新政治生態(tài)視角下行政權(quán)力清單制度的思考

史秀云+李寧+林爽

摘 要：在黨的十八大以后，黨中央提出要凈化和重構(gòu)政治生態(tài)，在反腐敗方面連出重拳，懲治了大批腐敗分子，取得了很大的效果。但是，這還無法從根本上防止腐敗的產(chǎn)生。權(quán)力清單能夠劃分權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)力運(yùn)用，是加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督、預(yù)防權(quán)力腐敗的治本之策，對構(gòu)建清正廉明的新政治生態(tài)具有重要作用。

關(guān)鍵詞：政治生態(tài)；權(quán)力清單；反腐敗

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）29-0158-02

一、反腐倡廉是新政治生態(tài)的一個(gè)重要主題

我黨自建黨以來一直追求廉潔的政治生態(tài)。不鉆營私利，而謀求公利的政治，我們稱作廉潔政治。與廉潔政治相對而言的，那就是腐敗政治了。古今中外社會歷史中，腐敗現(xiàn)象長期存在，想要完全消滅干凈幾乎是不可能完成的任務(wù)。在改革開放過程中，我黨始終對反腐敗問題非常重視，1982—2012年期間，共處分的黨員430萬人次，其中省部級干部達(dá)475人。雖然懲治力度非常大，但仍未有效禁絕腐敗問題，甚至反而在一些領(lǐng)域愈演愈烈。因此，如何防止腐敗現(xiàn)象繼續(xù)蔓延，是當(dāng)前時(shí)期我黨面臨的一項(xiàng)重大考驗(yàn)。一方面，需要靠黨員干部的黨性修養(yǎng)和廉潔自律；另一方面，則需要有廉潔的政治生態(tài)環(huán)境作為保障。在這種情況下，十八大以來，中共中央總書記習(xí)近平在多個(gè)場合發(fā)表重要講話，提出要凈化和重構(gòu)政治生態(tài)，創(chuàng)造良好的從政環(huán)境。十八大以來，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等20多個(gè)黨內(nèi)法規(guī)的出臺，這是高壓反腐重要的制度保證。但是，社會上長期存在的腐敗現(xiàn)狀，不是一時(shí)半刻就能絕跡的。習(xí)近平總書記在2015年1月13日指出，“腐敗活動減少了但并沒有絕跡?！眱艋物L(fēng)氣和重構(gòu)政治生態(tài)，對繼續(xù)深化改革，推行依法治國和從嚴(yán)治黨，具有重大意義。中共中央公布的“八項(xiàng)規(guī)定”，標(biāo)志著中國政治生態(tài)進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段。

在這個(gè)新政治生態(tài)階段，一個(gè)重要主題就是高壓反腐。高壓反腐是指我黨運(yùn)用組織運(yùn)行和制度建設(shè)，對權(quán)力運(yùn)行過程中存在的腐敗問題，最大限度地調(diào)動資源來進(jìn)行打擊和懲治的過程。高壓反腐對新政治生態(tài)構(gòu)建的作用在于：一是梳理權(quán)力邊界，厘清權(quán)力運(yùn)行中哪些“可為”、哪些“不可為”，加強(qiáng)制度體系對黨內(nèi)監(jiān)督、落實(shí)責(zé)任的約束力，推動在法治框架內(nèi)反腐敗的進(jìn)程。二是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政的組織體系建設(shè)，注重權(quán)力監(jiān)督主體的專業(yè)化建設(shè)，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)體制改革。三是打破腐敗政治生態(tài)中存在的團(tuán)伙關(guān)系、人身依附關(guān)系，摧毀基于利益交互的傳統(tǒng)腐敗網(wǎng)絡(luò)。

二、行政權(quán)力清單是構(gòu)建新政治生態(tài)的重要舉措

在全面推進(jìn)依法治國的背景下，各級行政機(jī)關(guān)為了依法行使職權(quán)，需要全面厘清行政機(jī)關(guān)自身的法定權(quán)力和行政職權(quán)，對其所擁有的各項(xiàng)行政權(quán)力的基本類型、法律依據(jù)、法定責(zé)任、運(yùn)行流程認(rèn)定，形成的書面固定條款，就是行政權(quán)力清單。權(quán)力清單的實(shí)質(zhì)是對權(quán)力的規(guī)制，有助于減少權(quán)力濫用造成的腐敗現(xiàn)象，杜絕腐敗產(chǎn)生的源頭。對反腐敗從“治標(biāo)”過渡到“治本”，是我國法制反腐的深化和拓展，是構(gòu)建清正廉明新政治生態(tài)的重要舉措。

2000年前后，國內(nèi)開始全面規(guī)范行政機(jī)關(guān)具體行政行為。2004年頒布實(shí)施了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。依法行政是現(xiàn)代法治國家政府行政的基本模式。十五大提出依法治國后，本綱要提出用十年時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)法治政府的目標(biāo)。2008年5月，全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組推出《政府信息公開條例》。政府信息公開是大勢所趨。世界上大約有68個(gè)國家制定了政府信息公開制度，促進(jìn)了政府運(yùn)作透明化的進(jìn)一步發(fā)展。把政府信息公開，保障了社會公眾的知情權(quán)。陽光是最好的防腐劑，權(quán)力運(yùn)用透明化，可以最大限度避免腐敗行為的發(fā)生。2013年十八屆三中全會提出權(quán)力清單制度。權(quán)力不透明、邊界不清晰、運(yùn)用不公開，是滋生腐敗的土壤。權(quán)力清單制度明確界定權(quán)力，公開運(yùn)用權(quán)力，可以有效地防止腐敗的發(fā)生。2014年2月，《關(guān)于公開國務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)等相關(guān)工作的通知》公布，要求各部門通過部門網(wǎng)站等媒體公開本部門的行政審批事項(xiàng)；3月，國務(wù)院審改辦就公開了各部門的行政審批事項(xiàng)。中央于2014年10月推出《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。加快社會主義法治國家建設(shè)，需要進(jìn)一步推動權(quán)力清單制度的實(shí)施。李克強(qiáng)總理在2015年兩會作的《政府工作報(bào)告》中，對簡政放權(quán)為特征的行政體制改革進(jìn)一步深化，提出了政府權(quán)力清單、責(zé)任清單和市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。2015年3月24日，黨中央、國務(wù)院《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》對權(quán)力清單制度的全面推廣做了整體安排。

在中央政府大力推動權(quán)力清單制度的同時(shí)，各地各級政府也在逐步摸索，從信息公開、權(quán)力公開透明運(yùn)行，發(fā)展到權(quán)力清單制度。邯鄲市是首先公布權(quán)力清單的市級單位。2005年8月，公布了市長的93項(xiàng)法定權(quán)力，以及57個(gè)行政部門的2 084項(xiàng)權(quán)力。2008年權(quán)力清單制度覆蓋到鎮(zhèn)一級單位，如紹興市錢清鎮(zhèn)確定鎮(zhèn)政府的權(quán)力清單體系，推動了權(quán)力清單制度的全覆蓋。

行政權(quán)力清單制度，一是明確了權(quán)力的邊界和范圍，用“權(quán)力清單”來界定公職人員的權(quán)力范圍，有利于解決由于權(quán)力界定模糊而造成的權(quán)力濫用，從而導(dǎo)致腐敗的情況；二是向社會公開公布權(quán)力清單，有利于社會公眾行使知情權(quán)，并監(jiān)督權(quán)力的合法使用；三是行政權(quán)力清單可以規(guī)制政府權(quán)力，對于我國透明權(quán)力體系的構(gòu)建、推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治政府和法治社會都具有重要的意義。

三、進(jìn)一步完善權(quán)力清單制度，促進(jìn)清正廉明政治生態(tài)的實(shí)現(xiàn)

（一）完善“權(quán)力清單”的頂層設(shè)計(jì)

要通過權(quán)力清單制度設(shè)計(jì)，使權(quán)力清單合法、合理、有效、配套。一是需要人大對政府職能做清晰的界定，劃分權(quán)利項(xiàng)目，審定政府制定的權(quán)力清單，避免政府在制訂權(quán)力清單過程中“自導(dǎo)自演”，解決目前權(quán)力清單中存在的責(zé)任不明確、不科學(xué)、權(quán)威性差等問題。二是權(quán)力清單制定須遵守“依法行政”的原則，始終以法律法規(guī)作為清單制定的準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，為權(quán)力的運(yùn)用找到法律依據(jù)，以此解決清單合法化問題。三是權(quán)力清單制定合理化，“權(quán)力清單”的制定，要合法、合理、有效，要有利于界定政府權(quán)力邊界、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。四是解決“權(quán)力清單”制度化問題。我國制度設(shè)計(jì)的原則是“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)制衡并相互協(xié)調(diào)。權(quán)力清單制定過程中，也要對權(quán)力進(jìn)行科學(xué)配置，建立權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，推進(jìn)權(quán)力公開透明運(yùn)行。

（二）完善配套的四種清單制度

要推出與權(quán)力清單配套的政府責(zé)任清單、市場的負(fù)面清單、公眾的權(quán)利清單。要推出“責(zé)任清單”，建立追責(zé)機(jī)制，與“權(quán)力清單”相匹配，避免政府部門官員濫用權(quán)力。還要建立“負(fù)面清單”，建立完善的市場監(jiān)管體系和統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度。應(yīng)當(dāng)明確公民享有的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，公布公眾“權(quán)利清單”，政府部門出現(xiàn)越權(quán)行為或企業(yè)的不法行為時(shí)，民眾可以按照“權(quán)利清單”舉報(bào)或維權(quán)，使民眾監(jiān)督成效顯著。

（三）“權(quán)力清單”制度的關(guān)鍵在落實(shí)

做好權(quán)力清單落實(shí)，要進(jìn)行權(quán)力清權(quán)、加強(qiáng)清單執(zhí)行力度、優(yōu)化清單流程三方面工作。權(quán)力清權(quán)一方面要按照政府減政放權(quán)的要求，削減公權(quán)，縮減政府機(jī)關(guān)部門數(shù)量，裁減政府人員尤其是各級官員權(quán)力數(shù)量，使市場能夠發(fā)揮資源配置的作用；另一方面要減少政府管制，改革行政審批制度，減少審批事項(xiàng)，最大限度降低政府對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，以此減少政府官員運(yùn)用權(quán)力尋租的空間，消除腐敗產(chǎn)生的機(jī)會和條件。

強(qiáng)化“權(quán)力清單”執(zhí)行，重點(diǎn)在于用權(quán)過程公開，做到權(quán)力運(yùn)行過程的公開透明。在設(shè)計(jì)群眾利益事項(xiàng)時(shí)，要充分采用聽證會、座談會、辯論會等形式，聽取廣大群眾意見，從群眾利益角度出發(fā)，做出相關(guān)決策。

“清單優(yōu)化”工作，主要是做好權(quán)力清單執(zhí)行情況的反饋，“根據(jù)全面深化改革的需要，不斷進(jìn)行再論證、再梳理、再精簡”，①對權(quán)力清單執(zhí)行不力、執(zhí)行效果不佳的及時(shí)督促改進(jìn)。

結(jié)語

眾所周知，我國社會上的腐敗現(xiàn)象，大多是公職人員公權(quán)私用，濫用自己手中的權(quán)力，為自己或他人、為利益集團(tuán)謀取私利，權(quán)力腐敗成為腐敗行為的主體。因此，權(quán)力清單制度可以劃清權(quán)力界限，規(guī)范權(quán)力運(yùn)用，一定會對避免權(quán)力腐敗，構(gòu)建清正廉明的新政治生態(tài)，發(fā)揮重要作用。

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