城市管理執(zhí)法與民生保障沖突的問題研究

姜金珠

摘 要： 城市管理部門在維護(hù)市容市貌、管理城市基礎(chǔ)設(shè)施方面發(fā)揮了重大作用。但近年來，暴力執(zhí)法時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了和諧社會的構(gòu)建。因此，尋求城市管理執(zhí)法與民生保障沖突的解決措施迫在眉睫。本文首先分析了幾大沖突表現(xiàn)，并剖析該沖突發(fā)生的三大主要原因，同時，從認(rèn)識層面、法律層面、行為層面提出了破解之道。

關(guān)鍵詞：城市管理 執(zhí)法 民生保障 沖突

中圖分類號：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）03-0333-02

城市管理是政府對城市的基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施、市容市貌的管理，是創(chuàng)建文明城市、建設(shè)文明社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了更好地管理城市，建設(shè)擁有一定行政處罰權(quán)的城市管理部門是非常必要的。同時，城市管理部門的存在具有合法性。首先，在行政處罰法的明確指出，國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。城市管理部門的產(chǎn)生，就是把原來各個部門分散行使的行政處罰權(quán)，集中到一個相對集中行使行政處罰權(quán)的行政主體身上。其次，城市管理執(zhí)法現(xiàn)在還處于試點階段，其職權(quán)范圍主要來自于地方政府的授權(quán)。然而，近些年來，城市管理執(zhí)法過程中沖突不斷，存在暴力執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法等問題。這使得“城管”一詞污名化，政府形象受損，同時，暴力執(zhí)法還損害了相對人的利益，不利于民生保障。對城市管理執(zhí)法與民生保障沖突的問題進(jìn)行研究，有助于為解決城市管理執(zhí)法難題提供破解之道，引導(dǎo)城市管理執(zhí)法者科學(xué)執(zhí)法、文明執(zhí)法。

一、城市管理執(zhí)法與民生保障之間的沖突表現(xiàn)

1.同無照經(jīng)營者之間的沖突

無照經(jīng)營者通常是指沒有依法獲取營業(yè)許可證、未向工商部門申請工商登記、沒有營業(yè)執(zhí)照、擅自進(jìn)行商業(yè)活動的人。無照經(jīng)營多為街頭流動攤販。但與此同時，流動攤販多在街邊、過道經(jīng)營，嚴(yán)重影響交通。并且，其在經(jīng)營過程中，會產(chǎn)生各種各樣的垃圾，污染環(huán)境，不利于市容市貌的整潔。

2016年發(fā)布的《城市管理執(zhí)法辦法（征求意見稿）》（以下稱為辦法）指出，城市管理執(zhí)法人員擁有工商管理方面戶外公共場所無照經(jīng)營、食品監(jiān)督方面食品銷售和餐飲攤點無證經(jīng)營的行政處罰權(quán)。在遇到街頭流動攤販時，出于職業(yè)操守，會采取措施取締這些行為。然而，街頭流動攤販多數(shù)家庭情況不佳，需靠流動攤販來維持一家溫飽。所以，城市管理執(zhí)法者與無照經(jīng)營者之間必然會發(fā)生沖突。

2.同黑車市場經(jīng)營者之間的沖突

黑車，又叫白牌車，是指未在交通部門辦理相關(guān)手續(xù)、未獲取營運牌證、以有償服務(wù)進(jìn)行非法載人的車輛。黑車存在原因為：首先，公交路線不完善，存在運營時間的限制，而出租車價格較貴，滋生了黑車市場；黑車不需納稅，運營成本低，價格相對于出租車來說比較便宜；黑車市場經(jīng)營者多為沒有工作的弱勢群體，經(jīng)營黑車是其主要謀生手段。黑車的出現(xiàn)，雖然在一定程度上方便了乘客的出行，但存在諸多安全問題。如：黑車市場經(jīng)營者的身份復(fù)雜，容易發(fā)生搶劫等事件；黑車市場經(jīng)營者不注重車輛的日常檢修，在經(jīng)營過程中發(fā)生交通事故后，乘客的生命財產(chǎn)損失得不到有效賠償。

辦法明確指出，城市管理執(zhí)法人員擁有戶外公共場所無證經(jīng)營的行政處罰權(quán)。黑車為非法運營，對其進(jìn)行取締是城市管理執(zhí)法者的職責(zé)要求。但是，當(dāng)城市管理執(zhí)法者對黑車市場經(jīng)營者依法進(jìn)行懲處，禁止其進(jìn)行非法運營時，相對人往往會存在不滿，有時出現(xiàn)毆打執(zhí)法人員的現(xiàn)象。

3.同違章建設(shè)者之間的沖突

違章建筑有多種定義。部分學(xué)者認(rèn)為，違章建筑是指沒有依法取得報批手續(xù)，或者取得報批手續(xù)后，卻沒有依照規(guī)定在指定地點建設(shè)，而擅自改變建筑使用性質(zhì)的建筑；部分學(xué)者認(rèn)為，違章建筑是指沒有取得城市規(guī)劃部門的審批，擅自建設(shè)、擴(kuò)大建筑面積、改變建筑使用性質(zhì)的建筑；少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，違規(guī)建筑是指使用欺騙等手段騙取審批手續(xù)，而占地新修、擴(kuò)大建筑面積、改變建筑使用性質(zhì)的建筑。本文將違章建筑定義為“違法《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等國家法律法規(guī)的強制性規(guī)定的建筑物”。當(dāng)城市管理執(zhí)法者根據(jù)規(guī)定進(jìn)行違章建筑強拆活動時，這就導(dǎo)致城市管理執(zhí)法者同違章建設(shè)者之間的沖突發(fā)生。

4.同其他相關(guān)群體之間的沖突

根據(jù)國務(wù)院及相關(guān)部門對相對集中處罰權(quán)的規(guī)定，城市管理執(zhí)法者具有一定的行政處罰權(quán)，如：市容市貌環(huán)境衛(wèi)生、公用事業(yè)、公共設(shè)施等的全部處罰權(quán)；城市環(huán)保、河流與湖泊的建設(shè)、城市綠化、交通運行與車輛停放等的部分處罰權(quán)；對沒有取得導(dǎo)游資格證而從事導(dǎo)游職業(yè)的人的處罰權(quán)等。在面對這些違法違規(guī)行為時，城市管理執(zhí)法者應(yīng)履行其行政處罰權(quán)。但相對人在其非法利益受到損害時，可能會出現(xiàn)不當(dāng)行為。這就導(dǎo)致城市管理執(zhí)法者與相對人之間產(chǎn)生沖突。

二、城市管理執(zhí)法與民生保障之間產(chǎn)生沖突的原因分析

1.執(zhí)法人員以及相對人的認(rèn)識方面

1.1城市管理執(zhí)法人員存在官本位以及權(quán)本位的思想

部分城市管理執(zhí)法人員有官本位意識，他們以官為貴，瞧不起普通大眾，認(rèn)為自己作為政府執(zhí)法部門的一員，手中握有行政處罰權(quán)，被執(zhí)法者必須對其絕對服從；部分城市管理執(zhí)法人員存在權(quán)本位思想，不能正確認(rèn)識權(quán)力與義務(wù)的相互關(guān)系，重視法律權(quán)力而忽視自身義務(wù)。在執(zhí)法過程中，其享受行使行政處罰權(quán)的優(yōu)越感，卻忘了自己作為一名執(zhí)法者背后的人民公仆的身份，缺乏為人民服務(wù)的意識；同時，城市管理執(zhí)法人員缺乏按程序辦事的意識，其在執(zhí)法過程中，一味追求辦事效率，為達(dá)成結(jié)果，不走程序粗暴執(zhí)法。

1.2相對人缺乏法律意識以及正當(dāng)維權(quán)意識

相對人由于文化水平有限或者投機取巧心理，不了解相關(guān)法律，受利益驅(qū)使，做出違法違規(guī)行為；同時，在執(zhí)法過程中，當(dāng)相對人感到自身利益受損時，由于其法律意識低，不會運用合法手段來維護(hù)自身利益，往往會在沖動之下，選擇毆打等暴力行為抵制執(zhí)法行為，從而導(dǎo)致雙方?jīng)_突的發(fā)生。例如，2016年10月12日，興寧區(qū)城市管理執(zhí)法人員在對違章停放車輛進(jìn)行執(zhí)法工作時，遭到相對人的暴力阻止，沖突中導(dǎo)致兩名城管不同程度受傷。

2.城市管理相關(guān)法律方面

2.1缺乏獨立的法律法規(guī)

相關(guān)法律法規(guī)的不健全是致使城市管理執(zhí)法與民生保障沖突的重要原因。在我國十幾年的城市管理體制建設(shè)過程中，沒有為城市管理執(zhí)法者出臺一部專門的法律。城市管理執(zhí)法者在行使行政處罰權(quán)時，僅能依據(jù)行政處罰法以及地方政府部門的相關(guān)法規(guī)。城市管理執(zhí)法沒有直接的法律依據(jù)，不利于城市管理執(zhí)法人員的法律歸屬感、認(rèn)同感。

2.2立法程序較為落后

城市管理執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，往往會出現(xiàn)法律法規(guī)未涉及到的突發(fā)事件。這時就需要政府相關(guān)部門出臺相關(guān)法規(guī)來指導(dǎo)執(zhí)法。然而，許多地方政府立法程序較為落后，往往是在突發(fā)事件發(fā)生之后才臨時制定法規(guī)，這導(dǎo)致法規(guī)難免存在不合理的地方。因此，地方政府必須具有長遠(yuǎn)眼光和前瞻性，由事后立法向事前立法與事后立法轉(zhuǎn)變。

2.3缺乏編制以及財政保障制度

目前，一些省市的城市管理執(zhí)法者仍由建設(shè)部門進(jìn)行管理，沒有真正屬于自己的部門。同時，城市管理執(zhí)法的活動經(jīng)費完全來自于地方政府財政撥款，活動經(jīng)費得不到保障。在一些地區(qū)，政府會為城市管理執(zhí)法者設(shè)立年度行政處罰收費總額目標(biāo)，執(zhí)法人員為了確保完成收費任務(wù)，在執(zhí)法過程中，往往會輕罰變重罰、增加處罰資金，這種行為在一定程度上會導(dǎo)致暴力抗法事件的發(fā)生。

3.城市管理執(zhí)法方面

3.1未嚴(yán)格遵循程序執(zhí)法

部分城市管理執(zhí)法人員缺乏程序執(zhí)法意識，故存在省略或者違反執(zhí)法程序的現(xiàn)象。一些城市管理執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，不向相對人展示執(zhí)法證件、不告知相對人處罰依據(jù)、不給予相對人陳述以及申辯機會，導(dǎo)致暴力沖突事件發(fā)生，影響執(zhí)法效果。

3.2執(zhí)法方式不當(dāng)

近些年來，城市管理執(zhí)法人員暴力執(zhí)法導(dǎo)致群體沖突的事件頻發(fā)。部分城市管理執(zhí)法人員由于官本位意識、重效率輕程序等多種因素的影響，采取暴力執(zhí)法的行為，一方面不利于相對人自身利益的保障，一方面激發(fā)社會群體矛盾，不利于社會穩(wěn)定，甚至?xí)鸩糠秩罕妼φ畧?zhí)法人員的仇視心理。同時，部分城市管理執(zhí)法人員還存在釣魚執(zhí)法的現(xiàn)象，即其在相對人本身并沒有任何的違法意圖，而執(zhí)法人員采取不當(dāng)行為引誘相對人違法，這也會導(dǎo)致雙方發(fā)生沖突。

3.3執(zhí)法人員素質(zhì)不高

城市管理執(zhí)法人員素質(zhì)不高，是造成城市管理執(zhí)法與民生保障沖突的直接原因。目前，城市管理執(zhí)法隊伍人員構(gòu)成復(fù)雜，文化水平以及自身綜合素質(zhì)較低。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，城市管理執(zhí)法隊伍中，臨時招聘（協(xié)同管理）人員占一半以上，部分人員僅有小學(xué)初中學(xué)歷。并且，由于城市管理執(zhí)法人員工作量大、工作時間長，工資待遇較低，致使執(zhí)法隊伍人員流動快，其執(zhí)法意識、服務(wù)意識欠缺。

三、城市管理執(zhí)法與民生保障沖突的化解之道

1.積極轉(zhuǎn)變城市管理執(zhí)法人員以及相對人的認(rèn)識

1.1執(zhí)法人員端正執(zhí)法理念

政府相關(guān)部門應(yīng)加強對城市管理執(zhí)法人員的培訓(xùn)，引導(dǎo)其對城市管理執(zhí)法崗位有一個正確認(rèn)識，變官本位、權(quán)本位思想為為民服務(wù)思想，堅決貫徹群眾路線，在執(zhí)法時，能從相對人角度想問題，實現(xiàn)人性化執(zhí)法。

1.2相對人積極增強法律意識，正當(dāng)維權(quán)

提高相對人的法律意識，是解決城市管理執(zhí)法與民生保障沖突問題的重要措施，讓相對人懂法而不違法，能夠從根本上減少沖突事件的發(fā)生。政府可以加大法律宣傳力度，例如：與電視臺或者教育局聯(lián)合舉辦法律知識競賽、邀請社會知名人士擔(dān)任普法大使、發(fā)放法律宣傳單、定期下鄉(xiāng)召開法律講座等等，在社會上營造學(xué)法、知法、遵法、用法的文化氛圍。

同時，在執(zhí)法過程中，當(dāng)相對人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害時，應(yīng)有維權(quán)意識，敢于用正當(dāng)?shù)姆绞?，尋求法律幫助?/p>

2.建立健全城市管理相關(guān)法律法規(guī)

2.1出臺城市管理執(zhí)法法律法規(guī)

立法部門應(yīng)深入基層調(diào)研，考察城市管理執(zhí)法情況，盡快出臺一部全國各地都適用的城市管理執(zhí)法法律，使城市管理執(zhí)法人員執(zhí)法時能夠有直接的法律依據(jù)。健全城市管理部門的人事職能體系，明確規(guī)定其在國家中的地位，避免出現(xiàn)地方政府一言堂局面。同時，明確的法律法規(guī)，有助于細(xì)化城市管理執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，避免執(zhí)法隨意性，提高執(zhí)法透明度。

2.2改進(jìn)立法程序

政府相關(guān)部門立法時，應(yīng)有前瞻性，考慮預(yù)想突發(fā)事件。當(dāng)執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中遇到法律未規(guī)定的情形時，首先要保持冷靜。政府相關(guān)部門不能因事件緊急就匆忙立法，要進(jìn)行實地考察，對當(dāng)事人進(jìn)行訪問，多方考慮后再制定法律法規(guī)。

3.科學(xué)執(zhí)法，提高執(zhí)法人員素質(zhì)

3.1城市管理執(zhí)法人員科學(xué)執(zhí)法

城市管理執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，必須時刻謹(jǐn)記相關(guān)法律，明確行政處罰權(quán)的行使范圍，做到科學(xué)執(zhí)法，依法執(zhí)法。在執(zhí)法時，能夠站在相對人的角度思考問題，堅持用手中權(quán)為民謀利。當(dāng)遇到暴力抗法事件時，要保持冷靜，采取溫和、合法的措施處理。

3.2全面提高執(zhí)法人員的素質(zhì)

政府相關(guān)部門必須采取多種措施提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。首先，加大培訓(xùn)力度，提高執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)；其次，提高城市管理執(zhí)法人員的招聘要求，根據(jù)職責(zé)的不同，設(shè)置工作人員求職學(xué)歷，從根本上提高執(zhí)法人員的文化素養(yǎng)。同時，建立健全執(zhí)法人員考評制度，采用人員自評、互評、上級評價、群眾評價、日常工作評價等全方位、多角度的360度考核。將考核標(biāo)準(zhǔn)與年度獎金、晉升掛鉤，激勵執(zhí)法人員不斷上進(jìn)、努力工作。

4.執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)范執(zhí)法程序

政府部門應(yīng)創(chuàng)新城市管理方式，實現(xiàn)城市管理執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化。首先，應(yīng)將城市管理執(zhí)法人員的檢查、調(diào)查、處罰、強制等四大權(quán)力分離，實現(xiàn)執(zhí)法行為的具體化、執(zhí)法主體的明確化；其次，規(guī)范執(zhí)法程序，確保執(zhí)法的每一個環(huán)節(jié)都有具體的執(zhí)行步驟，確保不論違法案件的大小，都能嚴(yán)格遵循“立案調(diào)查、現(xiàn)場取證、提出處理建議、審核建議、確定處罰標(biāo)準(zhǔn)、相對人進(jìn)行陳述申辯、申請強制執(zhí)行”的程序進(jìn)行，確保執(zhí)法結(jié)果科學(xué)、公平；同時，對城市管理執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化，嚴(yán)格按照事實發(fā)生的性質(zhì)與出現(xiàn)頻率等，將自由裁量權(quán)分檔，將處罰標(biāo)準(zhǔn)限定在合理的范圍之內(nèi)，實現(xiàn)收費標(biāo)準(zhǔn)剛性管理；最后，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化離不開公眾的監(jiān)督。城市管理工作量大，單靠幾個或者幾十個執(zhí)法人員進(jìn)行管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府應(yīng)允許社會公眾參與到管理工作中去，減輕執(zhí)法人員工作負(fù)擔(dān)，并且可以充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

結(jié)語

隨著法治社會建設(shè)的不斷完善，法律宣傳力度的不斷加大，群眾的法律意識的不斷提高，城市管理執(zhí)法與民生保障之間的沖突將得到一定的緩解或者解決。當(dāng)然，二者之間的利益沖突關(guān)系并非短時間就能從對立變?yōu)橄嗷ゴ龠M(jìn)，仍需長時間多方共同努力。但只要堅持建立健全與城市管理執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)，提高城市管理執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，引導(dǎo)其樹立服務(wù)意識、程序意識，實施標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法，就一定可以有效緩解雙方之間的矛盾。

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