新加坡人民行動黨執(zhí)政的基本經(jīng)驗

主父笑飛

新加坡人民行動黨自20世紀50年代成立以來，在多黨競爭政治體制下，維持了半個多世紀的長期執(zhí)政地位。在長期執(zhí)政過程中，新加坡人民行動黨在黨的建設、執(zhí)政方式及執(zhí)政能力等方面形成了一系列豐富經(jīng)驗。當今世界多數(shù)國家實行政黨政治，新加坡人民行動黨的經(jīng)驗值得認真研究和借鑒。

2015年新加坡大選人民行動黨以較大優(yōu)勢獲勝，再次鞏固了執(zhí)政地位。成立于1954年并于1959年開始執(zhí)政的新加坡人民行動黨成為世界上實行多黨制國家中對國家掌控能力最強、執(zhí)政時間最長的政黨。新加坡建國之父李光耀及其繼任者作為新加坡人民行動黨的掌舵人，充分見證了在自由選舉制度下一黨獨大的政黨體制能夠長期運行且具有高度合法性。人民行動黨為什么能在政治風云中長期屹立不倒？其執(zhí)政50多年所積累的豐富經(jīng)驗值得我們認真研究、借鑒。

嚴格的自身建設

人民行動黨自身建設以基本治國理念為指導，以思想建設為基礎，以領導干部廉能建設為核心，以密切聯(lián)系選民為重點，以制度建設為保障，從而始終保持了執(zhí)政黨的先進性、純潔性和代表性。

第一，思想建設。人民行動黨高度重視黨員思想建設，采用的是一種“潤物無聲”的教育方式。一是確立黨的核心價值觀，黨的高層身體力行。只要領導人以身作則，以上率下，黨的核心價值觀就會在黨內(nèi)廣泛踐行。二是老一代領導人通過選好接班人來確保黨的核心價值觀代代相承，這同時也就解決了黨風保持純潔和黨內(nèi)思想教育不斷取得成效的動力問題。三是注重將黨員教育寓于基礎性和長期性的公民教育之中，使黨的思想教育化于無形。

第二，組織建設。人民行動黨的組織建設集中體現(xiàn)了該黨“為政在人”和精英治國的思想。從選拔方式看，為了保持執(zhí)政活力，人民行動黨堅持面向社會選拔人才。其意義在于：一是維持了執(zhí)政黨與社會的有機聯(lián)系，強化了執(zhí)政黨的合法性。二是社會精英有很好的經(jīng)濟基礎，他們進入執(zhí)政黨并非為了經(jīng)濟利益，而是為社會服務，這便減少了政府官員的“權力尋租”。三是從社會中選拔干部比體制內(nèi)培養(yǎng)干部成本要低。四是“新鮮血液”的輸入有利于推動政策的轉型。從選拔過程看，人民行動黨堅持嚴格的干部選拔程序，只有最優(yōu)秀的人才能進入黨內(nèi)。

第三，作風建設。李光耀曾指出：“新加坡的領袖必須深入民間，與人民打成一片，這樣才能獲得人民的支持和合作，以履行他們的職責。這樣，他們就永遠不愁他們沒有或缺乏合法的地位。”[1]其主要做法包括：一是確立議員定期接訪選民制度。人民行動黨黨章規(guī)定，黨的所有議員包括總理和部長在內(nèi)，必須每周接見選民一次，幫助民眾解決生活中的問題。除此之外，議員還要每月在選區(qū)內(nèi)進行一次家訪，在五年內(nèi)（即一個大選周期）要至少完成兩次對選區(qū)的全部家訪。二是指導基層自治組織發(fā)揮自身活力，充分為民眾生活服務。社區(qū)基層組織通過為居民提供廣泛服務活動而成為黨的“眼睛和耳朵”，黨則通過它們贏得了民眾的“心”。三是擴大體制內(nèi)外傾聽民聲的渠道。人民行動黨政府注意廣開言路，設立專門的民意調(diào)查機構，讓民眾滿意度成為衡量政府執(zhí)政績效的標桿。

第四，廉政建設。李光耀指出：“人民行動黨最大的成就就是掌握政權四十年，并保持其活力和廉潔，而不是成為衰落和貪污的政黨。”[2]廉政建設是人民行動黨自身建設最成功的一個方面，其主要做法包括：一是領導國會制定嚴密立法預防腐敗和嚴厲的事后刑罰。二是指導政府依法高效行政，減少權力尋租和行政服務不足帶來的腐敗。三是尊重司法系統(tǒng)的有效獨立。四是設立強大而獨立的反貪機構。

第五，制度建設。制度建設是人民行動黨長期保持執(zhí)政地位的基礎，主要包括：一是高層決策實行民主協(xié)商制度，力避小集團思維。人民行動黨雖然對外整齊劃一，但在內(nèi)部決策過程中卻非常民主，內(nèi)閣部長能夠各抒己見，總理不壓制決策層的不同意見。二是領導人權力交接實行黨內(nèi)高層民主推選。李光耀1990年交棒時傾向于陳慶炎接班，但他沒有強行指定接班人，而是通過讓年輕的部長們自己決定擁護誰來當他們的“班長”，最后大多數(shù)內(nèi)閣部長推選了吳作棟，由此開創(chuàng)了新加坡獨特的領導人權力交接制度。三是干部隊伍實行有序自我更新制度。人民行動黨借助五年一次的大選選拔出優(yōu)秀人才，為國家的發(fā)展注入新的思想、活力和干勁。四是不斷擴大黨內(nèi)民主，廣泛聽取不同聲音。此外，人民行動黨還緊跟時代潮流，積極利用新媒體拓寬黨內(nèi)民主渠道，讓普通黨員更多地參與政策討論。

科學的執(zhí)政方式

人民行動黨高度重視依法執(zhí)政，善于運用法律手段管理黨與政府、國會、反對黨等不同國家力量間的關系，通過巧妙的制度設計，在保證黨的有效領導和管控同時，保留了其他力量的相對獨立空間，實現(xiàn)了黨領導下各力量間的差序平衡。

第一，黨與政府：融執(zhí)政黨于政府。人民行動黨屬于選舉型政黨，只有在競選時才被激活，而平時黨是高度隱形的，其存在寓于政府之中。這樣做有三個好處：一是較好解決了執(zhí)政黨在國家活動中的合法性問題。在選舉勝利后，人民行動黨控制國會，并借由國會將黨的核心成員送入政府內(nèi)閣，政府內(nèi)閣則實現(xiàn)黨政合一，此后黨對外完全以政府形式示人。國家重大問題都在內(nèi)閣中討論，然后以政府政策形式對外發(fā)布，這就使得黨的意見、決策、指示等執(zhí)政活動具有了極大的合法性。二是黨政高層一體、中下層分離，保證了行政系統(tǒng)運作的廉潔、獨立和高效。黨政高層一體，保證了各部分行政系統(tǒng)運作的政治方向，同時在各內(nèi)閣部長、政務次長以下，行政工作完全由獨立的公務員系統(tǒng)承擔，使得行政運作較少受政治因素影響，從而保持了行政系統(tǒng)的廉潔和高效。執(zhí)政黨可以抓大放小，將更多的精力放在更重要的事情上。

第二，黨與國會：黨主導下的有序放開。首先，人民行動黨始終牢牢控制國會，以保證政府決策得到國會有力支持和國家大政方針的穩(wěn)定。此舉是有序放開黨外力量政治參與的根本前提。其次，人民行動黨通過制度安排不斷引入黨外力量，增強了執(zhí)政黨決策的科學性和合法性。1984年，新加坡設立非選區(qū)議員，允許得票率最高的落選的反對黨候選人以非選區(qū)議員身份進入國會。1991年，人民行動黨在國會引入了官委議員制度，選取社會上非黨派精英作為議員，既充分利用其建設性，又避免了他們被反對派用來壯大自身?？偟膩砜?，這些制度設計在執(zhí)政黨有效控制國會的前提下，增強了執(zhí)政黨決策的科學性和民眾利益的代表性，同時也壓縮了反對黨的政策運作空間和人才招募空間，使執(zhí)政黨的執(zhí)政地位更加鞏固。

第三，黨與司法系統(tǒng)：保留社會公正的平臺。作為律師出身的李光耀深知，司法是維護社會公平的有效平臺，必須細心呵護。任何破壞司法獨立的做法，都是自挖執(zhí)政的墻角。因此，人民行動黨雖然對司法系統(tǒng)具有很大的影響力，但對外則刻意表現(xiàn)出對司法獨立的尊重，從不隨意干擾司法運作，以確保司法系統(tǒng)能夠對執(zhí)政黨自身進行有效的權力監(jiān)督。此舉從根本上確保了司法系統(tǒng)作為“社會良心”不變質。

第四，黨與反對黨：打造志同道合的諍友。人民行動黨支持反對黨在國家政治生活中發(fā)揮建設性作用，但對不負責任的反對黨則堅決依法打壓。人民行動黨在獲得執(zhí)政地位后，通過法律手段堅決打壓那些“為反對而反對”的反對黨議員，從根本上限制了反對黨在國家政治中的破壞性作用。自20世紀80年代中后期起，反對黨汲取過去的教訓，改變傳統(tǒng)路線，確立了做“建設性的反對黨”的政治導向，更多以執(zhí)政黨的諍友姿態(tài)參與國會活動。針對這一情況，人民行動黨則有序擴大了反對黨的存在空間，將反對黨的批評作為自身施政的“一面鏡子”，以不斷警醒和改進自身。

強有力的執(zhí)政能力

第一，以民為本執(zhí)政。人民行動黨以發(fā)展和改善民生為執(zhí)政的核心、根本出發(fā)點與歸宿。人民行動黨政府執(zhí)政為民的核心是實施以中央公積金制度為基礎，以組屋制度為重點的民生工程。主要包括三個方面：一是實施以“居者有其屋”為核心的惠民工程。人民行動黨把住房問題當作關系黨執(zhí)政根基的頭等大事來抓，堅持讓每個新加坡人都擁有一份不動產(chǎn)，認為“有恒產(chǎn)者才會有恒心”。二是實施“授人以漁”的就業(yè)福利政策。人民行動黨堅持“工作福利”制度，反對將補助以錢的形式直接發(fā)給失業(yè)者，而是用大量資金為失業(yè)者提供就業(yè)再培訓，以使其找到比救濟金收入更高的工作。三是施行“個人能力保證之外”的社會醫(yī)療和養(yǎng)老制度，即以個人公積金為支撐、以家庭互助為輔助、以社區(qū)救助為補充、以國家救濟為最后防線。[3]這一模式的優(yōu)點是能夠激勵勞動者提高工作效率，不僅有利于形成“工作—積累—受益”的良性循環(huán)，提高國際競爭力，而且能節(jié)省大量財政開支，在一定程度上抑制通脹，增加社會財富。

第二，廉潔高效執(zhí)政。這是人民行動黨執(zhí)政的重要能力，其核心是執(zhí)政黨高層的廉潔與效能。國家領導人自身清正高效，為下級做出了表率。他們堅持對腐敗的“零容忍”政治底線，對于任何貪污腐敗者都決不姑息。同時，成立了專門而獨立的公務員委員會，公正、公平、公開地選拔公務員，確保政府的效率和廉潔。

第三，嚴格依法執(zhí)政。首先，執(zhí)政黨完全在國家法律框架下活動。堅持國法大于黨紀，黨從不凌駕于法律之上，黨員犯罪，必先繩之以法。刑不僅可上大夫，而且可以上國家領導人，包括李光耀、李顯龍本人。其次，制定嚴密法規(guī)并嚴格執(zhí)法。新加坡法律齊全、涉及廣泛，而且執(zhí)法嚴格、刑罰嚴峻。如對官員而言，可能傾家蕩產(chǎn)、聲譽掃地；對民眾而言，處處是對不當行為的禁止與罰款，有的犯罪還會被施以令人恐懼的鞭刑。這些嚴厲的法制手段有效保障了新加坡社會的秩序和穩(wěn)定。再次，執(zhí)政黨充分尊重司法獨立。國家領導人從不利用自己的職務、權威和私人關系干涉司法獨立運作。最后，黨領導的政府堅持依法高效行政，如不斷簡化行政程序，削減繁文縟節(jié)，規(guī)范經(jīng)濟管理行為等。

第四，有效權威執(zhí)政。人民行動黨強調(diào)治國理政既要有法度，也要有權威，唯此才可既避免權力集中容易滋生的僵化和腐敗，又避免民主特有的無序和混亂，這是新加坡良性政治制度的顯著特征。主要方式有：一是執(zhí)政黨、國會和政府三位一體，執(zhí)政黨權力高度集中；二是政府不斷推出有利于執(zhí)政黨的安排與設計，以維持一黨獨大的地位，如集選區(qū)制度等；三是執(zhí)政黨主張法律秩序優(yōu)先于民主，強力打壓拒絕發(fā)揮建設性作用的反對黨；四是政府對不負責任的國外媒體堅決打壓。

第五，經(jīng)濟績效執(zhí)政。人民行動黨鮮明地提出“生存第一、經(jīng)濟立國”的基本國策。首先，堅持一切以經(jīng)濟發(fā)展為優(yōu)先的信條。其次，實施政府主導下高度自由的市場經(jīng)濟。同時，適時主導產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，使產(chǎn)業(yè)不斷升級，在全球產(chǎn)業(yè)布局中始終處于主動地位。再次，傾力打造親商政治社會環(huán)境，如實行低稅、少管制、易拿綠卡等政策。最后，實行以服務經(jīng)濟為導向的教育制度，注重人才的培養(yǎng)和儲備。

第六，多元融合執(zhí)政。為打破種族間隔閡，培養(yǎng)民眾對國家的認同感，人民行動黨采取了一系列措施來推進多元種族宗教的融合。在立法安排上，實施宗教信仰自由、政教分離的基本國策，通過立法保障宗教和諧。1990年，新加坡創(chuàng)造性地制定了《維持宗教和諧法》，成為世界上第一個以立法形式規(guī)范宗教行為的國家。在政治安排上，修改選舉制度以保障國會的多種族代表性。在集選區(qū)中，競選的四至六人團隊必須有一名少數(shù)種族人士。同時，確保最高層的多元種族構成，成立宗教和諧總統(tǒng)委員會和少數(shù)族群總統(tǒng)委員會，明確規(guī)定新聞報道“禁區(qū)”，報章不準玩弄種族、語文、宗教等敏感課題，不準制造矛盾和沖突。在經(jīng)濟發(fā)展安排上，為防止收入差距導致族群矛盾的產(chǎn)生，政府對馬來人采取了優(yōu)待和鼓勵相結合的政策，在就業(yè)和教育方面向其傾斜。在社會發(fā)展安排上，實行組屋種族比例政策，使各族人口交錯雜居，并通過組織大量社區(qū)基層生活加強彼此溝通和了解；實行一體化公民教育和國民服役；將各族節(jié)日均列為國家法定節(jié)日。在語言文化安排上，規(guī)定華語、英語、馬來語、泰米爾語同為官方語言，并鼓勵以英語為通用語言，以確?！盁o一種族占有優(yōu)勢”；領導人都會講三至四種語言，這種做法可以極大地拉近領導人與其他族群聽眾間的感情，被各族民眾認為領導人是“自己人”；塑造各種族共同國家認同和價值觀。1991年新加坡政府推出了社會“共同價值觀”，以培養(yǎng)新加坡人的國家意識等。

進入“后李光耀時代”以后，新加坡的成功治理經(jīng)驗沒有隨著老一輩開國先驅離開政治舞臺而消失，新加坡的國會民主制以及新加坡的治理理念已經(jīng)制度化成法律、制度和機制，無論將來什么政黨執(zhí)政，若要推動新加坡的持續(xù)繁榮，獲得大多數(shù)人民的支持，恐怕都不會輕易偏離。新政府及其政治精英已經(jīng)形成了鮮明的政治理念和發(fā)展策略，這些理念和策略是新加坡過去成功的基石和法寶，也面臨未來發(fā)展的嚴峻考驗。[4]如新加坡總理李顯龍所說：人民行動黨不能保證你前路無憂，但我們堅信可以乘風破浪。

（作者系中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所副編審）

（責任編輯：張凱）

[1] 李光耀著：《李光耀40年政論選》，北京：現(xiàn)代出版社，1994年版，第349頁。

[2] 《人民行動黨（1956—1999）》，新加坡：新加坡玲子傳媒，1999年版，第132頁。

[3] 黃朝翰、趙力濤著：《新加坡社會發(fā)展經(jīng)驗》，新加坡：八方文化創(chuàng)作室，2009年版，第43頁。

[4] 吳元華著：《新加坡良治之道》，北京：中國社會科學出版社，2014年版。