產(chǎn)業(yè)升級(jí)背景下優(yōu)化揚(yáng)州能源發(fā)展政策執(zhí)行的思考

范瑤

摘要：本文總結(jié)了揚(yáng)州市能源利用政策執(zhí)行的現(xiàn)狀與取得的成效，理清當(dāng)前政策執(zhí)行的主要問題。分析了在產(chǎn)業(yè)升級(jí)的大背景下?lián)P州能源發(fā)展所面臨的形勢(shì)，圍繞能源轉(zhuǎn)型發(fā)展要實(shí)現(xiàn)的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”指出優(yōu)化揚(yáng)州市能源政策執(zhí)行的舉措建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)升級(jí)；能源發(fā)展；政策執(zhí)行

中國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境要求已經(jīng)發(fā)生了重大變化。能源是解決環(huán)境污染和可持續(xù)發(fā)展問題的關(guān)鍵，能源的未來發(fā)展需要應(yīng)對(duì)新的宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展常態(tài)。對(duì)揚(yáng)州而言，“十三五”時(shí)期是踐行綠色發(fā)展理念，深化生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期。工業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主體和能源消耗、污染物排放的主要領(lǐng)域，如何在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，有效執(zhí)行政府決策，推動(dòng)能源發(fā)展加快綠色轉(zhuǎn)型，是揚(yáng)州工業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)進(jìn)一步做大總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的重要時(shí)期亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題。

一、揚(yáng)州市能源政策執(zhí)行的現(xiàn)狀、成效和問題

能源政策是指一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）或國(guó)際組織圍繞能源生產(chǎn)、供應(yīng)、消費(fèi)等所制定的行動(dòng)綱領(lǐng)和政策規(guī)劃的一種宏微觀策略。因地制宜執(zhí)行與現(xiàn)行能源發(fā)展理念相適宜、相配套的能源法規(guī)、策略，可以科學(xué)有效地解決經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的能源環(huán)境約束問題。

（一）揚(yáng)州市能源政策執(zhí)行的現(xiàn)狀

從現(xiàn)狀看，揚(yáng)州把加強(qiáng)能源有效利用作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手，通過若干手段共同推動(dòng)全市能源利用效率的不斷提高。

一是實(shí)施細(xì)則逐步細(xì)化。以國(guó)家層面相關(guān)法律為統(tǒng)領(lǐng)，政府相繼出臺(tái)了各類條例、辦法、發(fā)展意見等規(guī)范性文件。如印發(fā)《揚(yáng)州市創(chuàng)建國(guó)家新能源示范城市實(shí)施方案》促進(jìn)新能源項(xiàng)目建設(shè)。在發(fā)展規(guī)劃層面，部分縣區(qū)還因地制宜出臺(tái)了本地能源產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，如《寶應(yīng)縣光伏電站、風(fēng)電場(chǎng)空間布局規(guī)劃》等。在制度辦法方面，《揚(yáng)州市節(jié)能減排專項(xiàng)資金管理暫行辦法》通過財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)加大對(duì)節(jié)能技術(shù)改造和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的工作力度；在實(shí)施方案方面，《揚(yáng)州市控制能源消費(fèi)總量和煤炭消費(fèi)總量工作方案》提出了近三年揚(yáng)州市控制能源和煤炭消費(fèi)總量的具體目標(biāo)和工作舉措。這些工作方案在國(guó)家和省的大方向下，對(duì)具體的能源利用實(shí)施細(xì)則進(jìn)行了布置，使之較為貼合揚(yáng)州市的實(shí)際。

二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)初步建立。目前實(shí)施的能源利用政策主體在節(jié)能。在政策執(zhí)行的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)上，市政府成立了應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，健全網(wǎng)絡(luò)管理體系，明確各部門工作職責(zé)，并建立了聯(lián)席會(huì)議制度，討論能源利用方面的工作事項(xiàng)。

三是政策宣傳不斷推進(jìn)。在工業(yè)領(lǐng)域積極開展政策宣講與培訓(xùn)。邀請(qǐng)省、市節(jié)能工作領(lǐng)域的專家，開展《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《節(jié)約能源條例》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等規(guī)范性文件的解讀與應(yīng)用。結(jié)合下基層服務(wù)，廣泛推廣專項(xiàng)財(cái)政扶持政策，充分發(fā)揮專項(xiàng)資金的激勵(lì)作用。

四是監(jiān)督考核日益加強(qiáng)。目前圍繞節(jié)能目標(biāo)考核體系普遍以上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、政府對(duì)企業(yè)的考核形式呈現(xiàn)。首先強(qiáng)化目標(biāo)分解落實(shí)，與各縣（市、區(qū)）政府堅(jiān)定責(zé)任狀。其次加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)預(yù)警監(jiān)測(cè)，完善重點(diǎn)用能企業(yè)能源利用狀況報(bào)告制度。市政府每年還組織對(duì)各地區(qū)節(jié)能降耗工作進(jìn)行督查調(diào)研，并嚴(yán)格實(shí)施評(píng)價(jià)考核。

（二）揚(yáng)州市能源利用政策執(zhí)行的成效

1.保障能力持續(xù)增強(qiáng)，電力供應(yīng)安全可靠

“十二五”以來，我市穩(wěn)定能源生產(chǎn)，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保能源安全穩(wěn)定供給。2015年，全市能源生產(chǎn)及轉(zhuǎn)化總量593萬噸標(biāo)煤，比2010年增長(zhǎng)4.3%；全市電力裝機(jī)574.5萬千瓦，比2010年提高43.4%，35千伏及以上變電容量2010年增長(zhǎng)58.1%。供電能力和供電可靠性顯著提高。

2.能源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，煤炭消費(fèi)合理控制

2015年，全市能源消費(fèi)總量1523萬噸標(biāo)煤，“十二五”期間年均增長(zhǎng)4.3%，增速比“十一五”年均速度下降近4.6個(gè)百分點(diǎn)。傳統(tǒng)能源消費(fèi)量逐年下降，全市規(guī)模工業(yè)煤炭消費(fèi)總量為1060萬噸，“十二五”期間年均下降4.3%。

3.利用效率加快提升，熱電聯(lián)產(chǎn)有序發(fā)展

十二五”期間，全市以年均4.26%的能源消費(fèi)增速支撐了年均11.2%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，至2015年全市每萬元GDP能耗為0.452噸標(biāo)準(zhǔn)煤，五年累計(jì)下降22.1%。通過科學(xué)規(guī)劃熱源和大型機(jī)組供熱改造，供熱能力大幅提升，到2015年，全市供熱效率達(dá)86.9%，較2010年大幅提高6.3個(gè)百分點(diǎn)。

4.能源裝備不斷壯大，可再生能源快速發(fā)展

截止2015年全市太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)容量503兆瓦，比2010年增長(zhǎng)120倍，其中分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)率位居全省前列。通過推行先進(jìn)、高效、綠色、環(huán)保的能源技術(shù)創(chuàng)新，太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等可再生能源發(fā)電3.4億千瓦時(shí)，能源裝備產(chǎn)業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展。

5.技術(shù)創(chuàng)新取得明顯成效，體制機(jī)制更加完善

冶金行業(yè)加熱爐蓄熱式燃燒技術(shù)、化工行業(yè)余熱回收利用技術(shù)、電力行業(yè)鍋爐汽機(jī)能效提升技術(shù)、電機(jī)變頻調(diào)速技術(shù)等一大批先進(jìn)適用的節(jié)能技術(shù)得到推廣應(yīng)用。通過建立市縣兩級(jí)節(jié)能改造財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，帶動(dòng)企業(yè)投入15億元實(shí)現(xiàn)節(jié)能量72萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

（三）能源利用政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題

從揚(yáng)州能源利用政策執(zhí)行的現(xiàn)狀和成效看，前期在調(diào)整能源生產(chǎn)及消費(fèi)結(jié)構(gòu)取得了一定的成效，但“以煤為主”的用能格局與國(guó)家提出的“清潔低碳、安全高效”現(xiàn)代化能源體系仍有較大差距。政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的企業(yè)對(duì)政策的被動(dòng)吸收或是消極抵抗、獎(jiǎng)勵(lì)扶持資金重爭(zhēng)取輕監(jiān)管、審查和監(jiān)管分散導(dǎo)致項(xiàng)目難落地等現(xiàn)象也逐漸凸顯。究其原因主要有三點(diǎn)：一是地方政府和企業(yè)在能源政策中價(jià)值目標(biāo)的差異，導(dǎo)致選擇性執(zhí)行和執(zhí)行不到位；二是人財(cái)物保障不足影響執(zhí)行能力存在欠缺，執(zhí)行手段單一；三是執(zhí)行主體設(shè)置有缺陷從而出現(xiàn)執(zhí)行政策權(quán)責(zé)交叉，部門間溝通協(xié)調(diào)不力的現(xiàn)象。

二、產(chǎn)業(yè)升級(jí)背景下?lián)P州能源轉(zhuǎn)型的形勢(shì)展望

工業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主體和能源消耗、污染物排放的主要領(lǐng)域，是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推動(dòng)能源消費(fèi)革命的重點(diǎn)戰(zhàn)場(chǎng)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)升級(jí)是貫徹落實(shí)綠色發(fā)展的必然要求。今年又是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年，要持續(xù)加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，推動(dòng)高耗能行業(yè)“去產(chǎn)能、去庫(kù)存”進(jìn)程，引導(dǎo)供給側(cè)改革走向深入。此外，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的良性化循環(huán)，才能在碧水藍(lán)天下帶來順應(yīng)人民群眾的期盼的發(fā)展成果，這也是推進(jìn)省委“兩聚一高”新實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)選擇。這需要積極審視經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新形勢(shì)新問題，才能作出最佳的能源政策執(zhí)行應(yīng)對(duì)和平衡。

（一）宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境出現(xiàn)一系列新變化

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入換檔減速新常態(tài)，同時(shí)新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革催生著制造業(yè)發(fā)展新模式。我國(guó)也提出了“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略，并指出要積極應(yīng)用政府治理經(jīng)濟(jì)方式調(diào)整帶來一系列宏觀政策創(chuàng)新，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，圍繞“三去一降一補(bǔ)”等方面出臺(tái)了系列政策，以期形成制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素升級(jí)“三大引擎”，不斷激活經(jīng)濟(jì)主體內(nèi)生動(dòng)力、拉動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。

（二）我市工業(yè)升級(jí)環(huán)繞一系列新矛盾

當(dāng)前阻滯揚(yáng)州工業(yè)發(fā)展的矛盾主要包括：人力和動(dòng)力成本高企嚴(yán)重?cái)D壓企業(yè)的盈利空間，制造模式偏傳統(tǒng)難形成增值空間，“互聯(lián)網(wǎng)+制造業(yè)”等新興業(yè)態(tài)尚處起步階段，發(fā)展路徑依賴投資驅(qū)動(dòng)難以為繼，節(jié)能減排深層次矛盾依然突出……顯示出全市多數(shù)行業(yè)產(chǎn)能過剩，市場(chǎng)需求普遍轉(zhuǎn)弱，發(fā)展盈利模式亟待從“速度效益型”的模式向“質(zhì)量效益型”轉(zhuǎn)變。

（三）能源轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨一系列新挑戰(zhàn)

當(dāng)前，省政府已將大氣環(huán)境保護(hù)是否得力與地方領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)掛鉤，大氣環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為能源發(fā)展的先決前提；以鋼鐵為代表的高耗能的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)方式難以快速扭轉(zhuǎn)，煤炭需求仍未見頂，從省下達(dá)《兩減六治三提升專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》看，能源和煤炭總量強(qiáng)度“雙控”工作壓力將持續(xù)加大；此外，新能源利用投入成本較高、企業(yè)節(jié)能投入的能力和意愿不足加大了節(jié)能降耗重點(diǎn)整治目標(biāo)完成難度，缺乏強(qiáng)制性的可再生能源市場(chǎng)保障政策阻滯了該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、優(yōu)化揚(yáng)州能源政策執(zhí)行的具體舉措

新的宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展常態(tài)下，國(guó)家《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《江蘇省“十三五”工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》給揚(yáng)州指明了未來能源發(fā)展方向?！笆濉睍r(shí)期，揚(yáng)州能源轉(zhuǎn)型發(fā)展要實(shí)現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變：一是能源消費(fèi)由“以煤為主”向“清潔多元”轉(zhuǎn)變；二是能源增效由“結(jié)構(gòu)節(jié)能”向“多向推進(jìn)”轉(zhuǎn)變；三是能源保障由“注重供給”向“供需調(diào)節(jié)”轉(zhuǎn)變；四是能源發(fā)展由“注重規(guī)模”向“生態(tài)協(xié)調(diào)”轉(zhuǎn)變；五是能源管理由“落后粗放”向“智能精細(xì)”轉(zhuǎn)變。

這“五大轉(zhuǎn)變”對(duì)應(yīng)的任務(wù)分別是推進(jìn)煤炭清潔高效開發(fā)利用、有序擴(kuò)大天然氣規(guī)模化，大力發(fā)展可再生能源、促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，協(xié)調(diào)發(fā)展電源電網(wǎng)、構(gòu)建現(xiàn)代電力體系，推進(jìn)需求供給協(xié)調(diào)、提高能源利用效率，加快發(fā)展能源裝備、促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型發(fā)展。為保證實(shí)施任務(wù)的順利進(jìn)展，要從以下三方面完善政策執(zhí)行。

（一）以加強(qiáng)規(guī)劃銜接為宗旨完善政策配套措施

適應(yīng)能源發(fā)展的新形勢(shì)、新要求，發(fā)揮規(guī)劃對(duì)能源發(fā)展的引導(dǎo)調(diào)控作用，必須完善能源政策的配套措施，加強(qiáng)與各項(xiàng)規(guī)劃之間的銜接。一是在落實(shí)國(guó)家法律法規(guī)基礎(chǔ)上，制定實(shí)施細(xì)則。積極研究制定與之相配套并適合市情的能源利用政策實(shí)施細(xì)則，對(duì)具體操作規(guī)范、獎(jiǎng)勵(lì)配套、違法處罰等進(jìn)行說明，增強(qiáng)政策在執(zhí)行過程中的可操作性。二是健全市場(chǎng)化能效利用方式，與行政手段互補(bǔ)。要想長(zhǎng)足健康發(fā)展，首先還是要改變以行政力量推動(dòng)為主的能源政策執(zhí)行機(jī)制，借助市場(chǎng)的力量建立新機(jī)制，如實(shí)行能耗等量（減量）置換，碳交易市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)等。三是建立政策評(píng)估系統(tǒng)，推動(dòng)科學(xué)合理運(yùn)行?？梢耘袛嗾邎?zhí)行是否收到了預(yù)期效果，總結(jié)能源政策執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為政策的適時(shí)調(diào)整、執(zhí)行指明方向。

（二）以深化能源體制改革為目的推動(dòng)服務(wù)平臺(tái)搭建

深化能源領(lǐng)域行政審批制度改革，必須加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的機(jī)構(gòu)職能體系，通過構(gòu)建公正、公平、透明、規(guī)范的交易服務(wù)平臺(tái)，有效促進(jìn)企業(yè)能源利用效率提升。“平臺(tái)搭建工程”包括三方面，一是煤炭總量控制監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)。通過平臺(tái)建設(shè)實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)統(tǒng)計(jì)、替代指標(biāo)信息及交易、煤炭品質(zhì)監(jiān)測(cè)三大功能，最終實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)負(fù)增長(zhǎng)和高效清潔利用；二是金融服務(wù)平臺(tái)。建立三方協(xié)調(diào)機(jī)制，為企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)搭建溝通銜接橋梁，提供能源（尤其是可再生能源發(fā)展）方面的便利、高效的金融服務(wù)，三是公共技術(shù)平臺(tái)。將可再生能源等納入其中，重點(diǎn)推進(jìn)光伏、安全科技、新能源汽車、節(jié)能環(huán)保、智能電網(wǎng)等核心關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、示范和推廣應(yīng)用。

（三）以能源“雙控”為抓手健全政策執(zhí)行工作機(jī)制

控制能源消費(fèi)總量和煤炭消費(fèi)總量是“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的重要抓手，也是破解能源瓶頸約束、保障能源安全的必然選擇。要實(shí)現(xiàn)趨緊的能源約束目標(biāo)，建立完善以部門合作、監(jiān)督管理和考核約束等方法為主要手段的政策執(zhí)行機(jī)制是根本出路。一是加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)合作，促進(jìn)節(jié)能政策全面執(zhí)行。各部門應(yīng)該根據(jù)職責(zé)分工進(jìn)一步明確責(zé)任，形成密切協(xié)調(diào)配合、多方齊抓共管的工作機(jī)制，共同促進(jìn)節(jié)能政策的全面有效執(zhí)行。二是強(qiáng)化節(jié)能監(jiān)督管理，充分發(fā)揮激勵(lì)與處罰作用。對(duì)于存在違法違規(guī)用能行為且屢教不改的企業(yè)，要嚴(yán)肅處罰，強(qiáng)化節(jié)能執(zhí)法的約束力。也要積極幫助指導(dǎo)企業(yè)爭(zhēng)取國(guó)家、省節(jié)能政策和專項(xiàng)資金扶持，激發(fā)企業(yè)開展節(jié)能工作的積極性。三是創(chuàng)新考核問責(zé)機(jī)制，將“雙控”列為約束性目標(biāo)。通過能源“雙控”倒逼機(jī)制，促使地方政府主動(dòng)關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，提升其有效執(zhí)行能源“雙控”政策的積極性和主動(dòng)性。