淺析集體土地征收制度存在的問題及對(duì)策研究

摘 要 土地對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)具有重要意義，伴隨國(guó)家城市化與工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，人們對(duì)土地的需求與重視程度也與日俱增，特別是在農(nóng)村集體土地征收方面已經(jīng)逐漸成為城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)新增土地的主要甚至唯一來(lái)源。當(dāng)然，對(duì)土地的征收也意味著所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它一定會(huì)影響到政府、集體、個(gè)人等多方利益，我們也不得不承認(rèn)在農(nóng)村集體土地征收制度構(gòu)建與實(shí)施過程中依然還存在許多問題，本文就將主要探討這些問題，并為未來(lái)我國(guó)完善農(nóng)村集體土地征收制度給出客觀建議，以供參考。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 集體土地 設(shè)定問題 征收程序 征購(gòu)制度

作者簡(jiǎn)介：高曉曦，東北林業(yè)大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.074

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有憲法及法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收應(yīng)該以國(guó)家公共利益需要為主，通過一系列法定程序?qū)⒃緦儆谵r(nóng)民集體所有的土地征為國(guó)有的行政行為。它涉及多方利益。但就目前我國(guó)在這方面的實(shí)際運(yùn)行狀況來(lái)看，有關(guān)農(nóng)村集體土地征收方面還沒有較為科學(xué)合理的征收程序作為基礎(chǔ)保障，這樣就極難做到對(duì)各方利益的有效平衡，非常容易引發(fā)農(nóng)民不滿，甚至威脅到社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢(shì)。所以在實(shí)施相關(guān)征收制度及行為前，必須明確這些由制度與利益所引發(fā)的潛存問題。

一、我國(guó)農(nóng)村集體土地征收制度所存在的問題及成因

我國(guó)農(nóng)村集體土地征收制度在實(shí)際操作過程中存在諸多問題，具體來(lái)講應(yīng)該從征收目設(shè)定以及征收程序履行兩方面來(lái)看。

（一）農(nóng)村集體土地征收制度行為目的的設(shè)定問題分析

在我國(guó)《憲法》中就明確規(guī)定“土地征收的唯一條件只能是為了‘公共利益目的才能實(shí)施”。這一條充分保證了土地征收的合憲性與合法性。但實(shí)際上所謂“公共利益”它的規(guī)定范圍非常寬泛，并沒有詳細(xì)的規(guī)范與界限范圍，再加之我國(guó)相關(guān)司法解釋相對(duì)模糊，所以土地征收制度行為是存在法律漏洞的，這也會(huì)導(dǎo)致其征收動(dòng)機(jī)目的的不夠純粹。近年來(lái)，我國(guó)就存在某些群體以假借“公共利益”名義來(lái)實(shí)施商業(yè)建設(shè)的不良行為，這種行為不但嚴(yán)重超出了“公共利益”范疇，它也深度影響了土地征收權(quán)利的有序?qū)嵤?，久而久之農(nóng)民作為被征地人也對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、土地征收制度產(chǎn)生了質(zhì)疑，使政府形象在農(nóng)民心中被嚴(yán)重破壞。能導(dǎo)致如此尷尬境地，本文也就目前我國(guó)農(nóng)村集體土地征收的制度設(shè)定問題展開討論。

1.土地征收目的問題

伴隨新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，農(nóng)村土地用地單位也從過去的國(guó)有集體單位變?yōu)楹w了個(gè)體私營(yíng)、外資等多種非公有制組織單位的綜合形式，它為農(nóng)村集體土地征收制度內(nèi)涵增加了更多經(jīng)濟(jì)成分，這也改變了傳統(tǒng)以公共利益為核心的征地目的。在我國(guó)，對(duì)土地的供應(yīng)權(quán)利一直由政府所壟斷，特別是近年來(lái)在國(guó)家GDP與地方財(cái)政巨大利益的驅(qū)使下，發(fā)展公共利益似乎成為地方政府大肆動(dòng)用征地權(quán)的主要理由。同時(shí)，國(guó)家在近年來(lái)所實(shí)行的土地各種補(bǔ)償（貨幣、就業(yè)、調(diào)地補(bǔ)償?shù)鹊龋┧坪跻餐耆淖兞藗鹘y(tǒng)中無(wú)償征地的供地機(jī)制。這些行為說(shuō)明實(shí)際上現(xiàn)在的征地并非全以公共利益為首要目的，它更像是以社會(huì)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)來(lái)服務(wù)于政府的政治統(tǒng)治。伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的改變，公共利益這一征地目的也被大肆濫用，導(dǎo)致任何征地行為都被冠以“公共利益”的名號(hào)，這不但表明了我國(guó)在農(nóng)村集體土地征地目的方面的滯后性，也從物質(zhì)及精神兩大層面侵犯了被征地農(nóng)民的切身利益 。

2.土地征收目的的界定問題

在我國(guó)，任何個(gè)體與集體都不能以個(gè)人需要為由來(lái)申請(qǐng)國(guó)有土地，像農(nóng)村集體土地也不能直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行買賣交易，必須經(jīng)由國(guó)家通過征收來(lái)獲取，轉(zhuǎn)為國(guó)有財(cái)產(chǎn)后才可以繼續(xù)責(zé)權(quán)分配。但實(shí)際上，某些地方政府并不僅僅為公共利益征收土地，他們還基于非公共利益用途來(lái)行使土地征收權(quán)，這樣的做法就直接導(dǎo)致了“征地悖論”的出現(xiàn)，使得農(nóng)村集體土地征收目的界定變得模糊不明確。在我國(guó)的《土地管理法》中就明確指出“如果不按照公共利益原則來(lái)征收農(nóng)村集體土地，直接將集體所有土地供給商業(yè)等非公共利益用途使用，就會(huì)違反我國(guó)關(guān)于‘城市的土地屬于國(guó)家所有這一規(guī)定?！笨梢砸姷梦覈?guó)《土地管理法》跟實(shí)際農(nóng)村集體土地征收行為存在一定程度的矛盾關(guān)系。而對(duì)于那些不符合公共利益征地條件的對(duì)象而言，他們的行為顯然是違規(guī)的。

（二）農(nóng)村集體土地征收制度的征收程序問題分析

農(nóng)村集體土地征收過程除要符合公共利益以外，還要符合合理補(bǔ)償與正當(dāng)補(bǔ)償法律相關(guān)程序，換言之就是要注重土地征收的實(shí)體性與程序性，但實(shí)際上這恰恰是我國(guó)農(nóng)村集體土地征收過程中所缺乏的。

首先，現(xiàn)有農(nóng)村集體土地征收過程嚴(yán)重缺乏程序公開性，許多實(shí)際征地行為做法多流于形式表面，嚴(yán)重缺乏實(shí)際執(zhí)行力，甚至在程序公開方面也不甚透明，某些法律中沒有規(guī)定的環(huán)節(jié)絕對(duì)不會(huì)公之于眾，換言之就是公告程序非常模糊，且操作性偏差。即使有公告發(fā)出，其整地協(xié)議簽訂行為也并不明確，而且存在嚴(yán)重的實(shí)際補(bǔ)償與公告補(bǔ)償不一致問題，導(dǎo)致被征地農(nóng)民在利益上受損。再一點(diǎn)，被征地農(nóng)民并不了解公告這一程序，根據(jù)某地調(diào)查顯示，僅有14.43%的被征地農(nóng)民了解公告告知征收這一事宜，這表明我國(guó)農(nóng)村集體土地征收制度的相關(guān)程序存在較大機(jī)制問題，對(duì)當(dāng)事人的重視程度也嚴(yán)重不足。

其次，我國(guó)農(nóng)民在農(nóng)村集體土地征收參與這一方面顯得非常無(wú)力，嚴(yán)格來(lái)講整個(gè)征地過程中被征地農(nóng)民無(wú)論從參與度到知情權(quán)再到發(fā)言權(quán)等等各個(gè)方面可以忽略不計(jì)，更沒有所謂民主的投票權(quán)、建議權(quán)和批評(píng)權(quán)。這就說(shuō)明在農(nóng)村集體土地征收過程中，農(nóng)民的程序參與性嚴(yán)重不足，這也涉及到民主政治問題。盡管說(shuō)某些地區(qū)會(huì)給予被征收群體一些特殊保護(hù)，但在實(shí)際的土地法律制度中都未能真正建立農(nóng)民參與制度，更多內(nèi)容流于形式，缺乏實(shí)質(zhì)。即便是擁有這方面權(quán)利也只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織帶由農(nóng)民個(gè)體來(lái)與政府進(jìn)行征地談判，從某種程度上這并不能代表被征地農(nóng)民的個(gè)人見解與個(gè)人利益。據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)在2017年以前有77.23%的農(nóng)民從未參與過任何集體土地征收聽證會(huì)，也并不了解所謂的征地談判內(nèi)容，這表明我國(guó)大部分被征地農(nóng)民都沒有實(shí)質(zhì)性的土地征收行為參與經(jīng)歷，他們只能可知而不可為，最基本的民主權(quán)利利益無(wú)法得到有效保障。

二、我國(guó)農(nóng)村集體土地征收制度的未來(lái)發(fā)展完善建議

基于上述問題，我國(guó)農(nóng)村集體土地征收制度在未來(lái)的改革發(fā)展應(yīng)該走法制化、民主化、多元發(fā)展路線，具體來(lái)講本文主要提出以下3點(diǎn)建議。

（一）要完善對(duì)土地征收過程中公共利益的有效設(shè)定

首先需要明確的是，我國(guó)農(nóng)村土地征收制度應(yīng)該基于嚴(yán)格的公共利益標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆芍贫龋诖_保公共利益法律定義范疇的基礎(chǔ)之上來(lái)確保土地征收合法性。先說(shuō)公共利益，對(duì)它的限定最好采用概括列舉的立法方式，因?yàn)檫@兩種方法基本上決定了憲法條文的簡(jiǎn)介性特征。其中原則性概括了土地征收立法的基本方式，它讓土地征收過程中的公共利益被規(guī)范化和具體化，也讓土地征收行為更加明朗易于操作。再一方面，它也為司法機(jī)關(guān)實(shí)施行政征收行為確立了公共利益范疇和基礎(chǔ)法律依據(jù)，基本發(fā)揮了相關(guān)法律規(guī)范的操作性，也實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共利益的有效維護(hù)。具體來(lái)講，概括列舉方法下的農(nóng)村集體土地征收行為應(yīng)該以軍事用地、國(guó)家政府機(jī)關(guān)公益性事業(yè)研究用地、能源開采及交通用地、公共設(shè)施用地、國(guó)家重點(diǎn)工程用地、公益及福利事業(yè)用地、環(huán)境保護(hù)用地等等為主，并基于上述概括來(lái)劃分具體的公共利益范圍及相關(guān)內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上區(qū)分公益性與非公益性用地，解決原有相關(guān)法律的滯后性問題 。

（二） 要健全土地征收的調(diào)查與審批制度

調(diào)查與審批應(yīng)該是農(nóng)村集體土地征收過程的關(guān)鍵程序，也是基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。地方行政單位在進(jìn)行農(nóng)村集體土地征收前，必須要首先構(gòu)建相關(guān)征收對(duì)象的調(diào)查統(tǒng)計(jì)體系，基于第一手資料來(lái)做到嚴(yán)格審核，最后審批通過才能做出相關(guān)行政決定。在我國(guó)，《土地管理法》之于農(nóng)村集體土地征收程序主要基于審批制度規(guī)定展開，審查被征收土地是否具備公共利益條件，滿足相應(yīng)條件才能被視為是合法性審查及征收過程。所以地方行政部門一定要圍繞土地征收申報(bào)過程來(lái)構(gòu)建專門的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)小組，在日常的集體土地征收過程中嚴(yán)格把握好相關(guān)審批工作，始終確保農(nóng)村集體土地征收過程及目的的絕對(duì)合法。

（三）要公正土地征收的聽證制度

聽證制度主體包括地方行政機(jī)關(guān)，被征地方以及社會(huì)三方，在聽證會(huì)上地方行政機(jī)關(guān)要廣泛聽取并采納被征地方的意見再作出相應(yīng)土地征收行政決定。因此在聽證制度中其聽證程序的法律正當(dāng)性就變得非常關(guān)鍵。考慮到土地征收的強(qiáng)制性問題，它必然會(huì)影響到被征地農(nóng)民一方的個(gè)人利益，而且這種狀況在我國(guó)已經(jīng)屢見不鮮。所以對(duì)農(nóng)村集體土地征收的聽證制度完善也是為了保護(hù)被征地農(nóng)民的個(gè)體利益，同時(shí)防止政府權(quán)力的肆意濫用，讓被征地對(duì)象得到充分尊重與認(rèn)同，這不但是社會(huì)民主化的象征，也能極大程度緩和社會(huì)矛盾。從聽征制度本質(zhì)上來(lái)講，它的具體實(shí)施途徑就應(yīng)該包括初步審查，主要圍繞集體被征用土地的征用目的性、范圍、價(jià)值、時(shí)間以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等等來(lái)進(jìn)行相關(guān)審查準(zhǔn)備，在審查過程中同時(shí)明確利害關(guān)系人的認(rèn)同意見，確保征收程序順利推進(jìn)。在這一階段也會(huì)設(shè)置“公開聽證制度”，以確保政府方面接受來(lái)自于社會(huì)及民眾的監(jiān)督及他們所提出的異議，形成反饋后也有助于審批流程的完善；第二階段為批準(zhǔn)階段，該階段主要對(duì)土地征收公益性目的的異議問題進(jìn)行解答和消解，它允許征地方、被征地方提出訴訟，以便于解決雙方矛盾，且此時(shí)要明確雙方應(yīng)該承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任；第三階段為審查批準(zhǔn)后階段，該階段政府方面及征地方會(huì)聯(lián)合發(fā)布征地方案公告，以告知被征地對(duì)象及社會(huì)，通知當(dāng)事人在限定時(shí)間內(nèi)登記以確保獲取相應(yīng)征地補(bǔ)償，這也是為了保證征地流程的有效性，保護(hù)被征地對(duì)象的知情權(quán) 。

三、總結(jié)

我國(guó)是農(nóng)業(yè)人口大國(guó)，土地是絕大部分人的安身立命之本，尤其是對(duì)于農(nóng)村集體土地征收這一事項(xiàng)而言，政府及相關(guān)部門必須與被征地農(nóng)民做好相互協(xié)調(diào)，在妥善解決農(nóng)民切身利益的基礎(chǔ)上來(lái)實(shí)施滿足條件的、合法的土地征收過程。同時(shí)也要做到對(duì)土地征收法律制度及相關(guān)規(guī)范的不斷完善，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情和立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)提出新理念、新見解，循序漸進(jìn)的改善我國(guó)農(nóng)村集體土地征收制度及行為規(guī)范。

注釋：

劉婧娟.土地征收補(bǔ)償款分配的兩難困境分析及對(duì)策研究.浙江學(xué)刊.2014（1）.145- 152.

李念、甘楊.集體土地征收的失序問題及其對(duì)策研究——以維護(hù)農(nóng)民利益為視角.湖北第二師范學(xué)院學(xué)報(bào).2009，26（1）.51-53.

熊懿輝.農(nóng)村集體土地征收問題及對(duì)策研究.西北大學(xué).2012.10-18.