一元化的景區(qū)管理體制，否則很難避免多頭管理帶來的各種問題。但一元的管理體制又會(huì)帶來諸如缺乏制衡、回應(yīng)性不足、動(dòng)力匱乏等新的問題，且未必適合特定景區(qū)的實(shí)際情況。

（三）方式僵化，景區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展堪憂

由于機(jī)制落后、觀念保守、手段單一、缺乏激勵(lì)，相當(dāng)部分地方景區(qū)的工作人員只是“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”，甚至管理層也缺乏開拓創(chuàng)新的勇氣和能力，使景區(qū)只能勉強(qiáng)維持局面。當(dāng)前大多地方景區(qū)實(shí)行事業(yè)單位管理模式，激勵(lì)機(jī)制比較單一，員工的個(gè)人利益與景區(qū)發(fā)展并不能有機(jī)統(tǒng)一起來。管理方式大多沿用行政單位的管理模式，不能更多地運(yùn)用市場思維，使得景區(qū)的市場形象和市場表現(xiàn)并不理想。另外一種情況是，景區(qū)管理以經(jīng)濟(jì)效用最大化為目標(biāo)，不惜犧牲景區(qū)的完整性和協(xié)調(diào)性，在管理的過程中大量地?fù)p耗了景區(qū)原有的美感及和諧，造成越對景區(qū)管理、越對景區(qū)不利的局面，結(jié)果是反而不如使景區(qū)保持原貌。在這種僵化的、異化的行政管理模式下，景區(qū)要么發(fā)展動(dòng)力不足，要么畸形化發(fā)展，不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等的統(tǒng)一和最大化。

（四）與民爭利，管理缺乏民眾支持

在景區(qū)管理的過程中，維護(hù)民眾利益是重要的一環(huán)。如果缺乏當(dāng)?shù)孛癖姷谋匾С?，景區(qū)管理將陷入極大的困境。部分景區(qū)不斷擴(kuò)大管理范圍，將原本屬于民眾的私人資源通過各種方式納入景區(qū)管理的范圍內(nèi)，卻不能給予民眾必要的說服和合理的補(bǔ)償，造成景區(qū)發(fā)展與民眾利益對立的不利局面。部分景區(qū)不斷提高門票等各項(xiàng)收費(fèi)條目，不僅將部分外地游客拒之門外，也使絕大多數(shù)本地居民無法享受到原本能輕易得到的各項(xiàng)景區(qū)福利。景區(qū)的發(fā)展不再能夠造福景區(qū)當(dāng)?shù)氐拿癖姡@樣的景區(qū)就完全背離了地方民眾的期待和支持，使得景區(qū)發(fā)展只是景區(qū)管理者個(gè)人的事情。當(dāng)?shù)孛癖娛菬o關(guān)緊要的，當(dāng)然也是沒有熱情的，沒有責(zé)任感的。這樣，游客來到景區(qū)及周邊，就會(huì)感受不到賓至如歸、熱情好客的良好氛圍，甚至?xí)龅疆?dāng)?shù)孛癖姷钠劭秃驮卓托袨?，這對景區(qū)良好的外部環(huán)境以及長遠(yuǎn)發(fā)展都是極具危害性的。