推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)決勝全面小康

陳江生　宮奕璐

貧困問題當(dāng)前仍然在全世界廣泛存在，尤其是在發(fā)展中國家。中國為了攻克這一難題做出了巨大努力。改革開放以來，中國扶貧取得了巨大成就，已經(jīng)有七億多人成功實(shí)現(xiàn)脫貧。為了使更多貧困人口順利脫貧、使現(xiàn)有貧困地區(qū)摘掉貧困的帽子，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，中國將在“十三五”期間實(shí)施精準(zhǔn)脫貧，決勝全面小康。

中國反貧困歷程及其取得的成績

作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國在1978年有未解決溫飽人口2.5億。為了消除貧困，中國實(shí)行了改革開放，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)總體大發(fā)展，國家的整體財(cái)富、人均財(cái)富擁有量都得到大幅增長。同時(shí)，中國堅(jiān)持把扶貧納入社會規(guī)劃和年度計(jì)劃中，不斷加大扶貧工作力度，不斷為此推出新的對應(yīng)政策。經(jīng)過不懈努力，扶貧事業(yè)取得了舉世矚目的成績。

1978年至1985年間，中國反貧困的主要手段是：第一，通過在農(nóng)村普遍實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，全面推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，發(fā)展和提高農(nóng)村生產(chǎn)力，以提高農(nóng)民的收入和生活水平。第二，通過救助式扶貧等反貧困措施，對貧困人口進(jìn)行幫扶。這兩項(xiàng)措施取得了顯著的成效。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在此階段，中國未解決溫飽的貧困人口縮減至1.25億。1986年至1993年間，國家一邊通過采取計(jì)劃性、針對性的扶貧工作來推進(jìn)反貧困，一邊從原先以救濟(jì)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)開發(fā)為主的方式，通過集中大量的人力、物力和財(cái)力搞開發(fā)來推動(dòng)反貧困。由于措施得當(dāng)和推進(jìn)有力，中國這個(gè)階段的反貧困同樣取得了輝煌的成績，截至1993年底，中國農(nóng)村尚未解決溫飽的貧困人口減少至8000萬。1994年，國務(wù)院頒布了中國第一個(gè)具有明確目標(biāo)的反貧困文件《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》。該文件指出，到2000年，中國力爭基本解決8000萬尚未解決溫飽的農(nóng)村人口問題。實(shí)踐證明，這一階段，全國貧困人口的溫飽問題得以基本解決，農(nóng)民收入大大提高，反貧困工作基本達(dá)到了《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》設(shè)置的目標(biāo)。2000年以來，通過扶貧重點(diǎn)西移，發(fā)展參與式扶貧，在解決貧困人口溫飽問題的同時(shí)也注重防范返貧的發(fā)生措施，反貧困工作獲得新的進(jìn)展。到2015年“十二五”結(jié)束，貧困人口減少到5575萬。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中國農(nóng)村貧困發(fā)生率從2000年的10.2%下降到了2015年的5.7%。

大量有針對性的扶貧工作強(qiáng)有力地帶動(dòng)了貧困人口的脫貧，有力地促進(jìn)了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少了區(qū)域之間的貧富差距，改善了貧困地區(qū)農(nóng)村人口的生活條件，既實(shí)現(xiàn)了中國政府的反貧困目標(biāo)，也為人類減貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)，成功地開辟了一條具有中國特色的反貧困之路。

中國反貧困工作面臨的挑戰(zhàn)

雖然中國在反貧困工作中取得了舉世矚目的成績，但是由于中國幅員遼闊和各地的現(xiàn)實(shí)差異，反貧困仍具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性。反貧困過程中存在著大量亟待解決的問題。這些問題有些是長期存在的，有些是最新出現(xiàn)的。

由于舊中國長期積貧積弱，財(cái)富積累水平低，再加上中國國土遼闊、地形復(fù)雜等因素的作用，存在著許多長期制約人民走向富裕的因素。第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條件較差。雖然新中國建立，特別是改革開放以來，中國人民為改善基礎(chǔ)設(shè)施做出了大量的努力，但改善成果也受限于財(cái)富積累的時(shí)間，以及建設(shè)成本在一定發(fā)展階段是否能夠承擔(dān)。而中國貧困地區(qū)多處于山區(qū)，自然條件差。這就造成了交通不便，公路、電力等基本公共設(shè)施條件差，抵御自然災(zāi)害能力較弱，出行難、飲水難、用電難等問題長期存在。第二，貧困地區(qū)教育相對落后。交通不便、貧困以及地形地貌等原因帶來了貧困地區(qū)辦教育的成本更高、困難更大，教育也就相對落后。在現(xiàn)階段仍表現(xiàn)出義務(wù)教育的完成度較低，初中生因家庭經(jīng)濟(jì)原因而輟學(xué)的現(xiàn)象嚴(yán)重，存在教師學(xué)歷偏低、綜合素質(zhì)偏差等諸多問題。第三，群眾自我發(fā)展能力較弱，素質(zhì)性貧困根深蒂固。由于教育相對落后，這些地區(qū)的群眾對現(xiàn)代生產(chǎn)和生活的知識比較缺乏，理念也相對落后；由于偏僻和資源狀況較差，這些地區(qū)的財(cái)富積累狀況較差，使得當(dāng)?shù)厝罕姴粌H獲取財(cái)富的知識和意識偏弱，甚至平均身體素質(zhì)也相對偏弱，形成素質(zhì)性貧困的積累。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，經(jīng)過努力，中國大部分地方這些長期存在的問題有了較大的緩解，但同時(shí)也產(chǎn)生了一些新的問題。第一，素質(zhì)性貧困有了新的特點(diǎn)。由于大批青壯年外出打工甚至成為城市新居民，貧困地區(qū)多為留守老人和兒童，生產(chǎn)經(jīng)營能力較低，自我發(fā)展能力更加脆弱；因病因教返貧的現(xiàn)象凸顯。第二，扶貧缺乏長效機(jī)制。國家和社會的關(guān)注使得扶貧有了較大的發(fā)展，但由于中國的扶貧開發(fā)工作與貧困地區(qū)其他建設(shè)項(xiàng)目之間缺乏有效的銜接、不同部門之間缺乏合力，因此資金和技術(shù)等資源得不到有效整合，不利于社會幫扶體系的建立健全，影響了扶貧工作的效率。第三，由于工作不到位或者方法需要改進(jìn)乃至腐敗等問題的共同作用，導(dǎo)致了對扶貧對象的數(shù)量數(shù)不清、對貧困對象瞄不準(zhǔn)。很多非貧困人口被扶貧、被濫保，而真正貧困的人卻未得到幫扶，很多扶貧地區(qū)的主要特點(diǎn)是區(qū)域瞄準(zhǔn)，并沒有識別到戶。區(qū)域瞄準(zhǔn)、整村推進(jìn)等相關(guān)政策戰(zhàn)略，受益的主要還是富戶，并沒有實(shí)實(shí)在在實(shí)現(xiàn)真扶貧、扶真貧的目標(biāo)，導(dǎo)致富的越來越富，窮的越來越窮。根據(jù)中國社科院調(diào)查結(jié)果顯示：在安徽、福建等五省市調(diào)查的低保家庭中，六成不是貧困家庭；有近八成的貧困戶沒有享受低保救助。扶持對象不準(zhǔn)確就會導(dǎo)致相應(yīng)一系列工作得不到很好的落實(shí)，項(xiàng)目不能準(zhǔn)確安排，資金也得不到準(zhǔn)確使用，同時(shí)使貧困地區(qū)內(nèi)部收入的分配差距不斷擴(kuò)大。

解決貧困問題的方案

針對上述反貧困工作中存在的問題，為了在2020年實(shí)現(xiàn)全面小康，實(shí)現(xiàn)中國反貧困的決定性勝利，中國一方面繼續(xù)增加扶貧力度，一方面提出了“精準(zhǔn)扶貧”的方案。2013年，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察扶貧開發(fā)工作時(shí)，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”，扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)。[1]之后習(xí)近平總書記又在中央扶貧開發(fā)工作會議上再次強(qiáng)調(diào)，要提高反貧困工作的成效，必須堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，并指出：“扶貧開發(fā)，貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)?！?015年6月，他在貴州調(diào)研時(shí)，進(jìn)一步將精準(zhǔn)扶貧思想概括為：“扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”。

“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”戰(zhàn)略既是針對長期制約因素的總攻，更是對新出現(xiàn)的問題的精確應(yīng)對。這一戰(zhàn)略包含著六大方面的內(nèi)容。

第一，扶持對象精準(zhǔn)。反貧困工作的出發(fā)點(diǎn)就是要精準(zhǔn)找到扶貧家庭和個(gè)人。準(zhǔn)確識別貧困人口，剔除一些不準(zhǔn)確的貧困人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，防止目標(biāo)偏移，保證瞄準(zhǔn)扶貧對象。用嚴(yán)格的否決性指標(biāo)排除掉不合格的人群，大幅度降低人為操作的可能性，杜絕建檔立卡過程中存在的一些明顯造假行為。[2]確保貧困識別過程公開公正公平，真正做到貧困線以下的人群得到扶持。

第二，項(xiàng)目安排精準(zhǔn)。要求反貧困工作要落實(shí)到具體的貧困項(xiàng)目上，選擇的扶貧項(xiàng)目是能夠切實(shí)產(chǎn)生扶貧效果的項(xiàng)目。中國政府為了進(jìn)一步落實(shí)扶貧項(xiàng)目的效果，還特別提出了“五個(gè)一批”辦法。即通過扶持生產(chǎn)就業(yè)、易地搬遷安置、生態(tài)保護(hù)、教育、推行低保政策各項(xiàng)工作，分批實(shí)現(xiàn)脫貧。如在環(huán)境惡劣、資源匱乏的地區(qū)，反貧困的方式則考慮易地搬遷安置；在存在一定發(fā)展條件的貧困地區(qū)，反貧困的方式則通過扶持生產(chǎn)就業(yè)來進(jìn)行，以激發(fā)當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂坏姆e極性。

第三，資金使用精準(zhǔn)。扶貧資金對于每一個(gè)貧困地區(qū)來說，無異于雪中送炭。因此，為了確保扶貧資金的精準(zhǔn)使用，中國財(cái)政對以往的扶貧資金分配權(quán)力進(jìn)行了改革，將該項(xiàng)資金的審批權(quán)下放至各基層政府，保證其對資金使用的自主權(quán)。除此之外，中國扶貧辦還聯(lián)合最高檢察院對反貧困工作中可能出現(xiàn)的犯罪行為進(jìn)行了集中整理，加強(qiáng)了防患于未然的工作。

第四，措施到戶精準(zhǔn)。中國政府致力于解決扶貧工作到戶效率差的問題，特別提出了措施精準(zhǔn)到戶的要求。通過不斷探索和建立貧困人口的受益機(jī)制，力圖通過精準(zhǔn)的到戶措施，采取多種形式促進(jìn)貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困人口的創(chuàng)收增收。找準(zhǔn)導(dǎo)致貧困家庭和人口的關(guān)鍵致貧原因，因戶因人施策，真正做到因地因人制宜，發(fā)揮“造血扶貧”的作用。

第五，因村派人精準(zhǔn)。由于貧困村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，大量年輕人外出就業(yè)，村里老齡化嚴(yán)重，村干部整體水平偏低。這就導(dǎo)致村級治理不斷處于弱化狀態(tài)，這也是導(dǎo)致貧困的一個(gè)重要原因。為了加大村級精準(zhǔn)扶貧的力度，上級政府通過駐村工作隊(duì)的方式，提高各個(gè)村的管理水平和扶貧能力。目前，中國政府共向各地貧困村選派駐村工作隊(duì)約13萬個(gè)，派出駐村干部約50萬人。通過這樣的方式，做好對村級精準(zhǔn)扶貧工作的有效監(jiān)督，讓貧困地區(qū)和人口真正享受到反貧困工作帶來的實(shí)惠。

第六，脫貧成效精準(zhǔn)。也就是說要使中國政府開展的每一項(xiàng)扶貧工作的成果真實(shí)有效。只有脫貧成效精準(zhǔn)，才能促使中國的反貧困工作能夠持續(xù)開展。而要想確保脫貧成效精準(zhǔn)，就必須做好對各項(xiàng)反貧困工作成效的科學(xué)考評?？茖W(xué)合理的考評體系，一方面可以激勵(lì)各地反貧困工作的進(jìn)一步改進(jìn)和完善，另一方面還能夠防止對反貧困成果的虛報(bào)和造假行為。因此，反貧困工作成效的考核現(xiàn)由中國扶貧辦每年定期組織開展，并委托相應(yīng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方評估，保證扶貧成果真實(shí)可靠，防止貧困人口“被脫貧”的現(xiàn)象發(fā)生。

展望反貧困，決勝全面小康

“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”戰(zhàn)略的提出和實(shí)施標(biāo)志著中國反貧困工作進(jìn)入了一個(gè)新階段，也表明中國的反貧困從原先的大規(guī)模區(qū)域發(fā)展為主的扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向區(qū)域發(fā)展與家庭能力建設(shè)并重。反貧困理念的徹底轉(zhuǎn)變不僅調(diào)整了中國反貧困采取的手段，更是對中國扶貧開發(fā)體制等多個(gè)方面都產(chǎn)生了重要影響，將推動(dòng)中國完全脫貧攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)全面小康。

從已經(jīng)進(jìn)行的戰(zhàn)略實(shí)施效果看，成效是顯著的。2016年，中國居民可支配收入增長了6.3%，農(nóng)村貧困人口減少1240萬，易地扶貧搬遷人口超過240萬。通過理清反貧困工作的開展思路、明晰了幫扶規(guī)劃，使貧困地區(qū)人口的思想觀念大幅度轉(zhuǎn)變，有效促進(jìn)了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境、公共服務(wù)等多個(gè)方面的發(fā)展。

對于2017年政府工作報(bào)告中所要求的“要深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，今年再減少農(nóng)村貧困人口1000萬以上，完成易地扶貧搬遷340萬人”任務(wù)，以中國當(dāng)前的國力和準(zhǔn)備投入的人力物力，以及精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施情況看，按時(shí)完成是可以預(yù)期的必然結(jié)果。

從中期看，戰(zhàn)略的推進(jìn)所帶來的投入程度和反貧困效率的不斷增加，對于完成中央扶貧開發(fā)工作會議要求的：要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)并保障扶貧對象的吃穿、義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房等方面；要使得貧困地區(qū)農(nóng)民的人均純收入增幅高于全國平均水平；要使得基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平，并縮小貧富差距，使每一個(gè)貧困人口都找到適合的致富之路，同步進(jìn)入小康社會，將有著決定性的意義。我們期待，到2020年，長期存在于貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施差，教育水平低，新產(chǎn)生的機(jī)制問題，人口素質(zhì)問題，扶貧對象失真等問題都能得到較好的解決。

從長期看，在中國向第二個(gè)一百年目標(biāo)前進(jìn)的歷程中，“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富?！盵3]將在每一個(gè)節(jié)點(diǎn)取得顯著的成效，中國將力爭在“精準(zhǔn)”的扶貧工作中不讓每一個(gè)國民掉隊(duì)，貧困人口物質(zhì)生活的絕對貧困將隨著國家社會的發(fā)展逐漸消失。

（第一作者系中共中央黨校馬克思主義學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)；第二作者單位：中共中央黨校研究生院）

（責(zé)任編輯：徐海娜）

[1] 《習(xí)近平的“扶貧觀”：因地制宜“真扶貧，扶真貧”》，人民網(wǎng)，2014年10月17日。http：//politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1001-25854660.html

[2] 汪三貴，劉禾：《“六個(gè)精準(zhǔn)”是精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)要求——習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧系列論述探析》，載《毛澤東鄧小平理論研究》，2016年第1期。

[3] 《習(xí)近平的“扶貧觀”：因地制宜“真扶貧，扶真貧”》，人民網(wǎng)，2014年10月17日。http：//politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1001-25854660.html