檢察權(quán)在行政領(lǐng)域的檢察監(jiān)督

摘要：十八屆三中，四中全會(huì)中均對行政執(zhí)法程序的規(guī)范提出相應(yīng)要求，為使行政權(quán)被約束而進(jìn)一步提出政府權(quán)力清單制度。我國檢察權(quán)的性質(zhì)大多出現(xiàn)于刑事領(lǐng)域，對于行政執(zhí)法的監(jiān)督并不嚴(yán)格。當(dāng)前的行政檢察監(jiān)督存在三方關(guān)系矛盾，監(jiān)督之后，立法分散，方式匱乏等多方困境，但大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)說明，行政檢察監(jiān)督的存在是切實(shí)必要的，其不僅能促進(jìn)立法的完善，還能使得權(quán)力之間實(shí)現(xiàn)相互制約，公共利益得以維護(hù)，完善當(dāng)前的行政檢察監(jiān)督機(jī)制的多方構(gòu)建，亟待進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：行政檢察監(jiān)督；困境；必要性；完善建議

中圖分類號：D926.34文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0140-02

作者簡介：王彥祺（1994-），女，中國石油大學(xué)（華東），碩士研究生在讀，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

一、檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的現(xiàn)狀與困境

（一）監(jiān)督困難性

行政檢察監(jiān)督往往存在監(jiān)督困難的情形，一方面，檢察機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)的某些自由裁量行為監(jiān)督困難，例如，行政決策常常不需要法律作為監(jiān)督。多數(shù)行政決策涉及社會(huì)公共資源的分配，但卻不需要太多法律作為依據(jù)，監(jiān)督與制約僅僅局限于程序之上，而對于實(shí)體上的行政決策無法嚴(yán)加管束，檢察監(jiān)督只有在某一具體行政行為明顯的違背常理或者嚴(yán)重的損害公共利益和國家利益時(shí)方予以行使。另一方面，訴訟監(jiān)督困難，行政機(jī)關(guān)基于其本身地位的特殊性而導(dǎo)致本身案件稀少，行政機(jī)關(guān)存在干預(yù)法院的立案的情形，檢察機(jī)關(guān)存在懼怕會(huì)激化三方的矛盾的顧慮。

（二）監(jiān)督的滯后性

行政檢察監(jiān)督應(yīng)為全方位的法治監(jiān)督，即在事前進(jìn)行監(jiān)督，防止違法行為的產(chǎn)生；事中監(jiān)督，確保行政行為合法；事后監(jiān)督，保證行政行為及時(shí)糾正與執(zhí)行。而當(dāng)前的行政檢察監(jiān)督大多為事后監(jiān)督，在行政執(zhí)法過程中缺乏有效地監(jiān)督力量保證行政行為的合法性，在訴訟過程中檢察機(jī)關(guān)亦不存在必須出庭的法律依據(jù)，只有在行政判決生效后存在不合理或有明顯錯(cuò)誤時(shí)，檢察機(jī)關(guān)方以抗訴形式維護(hù)公正，此種監(jiān)督方式在程序上及時(shí)間上存在嚴(yán)重滯后性，行政相對人不能得到及時(shí)有效地監(jiān)督。正如樊華中教授所講：我國當(dāng)前的行政檢察的監(jiān)督對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的地位有所縮減，行政法律監(jiān)督的目的不能實(shí)現(xiàn)，我國的行政法律監(jiān)督應(yīng)實(shí)行全面監(jiān)督原則。

（三）立法的分散性

現(xiàn)行的立法中，有關(guān)行政檢察監(jiān)督的規(guī)定散見于憲法，行政訴訟法，檢察院組織法，相應(yīng)的司法解釋等有關(guān)法律文件，但只對行政檢察監(jiān)督做粗略的定義，對于行政檢察監(jiān)督的范圍，監(jiān)督的方式，監(jiān)督的保障等均缺乏明確的法律規(guī)定。這種立法缺失的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政檢察監(jiān)督師出無名，沒有具體的，可操作性強(qiáng)的規(guī)定作為依據(jù)，造成檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中監(jiān)督行政行為時(shí)沒有具體的法律條文作為支撐，不僅會(huì)使檢察機(jī)關(guān)感到監(jiān)督無力，還會(huì)使得行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生抵觸心理。

（四）方式與途徑的匱乏性

其一，從當(dāng)前的檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的監(jiān)督機(jī)制來看，其缺乏可行合適的監(jiān)督方式。目前我國的行政檢察監(jiān)督多采用檢察建議的形式，而其性質(zhì)可定義為對行政機(jī)關(guān)行政行為的一種不認(rèn)可，或者是一種異議的現(xiàn)象，并不具有強(qiáng)制性，行政機(jī)關(guān)對于檢察機(jī)關(guān)的處理可采取積極的撤銷或改正的方式，也可采取消極的不作為。其二，目前的監(jiān)督的途徑僅靠檢察機(jī)關(guān)依據(jù)自身的職權(quán)而發(fā)現(xiàn)，此途徑遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足行政檢察監(jiān)督的要求。行政相對人由于行政機(jī)關(guān)地位的特殊性而不敢或不能申請行政監(jiān)督，這使得公民的有效參與嚴(yán)重缺乏，在如此匱乏的監(jiān)督途經(jīng)下，行政檢察監(jiān)督并不能起到良好的效果。

二、行政檢察監(jiān)督的必要性

（一）檢察權(quán)的完善

基于國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，檢察機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，一方面可從實(shí)體上對檢察權(quán)予以完善。使得檢察范圍得以擴(kuò)展，檢察系統(tǒng)內(nèi)部的行政檢察力量予以提升。另一方面，檢察資源分配呈現(xiàn)不均的狀態(tài)，行政檢察監(jiān)督使得檢察權(quán)真正的做到全方位的監(jiān)督，突破訴訟監(jiān)督的局限，在司法領(lǐng)域與非司法領(lǐng)域可得到均勻的配置，鞏固國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位。

（二）權(quán)力的制約與均衡的要求

出于三方權(quán)力機(jī)關(guān)平行的狀態(tài)，現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制中，行政執(zhí)法的監(jiān)督與約束缺乏強(qiáng)有力的保障機(jī)制，以檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，符合權(quán)力制衡的需要。由于行政權(quán)范圍大，自由裁量性大，強(qiáng)制力強(qiáng)等特點(diǎn)，行政權(quán)不作為，亂作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，難免會(huì)造成不公平現(xiàn)象的產(chǎn)生。檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督的形式介入可保證行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性，使得自由裁量權(quán)受到一定的約束。亦可促進(jìn)行政權(quán)，司法權(quán)在一定的程度上得到銜接，形成分權(quán)制衡，權(quán)受監(jiān)督的框架。

（三）公共利益維護(hù)的需要

在社會(huì)主義法治國家的背景下，建設(shè)服務(wù)型法治政府是當(dāng)代法治發(fā)展的迫切要求，行政執(zhí)法與決策往往關(guān)乎公共利益，加之行政機(jī)關(guān)的干預(yù)能力極強(qiáng)，使得行政機(jī)關(guān)亦是侵犯公民權(quán)利最多的機(jī)關(guān)，造成此種現(xiàn)象的發(fā)生與行政權(quán)的行使缺乏制約與監(jiān)督是密不可分的。一方面，行政檢察監(jiān)督可將違法行為與不合理的行政行為及時(shí)遏止。另一方面，對于無人起訴卻嚴(yán)重危及社會(huì)的公共利益行政不作為但行政相對人懼怕起訴的現(xiàn)象（例行政機(jī)關(guān)對于環(huán)境污染行為怠于行使行政職權(quán)的行為），支持起訴或提起行政公益訴訟，使得行政權(quán)得到制約和監(jiān)督，公共利益得以維護(hù)。

三、行政檢察監(jiān)督的完善建議

（一）立法制度的完善

法治完善，立法先行，檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的過程中之所以會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督不力或怠于監(jiān)督的現(xiàn)象，多數(shù)的原因是由于沒有明確的法律條文作為支撐，從立法制度上的完善刻不容緩。一方面，完善《人民檢察院組織法》對行政檢察監(jiān)督的規(guī)定，對其監(jiān)督的方式，監(jiān)督的內(nèi)容，處理的方法等方面明確檢察權(quán)對于行政行為在實(shí)體上的監(jiān)督，在程序上，規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督程序，除達(dá)到以檢察權(quán)監(jiān)督制約行政權(quán)的目的外，檢察權(quán)與行政權(quán)的相輔相成亦不容忽視，即行政執(zhí)法與刑事司法的兩法銜接。另一方面，行政機(jī)關(guān)的遵守與執(zhí)行仍是我們不可忽略的問題，檢察權(quán)對于行政權(quán)的檢察監(jiān)督應(yīng)明確的規(guī)定于《行政訴訟法》，《行政許可法》，《行政強(qiáng)制法》等有關(guān)的行政權(quán)行使的文件中。

（二）監(jiān)督范圍的明確

1.訴與非訴領(lǐng)域

首先，行政執(zhí)法過程需得到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，體現(xiàn)行政檢察監(jiān)督的預(yù)防違法性，但行政機(jī)關(guān)代表的是國家的公信力，全方位的行政執(zhí)法監(jiān)督難免會(huì)造成公信力下降，檢察資源浪費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生，因此，行政執(zhí)法領(lǐng)域主要針對以下幾方面進(jìn)行行政檢察監(jiān)督：其一，在有關(guān)行政強(qiáng)制行為涉及到限制或剝奪人身自由，或者侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利時(shí)；其二，內(nèi)容關(guān)系社會(huì)資源的合理分配問題的行政許可；其三，所涉金額過多，甚至需要舉行聽證程序的行政處罰。其次，在行政訴訟領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)由于其地位的特殊性，使得行政相對人即使予以起訴，法院亦存在立案難的問題，因此，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)貫穿于行政訴訟的全過程，而非局限于訴后，防止行政權(quán)對司法權(quán)的干預(yù)，采取直接監(jiān)督與間接監(jiān)督并行的方式，將檢察權(quán)在司法上的監(jiān)督與行政執(zhí)法上的監(jiān)督處于并重的地位。

2.抽象行政行為與具體行政行為

對檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)應(yīng)監(jiān)督行政行為的范圍在學(xué)界引起了極大的爭議，主要有兩種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)采取全面監(jiān)督的原則。第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為，只肯定具體的行政行為的行政檢察監(jiān)督，而否定對抽象的行政行為的監(jiān)督?？梢娋唧w行政行為的檢察監(jiān)督在學(xué)界已經(jīng)得到了認(rèn)可，但對于抽象的行政行為是否應(yīng)受監(jiān)督人存在著爭議，筆者看來，抽象的行政行為雖不涉及某個(gè)或某些特定人的利益，但正是由于其不特定性，使得其涉及的范圍更加的廣泛，更應(yīng)對其加強(qiáng)監(jiān)督，例如，與憲法，法規(guī)相沖突的行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件；明顯不合理抽象行政行為等，雖在監(jiān)督上存在一定的難度，但具體行政行為與抽象行政行為一并監(jiān)督的原則應(yīng)是我們在行政檢察監(jiān)督的過程中所應(yīng)遵守的。

（三）監(jiān)督方式的多樣化的完善

1.行政檢察建議

具體的行政檢察建議包括：對行政執(zhí)法錯(cuò)誤的糾錯(cuò)建議，行政權(quán)行使不合理時(shí)的糾正建議，對行政不作為現(xiàn)象提出的處置建議，對行政執(zhí)法與刑事司法的銜接領(lǐng)域，督促移送案件的移送犯罪案件的建議，但在之前的行政檢察監(jiān)督中的檢察建議因缺乏強(qiáng)制性，只是建議性的文件，而檢察監(jiān)督的制約效果并不明顯，因此，筆者認(rèn)為，檢察建議在行政檢察監(jiān)督的過程中可被賦予一定的強(qiáng)制性，使其對行政執(zhí)法不合理甚至違法現(xiàn)象及時(shí)的加以制約。即使不能賦予行政檢察建議一定的強(qiáng)制力，亦須相應(yīng)的檢察監(jiān)督手段予以輔助。

2.支持行政相對人起訴

如前文所述，行政相對人基于雙方地位上的懸殊而對違法和不合理的行政行為不敢或不能起訴，即使起訴亦存在立案難的現(xiàn)象。使得行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)與司法公正的進(jìn)行均受到?jīng)_擊。筆者認(rèn)為，一方面，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為明顯的侵犯了行政相對人的合法權(quán)益，行政相對人又基于心理上的恐懼懼怕起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)支持相對人起訴。另一方面，在法院不予立案或拒絕接收起訴材料時(shí)，對司法行為予以監(jiān)督，保障司法行為的合法進(jìn)行。

3.行政公益訴訟的提起權(quán)

對于沒有對自身利益產(chǎn)生直接損害的行政作為或不作為現(xiàn)象，公民往往持不予理睬的態(tài)度，但這并不代表性行政行為的絕對合法與合理，有些行政行為已經(jīng)嚴(yán)重的危害到了社會(huì)公共利益，甚至國家利益。在此種涉及公共利益，卻又缺乏合理的起訴主體時(shí)，法律應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公共利益訴訟的權(quán)利，從而使公共利益得以維護(hù)和保障，社會(huì)穩(wěn)定得以維持，因此，行政公益訴訟亦為行政檢察監(jiān)督的方式之一。

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