淺析行政許可法中的信賴保護原則

摘要：信賴保護原則以法典化形式確立為行政法的基本原則肇始于上世紀80年代的德國，此后為大陸法系國家所效仿。我國行政法學領域對信賴原則的研究起步較晚，但是隨著我國經濟騰飛、法制環(huán)境改善，信賴保護原則在行政法學領域的重要性顯著提高，為此我們必須深入學習該項原則。在本文中，筆者將對行政許可法中的信賴保護原則的理論與適用做簡單分析。

關鍵詞：信賴保護原則；立法；規(guī)定

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0098-02

作者簡介：劉岳（1984-），男，湖南湘潭人，湖南師范大學法學院，研究方向：憲法與行政法治。

1999年最高人民法院發(fā)布的《關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的司法解釋》首次關注信賴保護原則。2003年《行政許可法》頒布，信賴保護原則首次被明確寫入法律，這是信賴保護原則符合社會需求的結果。

一、信賴保護原則基本理論

德國有一個案例能夠表明什么是信賴保護原則及其意義。這個案例如下：上世紀50年代的德國分民主德國與聯邦德國，在民主德國住著一位寡婦，該寡婦在聯邦德國民政局領導的勸說下，從民主德國搬到聯邦德國，但是到達后卻被告知她沒有資格領取領導人承諾的撫恤金。事實上，聯邦德國政府是按照法定資格對該寡婦做出的認定，但是該寡婦的權益卻受到損害。此時出現的即是依法行政和信賴保護原則的沖突。

當前我國不同學者對于信賴保護原則的表述不一，但是該原則的基本含義是行政主體對于自己作出的行為和承諾應當履行，不得擅自改變，確需改變行政行為的，對于給行政管理相對人造成的損失承擔責任。

二、信賴保護原則立法現狀

我國傳統(tǒng)行政法領域重視依法行政，始終堅持依法行政是行政法的基本原則，信賴保護原則在該體系中一直處于被忽視的地位，行政管理相對人的權益經常被忽略。依法象征強調行為的合法性，只要行為違法就會被撤銷或者宣告無效，這在一定程度上與信賴利益保護原則存在沖突。

但是近年來，隨著社會主義市場經濟的穩(wěn)步發(fā)展，公民權利意識的逐漸加強，在此背景下信賴保護原則于2003年被寫入《行政許可法》、2004年國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》進一步對該原則進行闡述、十屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》也提到該原則。

三、信賴保護原則的意義

從世界范圍來看信賴保護原則的法律地位主要有三，其一直接規(guī)定在具體法律條文中，其二是將其規(guī)定為行政法的一項法律原則，其三是將信賴保護原則作為與依法行政同等地位的基本原則。那么信賴保護原則究竟應當放在什么位置才是最為合理的？筆者認為將信賴保護原則作為基本原則來對待，同時以法律規(guī)則的形式在行政行為中具體化。我國將信賴保護原則作為一項與依法行政同等地位的基本原則納入法律體系中，這無疑會對我國行政法治環(huán)境產生深遠的影響。

（一）有利于保護行政管理相對人的正當權益

依法行政要求行政主體的行為符合法律法規(guī)的規(guī)定，即法有授權即可為，法無授權不可為，不考慮該行為是否真正符合行政管理相對人的權益。而信賴保護原則恰恰是站在行政管理相對人的立場，強調對行政主體行為運作的約束。例如行政主體作出授益性的行政行為后，行政管理相對人基于信賴為一定行為，此時行政主體又隨意改變，這明顯侵害到行政管理相對人的合法權益。因此必須將信賴保護原則納入到行政法領域。

（二）有利于誠信政府建設

“人無信不立，業(yè)無信不興，國無信不昌?！闭\信，不僅是為人處世的基本道德要求，也是一個誠信政府的基本準則。社會大眾信賴自己的政府，并在此基礎上工作、生活，社會才能穩(wěn)定。國家是一臺復雜的機器，離不開政府的管理，試想政府得不到社會大眾的信賴，其權力就會受到質疑，社會必將是法令不行，那么政府管理社會的基礎就會動搖。當然，誠信政府不是觀念上的誠信，而是需要建立相應的制度來實現，其中將信賴保護原則納入法律體系當中就是舉措之一，使得行政主體在作出行政行為之后不會隨意改變自己的行為，即使改變該原則，也必須對行政管理相對人承擔一定的責任。這樣的舉措有效保障了行政管理相對人的利益，增強了政府的權威，有利于誠信政府的建設。

（三）有利于行政法治發(fā)展與完善

行政法治是建設社會主義法治國家的一項重要目標和任務。傳統(tǒng)的行政法治是形式法治，強調規(guī)則、程序，只要求行政主體行為的合法性，但其缺陷是不言而喻，為了符合時代需求，我國已經開始向實質法治轉變，強調對公共權益的保護，對公權力的制約，而信賴保護原則即是這一轉變的成果。

四、行政許可法中信賴保護原則的規(guī)定

（一）適用條件

1.有效的行政行為

信賴基礎就是指信賴保護原則適用的前提，普遍認為信賴基礎是有效的行政行為，此處有效的行政行為是針對無效行政行為而言的，在構成要件上并不區(qū)分抽象與具體，也不論該行政行為是否合法、違法。例如行政許可法第八條規(guī)定“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可?！?/p>

2.行政管理相對人信賴之表象

信賴表象即行政管理相對人基于對有效行政行為的信賴作出一定的處分行為，也就是說信賴表象與行政行為存在因果關系，這種信賴導致了行政管理相對人作出實質行為，否則不可能產生信賴利益。

3.信賴表象需受法律保護

信賴表象受法律保護的要求是行政管理相對人主觀上善意無過失。如果對于行政主體行政行為的結果行政管理相對人存在故意或者重大過失，則無法適用該項原則。例如《行政許可法》第六十九條“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷?！?/p>

（二）適用規(guī)則

1.信賴保護原則在合法行政行為中的適用規(guī)則

我國行政許可法第八條界定了信賴保護原則在合法行政行為中的適用規(guī)則，該條款首先在原則上規(guī)定行政機關不擅自改變已經生效行政許可，其次明確了行政機關變更或者撤回行政許可所需要付出的代價。也就是以不改變現狀為原則，以改變現狀為例外。

《行政許可法》第八條第二款規(guī)定行政機關只有在兩種情況才可以變更或者撤回行政許可，即行政許可所依據的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發(fā)生重大變化的，此外變更與撤回的目的是為了公共利益的需要，這里就涉及到當已經生效的行政許可滿足該條款規(guī)定的條件是時是否適用的問題，在個人利益與公共利益權衡的過程中，只有在公共利益大于個人利益的時候才可以改變或者撤回。

2.信賴保護原則在違法行政行為中的適用規(guī)則

我國行政許可法信賴保護原則在違法行政行為中的適用規(guī)則主要見《行政許可法》第六十九條，第六十九條共四款。

第一款規(guī)定了撤銷違法行政許可時對信賴該行政許可的相對人的進行保護的五種情形，“（一）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的；（二）超越法定職權作出準予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形?！?/p>

同時在第四款規(guī)定因為信賴該行政許可而受到利益損失的相對人可以獲得相應的行政賠償。因此可以看出對于違法行政許可不考慮其公共利益與個人利益之間的關系，只要是滿足以上五種情形一律撤銷，不存在以存續(xù)的方式予以保護，只能以財產賠償的方式予以保護。

此外要注意本條第三款“依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。”這不是信賴保護原則的表現，該條款是在表述對違法行政許可不予撤銷的理由，不是在權衡公共利益與個人利益大小。

五、行政許可法中信賴保護原則的不足與改善

（一）公共利益的判定不明與改善措施

《行政許可法》第八條規(guī)定信賴保護原則適用的前提是為了保護公共利益，因此公共利益的判定是變更或者撤銷行政許可的關鍵問題，但是縱觀《行政許可法》及其他相關法律法規(guī)沒有任何關于“公共利益”的界定規(guī)則，沒有“公共利益”與“個人利益”之間的權衡規(guī)則。這就容易導致政府在公共利益界定上自由裁量權的濫用，導致政府極有可能為了極小的利益損害相對人的個人利益，無論是哪一種結果都是不符合信賴利益保護原則的立法初衷。

因此，筆者認為可以在《行政許可法》中采取列舉法來界定公共利益，同時輔助以公共利益內涵來界定，再建立相應的聽證程序來判斷。

（二）補償性質、程序不明與改善措施

《行政許可法》第八條規(guī)定信賴保護原則針對合法行政許可的保護方式是財產補償，但是沒有規(guī)定補償的性質和補償程序。這種補償到底是完全補償、公平補償還是適當補償？不同的補償性質，行政許可相對人可以獲得的補償數額不同，此外到底如何進行補償也是一個關鍵點，但是這種決定性意義的項目卻缺乏相應的規(guī)則約束，導致行政機關對待行政許可相對人的隨意性。

因此，筆者認為首先需要明確補償的性質，其次明確補償的上限與下限，再次構建相應的補償程序，賦予補償請求權人以補償請求權、聽證申請權和對補償不服的起訴權。

（三）存續(xù)保護方式缺失與改善措施

《行政許可法》第六十九條對于被撤銷的違法行政行為采取財產補償的保護方式，但是是否對于所有違法行政許可均打破其已經穩(wěn)定的法律狀態(tài)是值得商榷的，畢竟財產保護的力度是有限的，薄弱的。事實上當原有的法律狀態(tài)對于人民有利時，就應當采取存續(xù)保護的方式，這種存續(xù)保護的方式不應該區(qū)分行政許可是否合法與違法。

因此，筆者認為可以在《行政許可法》中增加對信賴違法行政許可的存續(xù)保護方式。

六、結語

信賴保護原則有利于保護行政管理建設相對人權益，有利于誠信政府的建設，有利于行政法治發(fā)展與完善，該項原則被納入到《行政許可法》是我國法治建設的重大進步，但是也應當看到目前我國《行政許可法》中關于信賴保護原則規(guī)定的不足，我們必須要學習國外先進經驗，建立更加全面具體而且符合中國國情的信賴保護制度。

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