集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式研究

韓金博+史佳林

摘 要：農(nóng)村集體建設(shè)用地問題作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要研究內(nèi)容之一，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要意義。隨著我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快，農(nóng)村集體建設(shè)用地矛盾也日益突顯。本文從典型地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式出發(fā)，分析其主要做法和運(yùn)作機(jī)制，以便對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式有一個(gè)比較清晰的了解和認(rèn)識。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；模式

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.04.009

Model Analysis of Collective Construction Land Transferring

HAN Jinbo， SHI Jialin

（Tianjin Institute of Rural Economy and Compartment， Tianjin 300192，China）

Abstract： Rural collective construction land plays an important role in the economic development of China. With the acceleration of the development of China's national economy， the contradiction of the rural collective land for construction is also increasingly highlighted. Based on the model analysis of collective construction land transferring in the typical area， the main practice and working mechanisms were analyzed so as to have relatively clear understanding for collective construction land transferring.

Key words： collective construction land； transferring； model

現(xiàn)階段，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)形式多種多樣，結(jié)合典型地區(qū)的流轉(zhuǎn)案例，分析其主要做法和運(yùn)作機(jī)制。按照流轉(zhuǎn)前后土地產(chǎn)權(quán)的處置方式，可以分為3種形式，即轉(zhuǎn)權(quán)形式、保權(quán)形式和混合形式。

轉(zhuǎn)權(quán)形式，是指在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，將土地產(chǎn)權(quán)的集體所有性質(zhì)轉(zhuǎn)為國家所有，并補(bǔ)辦國有土地出讓手續(xù)，土地流轉(zhuǎn)收益按照“誰投資、誰受益”和公平分配的原則，將一定比例返還給原集體經(jīng)濟(jì)組織。轉(zhuǎn)權(quán)形式體現(xiàn)的是集體土地“間接入市”，其特征是“同種產(chǎn)權(quán)、同一市場”，即集體建設(shè)用地只有經(jīng)過被征收為國家所有后才能進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場，充分發(fā)揮國家在土地流轉(zhuǎn)過程中的重要地位。

保權(quán)形式，是指在土地流轉(zhuǎn)過后，保持集體所有的土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不變，并仿照國有土地有償使用的原則和辦法，將集體建設(shè)用地按一定年限通過轉(zhuǎn)讓、出租、入股等方式直接流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得土地流轉(zhuǎn)的大部分收益。保權(quán)形式體現(xiàn)的是集體土地“直接入市”，其特征是“兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場，統(tǒng)一管理”，即在同一土地使用權(quán)出讓市場上，集體所有和國家所有的建設(shè)用地同時(shí)并存，且同權(quán)同利、同質(zhì)同價(jià)，政府將兩種性質(zhì)的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入一體化的管理。

混合形式，是指轉(zhuǎn)權(quán)和保權(quán)并存的流轉(zhuǎn)形式。通常情況下，對于城鎮(zhèn)轄區(qū)范圍內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)采取轉(zhuǎn)權(quán)形式，對于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)則采取保權(quán)形式。

在各地的實(shí)踐做法中，較為普遍的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式主要有3種，包括城中村改造模式、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有形市場模式以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式。

1 城中村改造模式

所謂城中村是指雖然被納入城市建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)，農(nóng)業(yè)用地很少甚至沒有，居民的生產(chǎn)、生活均已向城市轉(zhuǎn)型，但基礎(chǔ)設(shè)施、建筑景觀以及居民文化習(xí)俗仍然缺乏城市文明的內(nèi)涵特征，建立在集體所有土地上的居民聚落，這些地區(qū)在習(xí)慣上一般仍以“村”來命名。

實(shí)施城中村改造是實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種典型模式，山東省泰安市泰山區(qū)是實(shí)踐這種流轉(zhuǎn)模式的主要代表。泰山區(qū)在實(shí)施城中村改造的過程中，依據(jù)城中村的位置、類型和發(fā)展情況，采取了不同的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式。在位于市中心的城中村改造中，主要通過市場運(yùn)作機(jī)制，采取了轉(zhuǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式；在位于郊區(qū)的城中村改造中，主要通過村集體自主開發(fā)機(jī)制，采取了保權(quán)流轉(zhuǎn)的形式；在位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的城中村改造中，則主要通過政府主導(dǎo)機(jī)制，采取了混合流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)處置形式。城中村改造模式改造過程如圖1至圖3所示。

2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有形市場模式

通過構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)的有形市場，可以有效利用產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)規(guī)范成熟的交易流程以及技術(shù)、人力等資源，一定時(shí)間內(nèi)形成土地流轉(zhuǎn)開放式交易平臺，由于信息能夠及時(shí)發(fā)布，可以最大限度實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)交易，從而實(shí)現(xiàn)城市的資金、人才、技術(shù)等要素流向鄉(xiāng)村。促成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有形市場，其思路的實(shí)質(zhì)在于“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場”，即允許集體建設(shè)用地入市后繼續(xù)保留集體所有的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，設(shè)立獨(dú)立排他的集體建設(shè)用地使用權(quán)，以此實(shí)現(xiàn)集體和國有建設(shè)用地使用權(quán)同時(shí)存在，二者同時(shí)存在于市場之中，互相獨(dú)立又相互依存。在流轉(zhuǎn)有形市場平臺上，土地供應(yīng)方與用地需求方直接就流轉(zhuǎn)期限、價(jià)格、條件等因素進(jìn)行協(xié)商、談判和交易，有利于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收益，增加土地資產(chǎn)性收益（有形市場流轉(zhuǎn)過程見圖4）。

成都2003年創(chuàng)辦統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)；2007年7月，成都市政府正式出臺了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》；2008年4月，成立了全國首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保股份有限公司；2008年10月，正式成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，該交易所是用來發(fā)布農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的及時(shí)信息和有效形成土地流轉(zhuǎn)交易的便民平臺，其主要負(fù)責(zé)各類有關(guān)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易。

天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所2011年5月組建后，一直在寶坻區(qū)開展相關(guān)試點(diǎn)工作，幾年來，經(jīng)過反復(fù)摸索和實(shí)踐，試點(diǎn)工作取得實(shí)效。截至2015年末，天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所累計(jì)組織完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)（含土地、養(yǎng)殖水面）流轉(zhuǎn)137宗、10.4萬hm2，交易金額3.89億元，處置集體閑置資產(chǎn)1筆，涉及金額200萬元，完成工程項(xiàng)目招投標(biāo)1筆，涉及金額200萬元。天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在寶坻的做法是依托區(qū)、鎮(zhèn)（街）兩級農(nóng)經(jīng)管理部門，構(gòu)建天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所—區(qū)農(nóng)經(jīng)站—各鎮(zhèn)（街）農(nóng)經(jīng)管理部門“三位一體”的運(yùn)營模式，實(shí)現(xiàn)了信息及時(shí)互通、功能有機(jī)互補(bǔ)（“三位一體”運(yùn)營模式見圖5）。2015年12月17日，天津市人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于加快健全完善本市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的意見》的文件，要求切實(shí)有效開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易，加大監(jiān)察力度，進(jìn)一步完善交易過程中出現(xiàn)的各類問題，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，用發(fā)展的理念與眼光來推進(jìn)市場作用，發(fā)揮其在土地流轉(zhuǎn)過程中的決定性作用。不僅如此，2015年京津冀三地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所圍繞京津冀三地協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略簽訂了建設(shè)統(tǒng)一大市場的合作協(xié)議，并互設(shè)工作站，意味著天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所將加強(qiáng)與京冀兩地市場的業(yè)務(wù)合作，最終構(gòu)建三地統(tǒng)一的交易平臺。

3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式

該模式主要是指將規(guī)劃為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的地塊和未來用于示范小城鎮(zhèn)建設(shè)的區(qū)域合為一體，共同組建為新開發(fā)的項(xiàng)目區(qū)，通過對土地的復(fù)墾，以保障土地面積平衡，最終實(shí)現(xiàn)在耕地?cái)?shù)量不減少的情況下，使得提高其質(zhì)量并完成土地集約利用的目標(biāo)。2004年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，該文件的發(fā)布使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策有個(gè)新的局面。文件中強(qiáng)調(diào)，為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極性，保護(hù)耕地，合理布局，實(shí)現(xiàn)土地的集約節(jié)約利用，在改善農(nóng)民生活條件的同時(shí)，減少農(nóng)村建設(shè)用地，增加城市建設(shè)用地。在市場機(jī)制作用下，打造合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制極為重要，能夠確保農(nóng)民的利益不受損害。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的正式出臺，源于國務(wù)院于2004年下發(fā)的28號文，其中明確指出：“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤?！痹趯?shí)施增減掛鉤政策的過程中，首先依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途，采取科學(xué)的工程技術(shù)手段，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆除舊塊）和用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，然后通過建新拆舊和土地復(fù)墾，保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積占補(bǔ)平衡，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理，節(jié)約集約利用建設(shè)用地。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資金的短缺是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題，如何破除這一困境專家學(xué)者正在進(jìn)行討論。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)增減掛鉤機(jī)制的建立，在一定程度上解決了上述困境，通過該機(jī)制的實(shí)施，能夠進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的平穩(wěn)過渡，同時(shí)，可以最大限度地幫助農(nóng)民享受城市化帶來的“福利”，實(shí)現(xiàn)其居住環(huán)境、資金收益等方面的改進(jìn)。

盡管實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤并沒有直接實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，但該機(jī)制的建立，仍能保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時(shí)耕地?cái)?shù)量不變，就在實(shí)質(zhì)上等同于將一部分農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)國有建設(shè)用地，從而實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)權(quán)形式的流轉(zhuǎn)。天津是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式的典型地區(qū)，其中尤以天津市華明鎮(zhèn)宅基地?fù)Q房政策最為突出，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式置換過程如圖6所示。

城鄉(xiāng)要素互動是城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中最有效的資源配置手段，能充分調(diào)動一切城鄉(xiāng)發(fā)展的要素，推動城鄉(xiāng)要素統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的根本在于保障各種資源要素通過同一市場競爭機(jī)制在城鄉(xiāng)之間自由流動，達(dá)到資源的優(yōu)化配置；土地資源又是最基本的生產(chǎn)要素。因此，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地“二元結(jié)構(gòu)”的現(xiàn)實(shí)矛盾和困境下，保障集體建設(shè)用地順利流轉(zhuǎn)，是保證其他要素順暢流轉(zhuǎn)的前提，也是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的核心。

從實(shí)際情況看，通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了土地資產(chǎn)資本化，盤活了大量利用效率低下的存量土地，打破了二元地權(quán)格局，推動了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。同時(shí)，鑒于各地的基礎(chǔ)條件和情況不同，所面臨的發(fā)展矛盾和任務(wù)也不同，使得各地的具體流轉(zhuǎn)形式也就不盡相同，呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)。

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