綠色發(fā)展理念下完善黑龍江綠色執(zhí)法體制路徑探析

武靜 蔡佳序

摘要：綠色發(fā)展是以人與自然和諧發(fā)展為基礎(chǔ)的一種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，完善黑龍江綠色執(zhí)法體制是促進(jìn)與保障黑龍江綠色發(fā)展的重要保障。本文針對(duì)黑龍江長(zhǎng)期以來(lái)存在的執(zhí)法體制問(wèn)題進(jìn)行剖析，探索一條適合黑龍江環(huán)境資源情況的綠色執(zhí)法體制路徑。

關(guān)鍵詞：綠色發(fā)展；綠色執(zhí)法體制；環(huán)境法治

中圖分類號(hào)：X321；D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）11-0146-02

作者簡(jiǎn)介：武靜（1978-），女，漢族，黑龍江伊春人，法學(xué)碩士，黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學(xué)院，教師，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)；蔡佳序（1975-），女，漢族，黑龍江黑河人，法學(xué)本科，黑河市司法局，公證員，研究方向：婚姻家庭繼承法學(xué)。

“綠色發(fā)展”這個(gè)概念是十八屆五中全會(huì)上提出來(lái)的，作為當(dāng)前五大發(fā)展理念之一，它是生態(tài)文明的重要組成部分，其在本質(zhì)上是可持續(xù)發(fā)展。老子所講的“道法自然”，告訴我們做事要遵循自然規(guī)律，綠色發(fā)展就是在尊重自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，改變過(guò)去以犧牲環(huán)境為代價(jià)的粗放式發(fā)展方式，從而以環(huán)境容量和資源承載能力為基礎(chǔ)的新型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。

一、完善綠色執(zhí)法體制對(duì)于促進(jìn)黑龍江綠色發(fā)展的意義

2015年1月1日，新《環(huán)境保護(hù)法》頒布后，被稱為“武裝到了牙齒”的法律，采取了一系列有效措施來(lái)治理中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題，為當(dāng)前的綠色發(fā)展提供了法制保障。但是“徒法不足以自行”，國(guó)家環(huán)境法律體系在不斷完善的同時(shí)，執(zhí)法體制的改革與完善是保障環(huán)境法制切實(shí)落實(shí)的重要保障和依托。

黑龍江是生態(tài)資源大省，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代曾經(jīng)為國(guó)家做過(guò)巨大的貢獻(xiàn)。但是在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變之后，由于觀念、體制的落后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式長(zhǎng)期以粗放型為主消耗自然資源。目前，黑龍江省的幾個(gè)城市已被國(guó)家列為“資源枯竭型城市”。為遏制資源的枯竭并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須堅(jiān)持綠色發(fā)展方式，綠色發(fā)展必須用保障其在法治的軌道上運(yùn)行。執(zhí)法被稱為是“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜轿还芾?，是促進(jìn)綠色發(fā)展，保障環(huán)境發(fā)展有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。綠色執(zhí)法與傳統(tǒng)執(zhí)法相比，最大的不同是執(zhí)法觀念的轉(zhuǎn)變。綠色發(fā)展要求黑龍江政府在制定地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，充分考慮資源承載能力，協(xié)助環(huán)保部門執(zhí)法；并要求企業(yè)真正落實(shí)環(huán)境責(zé)任，改變目前政府空喊口號(hào)、企業(yè)不承擔(dān)責(zé)任、公眾不參與的模式，采用政府、企業(yè)、公眾共治的綠色治理模式。完善綠色執(zhí)法體制對(duì)于完善和促進(jìn)黑龍江的綠色發(fā)展具有重要的意義[1]。

二、黑龍江環(huán)境執(zhí)法體制長(zhǎng)期存在的問(wèn)題

（一）環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)不獨(dú)立

環(huán)保部門是政府的組成部門之一，在職權(quán)上缺乏獨(dú)立性，人財(cái)物均隸屬地方政府，缺乏相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，在對(duì)企業(yè)環(huán)境違法行為進(jìn)行處罰時(shí)，往往受地方政府的干擾較大。例如，東北某制藥廠，是國(guó)家大型一級(jí)制藥企業(yè)，出口40多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，年銷售收入近50億元，居全國(guó)醫(yī)藥“百?gòu)?qiáng)企業(yè)”之首。但是企業(yè)成立幾十年以來(lái)污染非常嚴(yán)重，甚至達(dá)到水、陸、空三維空間污染的程度。雖然地方環(huán)保部門多次介入，但是仍然改變不了企業(yè)超標(biāo)污染的問(wèn)題。無(wú)論是超標(biāo)排污的企業(yè)，還是“未批先建”的企業(yè)，往往都是地方的納稅大戶，是帶動(dòng)地方GDP增長(zhǎng)的重要力量，在長(zhǎng)期以GDP為唯一考核政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對(duì)環(huán)保執(zhí)法關(guān)于過(guò)多，最終導(dǎo)致環(huán)保部門形同虛設(shè)。

為解決上述問(wèn)題，2016年9月，中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)環(huán)保部門實(shí)行省以下垂直管理體制，目前已在試行階段。實(shí)行垂直管理，旨在脫離地方政府的執(zhí)法干預(yù)，斬?cái)嗯c地方的利益關(guān)系，將環(huán)保督查制度化、法律化，從而加強(qiáng)綠色執(zhí)法。但是，就目前的情況來(lái)看，該體制仍然存在著諸多問(wèn)題。例如，垂直管理是雙重管理，對(duì)于環(huán)保局長(zhǎng)和黨委書(shū)記等領(lǐng)導(dǎo)班子的任命，地方政府仍然有一定的決定權(quán)，未能實(shí)現(xiàn)人財(cái)物與地方政府完全脫離，而且，省以下垂直管理不同于中央垂直管理，各個(gè)省份在面對(duì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾時(shí)，有時(shí)也難免對(duì)出現(xiàn)省級(jí)的“地方保護(hù)主義”，環(huán)保部門不完全獨(dú)立，將無(wú)法完全避免政府地方對(duì)其執(zhí)法的干預(yù)，綠色執(zhí)法體制仍不完善。

（二）執(zhí)法部門交叉管理，體制混亂

我國(guó)的執(zhí)法體制具有是多頭管理、多重管理的特點(diǎn)，這種體制問(wèn)題屬于歷史遺留問(wèn)題，非一時(shí)之間可以理順。體制混亂導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法主體過(guò)多，例如工商、稅務(wù)、土地、林業(yè)等部門都有執(zhí)法權(quán)，一旦遇到現(xiàn)實(shí)的環(huán)境問(wèn)題時(shí)必然互相推諉。某環(huán)境法專家在黑龍江省會(huì)哈爾濱調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)早市冒黑煙，嚴(yán)重污染環(huán)境，給12369環(huán)境污染部門打電話舉報(bào)，推說(shuō)此事不歸該部門管轄，又給市長(zhǎng)熱線打電話，表示只能向有關(guān)部門反應(yīng)這個(gè)問(wèn)題，最后市長(zhǎng)熱線將此問(wèn)題反饋到街道辦事處，街道辦事處說(shuō)該問(wèn)題也不歸這個(gè)部門管轄，最終此事不了了之。環(huán)境問(wèn)題是有時(shí)效性的，但是當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境資源問(wèn)題時(shí)，沒(méi)有任何執(zhí)法部門能夠迅速反應(yīng)，最終導(dǎo)致很多環(huán)境違法行為無(wú)從管理[2]。

多頭管理還促使權(quán)力被分散到各個(gè)部門，也使得執(zhí)法力量無(wú)法整合，形成環(huán)境執(zhí)法的片段化。黑龍江的資源戰(zhàn)線較長(zhǎng)，而且資源具有統(tǒng)一性，交叉執(zhí)法必將割裂資源的統(tǒng)一管理，部門間各自為政，這樣不但削弱了執(zhí)法力度，影響了政府的權(quán)威，也延誤解決環(huán)境資源問(wèn)題的最佳時(shí)機(jī)，造成執(zhí)法資源的浪費(fèi)。

（三）執(zhí)法缺乏有效監(jiān)督

把政府的執(zhí)法置于有效監(jiān)督之下，是加強(qiáng)綠色執(zhí)法，促進(jìn)綠色發(fā)展的保障。對(duì)政府的約束主要來(lái)自于三個(gè)方面，第一個(gè)方面是道德的約束，依賴個(gè)人的自省與自律來(lái)完成。但是人性是存在弱點(diǎn)的，僅憑道德力量是極其有限的，況且，環(huán)境問(wèn)題存在嚴(yán)重的滯后性，在漫長(zhǎng)的環(huán)境污染與資源破壞的過(guò)程中，僅僅依靠道德的力量，不足以制止執(zhí)法的濫用。第二個(gè)方面是黨紀(jì)和政紀(jì)。黨紀(jì)和政紀(jì)是規(guī)則的體現(xiàn)，但其所代表的規(guī)則相對(duì)于社會(huì)而言，只不過(guò)是黨、政的內(nèi)部監(jiān)督，需要外部的有力監(jiān)督才能夠真正發(fā)揮效力。第三個(gè)方面是法律，法律是對(duì)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的最后保障，也是規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為的基本準(zhǔn)則。當(dāng)前兩個(gè)方面不足以提供保障的時(shí)候，法律制度將是最后一道屏障[3]。

環(huán)境行政公益訴訟是針對(duì)政府違法行為的監(jiān)督手段，我國(guó)目前的環(huán)境行政公益訴訟制度尚不完善，該項(xiàng)制度的不完善將會(huì)導(dǎo)致最后一道監(jiān)督屏障失去作用，政府的決策不能夠被提起訴訟，最終導(dǎo)致政府“權(quán)力尋租”，并造成“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”。

三、完善黑龍江綠色執(zhí)法體制的路徑選擇

（一）進(jìn)一步完善環(huán)保垂直管理體制

目前，黑龍江已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施省級(jí)以下環(huán)保垂直管理屬地執(zhí)法體制，整個(gè)哈爾濱市的環(huán)保局，除了呼蘭區(qū)還是獨(dú)立的以外，都?xì)w哈爾濱市環(huán)保局管轄，哈爾濱市環(huán)保局對(duì)省環(huán)保廳負(fù)責(zé)。垂直管理體制正在建立，但是我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，“垂直管理”并不是一把“萬(wàn)能鑰匙，就當(dāng)前的體制設(shè)置而言，在諸多方面依然仰仗于地方政府，市級(jí)環(huán)保局今后依然是市級(jí)政府工作部門，與地方政府仍然無(wú)法完全脫離干系。因此，有必要進(jìn)一步理順環(huán)保垂直管理體制。

筆者建議實(shí)行環(huán)保部門中央以下垂直管轄，就像審計(jì)署一樣直接對(duì)中央負(fù)責(zé)，人事財(cái)政不歸地方管轄，就能不受地方政府掣肘，在一定程度上能夠解決目前因受各級(jí)“地方保護(hù)主義”影響而難以解決的環(huán)境問(wèn)題。

當(dāng)然，“垂直管理”的意義還不只在于此。環(huán)境的污染和資源的破壞的影響不是固態(tài)的，而是流動(dòng)的和擴(kuò)散的，如果對(duì)環(huán)境問(wèn)題分頭治理，將會(huì)導(dǎo)致整個(gè)環(huán)境治理的碎片化。正因如此，許多國(guó)家的環(huán)境管理都摒棄了屬地化管理模式，例如美國(guó)環(huán)境保護(hù)局直屬總統(tǒng)辦公廳，是美國(guó)聯(lián)邦政府的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的垂直管理體制，最大化地獨(dú)立環(huán)保部門，保障執(zhí)法權(quán)的獨(dú)立性。

（二）建立環(huán)保綜合執(zhí)法隊(duì)伍

黑龍江有大森林、大石油、大煤礦等資源特色，為避免權(quán)力分割、多頭執(zhí)法情況的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)建立一支“環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍”?！缎姓幜P法》第十六條規(guī)定：國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。黑龍江省是被國(guó)務(wù)院授權(quán)的省份，省政府有權(quán)建立這樣一支環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍，行使目前由草原、森林等部門行使的執(zhí)法權(quán)，在行政關(guān)系上隸屬于市政府。綜合執(zhí)法與常規(guī)執(zhí)法最大的不同是地位高、權(quán)力相對(duì)集中，當(dāng)出現(xiàn)現(xiàn)實(shí)環(huán)境資源問(wèn)題時(shí)能夠迅速做出反應(yīng)，同事也可以保障公民在舉報(bào)環(huán)境資源問(wèn)題時(shí)有部門可依，避免出現(xiàn)多頭執(zhí)法、互相推諉的情況發(fā)生[4]。

（三）完善環(huán)境行政公益訴訟

完善環(huán)境行政公益訴訟是制約政府決策，促進(jìn)綠色執(zhí)法的司法屏障。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，公益訴訟并不在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)。沒(méi)有環(huán)境行政公益訴訟，政府不作為等違法行為就得不到有效制約。在西方國(guó)家，建立環(huán)境行政公益訴訟制度并逐步拓寬原告資格，已經(jīng)成為多數(shù)國(guó)家的通行做法。例如在美國(guó)，如果環(huán)保行政機(jī)構(gòu)舉措不當(dāng)，但或?qū)Νh(huán)境違法行為沒(méi)有及時(shí)采取制止或者制裁措施的，公民或民間團(tuán)體可以向法院提起行政訴訟。

2016年9月3日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，賦予檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟主體資格，并在多地進(jìn)行試點(diǎn)工作，在司法實(shí)踐中已經(jīng)有檢察院代表公眾提起環(huán)境行政公益訴訟的案例，這是對(duì)政府是否遵循綠色發(fā)展方式的一個(gè)重要監(jiān)督手段[5]。

總之，綠色執(zhí)法體制是綠色發(fā)展的重要保障，黑龍江作為資源大省，必須堅(jiān)持綠色發(fā)展，綠色發(fā)展要在法治的軌道上運(yùn)用，環(huán)境法治正在逐步完善，作為保障法治落實(shí)的配套綠色執(zhí)法體制也必須相應(yīng)完善。

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