單位內(nèi)控規(guī)范下資產(chǎn)控制與內(nèi)控信息系統(tǒng)功能架構(gòu)

孫業(yè)輝

摘要：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，要求充分發(fā)揮信息系統(tǒng)的作用，充分體現(xiàn)信息系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)，本文分析了資產(chǎn)控制規(guī)范對(duì)內(nèi)控信息系統(tǒng)的要求，應(yīng)對(duì)資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)用內(nèi)控方法的途徑，分析了現(xiàn)有管理信息系統(tǒng)的功能特點(diǎn)、局限與不足，提出解決方案，對(duì)內(nèi)控信息系統(tǒng)功能架構(gòu)給出了具體規(guī)劃、設(shè)計(jì)，為單位開(kāi)展內(nèi)控信息化建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)挝粌?nèi)控；資產(chǎn)管理；信息化

當(dāng)前，行政事業(yè)單位處于全面推廣內(nèi)部控制規(guī)范的關(guān)鍵階段，財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)，簡(jiǎn)稱《單位內(nèi)控規(guī)范》，要求各地自2014年1月1日起貫徹執(zhí)行，地方各級(jí)財(cái)政部門也制定了相應(yīng)的貫徹實(shí)施計(jì)劃，時(shí)間過(guò)去兩年多，各地貫徹實(shí)施的工作進(jìn)度和效果不容樂(lè)觀。由于這項(xiàng)工作難度比較大，頭緒較多，信息量大，涉及的崗位人員多，涉及的規(guī)章制度多、程序復(fù)雜，如果沒(méi)有現(xiàn)代信息技術(shù)的支持，單位內(nèi)控難以長(zhǎng)期、可靠、有效地實(shí)施。本文從資產(chǎn)控制層面，探討內(nèi)控信息系統(tǒng)的功能架構(gòu)，旨在起到拋磚引玉的作用，為創(chuàng)建全面的內(nèi)控信息系統(tǒng)提供參考。

一、單位內(nèi)部控制規(guī)范下的資產(chǎn)控制要點(diǎn)

（一）內(nèi)部控制的基本概念

內(nèi)部控制是指行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

（二）內(nèi)部控制的方法

在全面梳理業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，分析風(fēng)險(xiǎn)隱患，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略的基礎(chǔ)上，有效運(yùn)用以下內(nèi)部控制方法：1.不相容崗位相互分離；2.內(nèi)部授權(quán)審批；3.歸口管理；4.預(yù)算控制；5.財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、6.會(huì)計(jì)控制；7.單據(jù)控制；8.信息內(nèi)部公開(kāi)等。

（三）內(nèi)部控制一資產(chǎn)控制規(guī)范要求

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)是履行其社會(huì)職責(zé)的物質(zhì)基礎(chǔ)，資產(chǎn)管理的主要目標(biāo)是合理分配、有效使用資產(chǎn)，維護(hù)資產(chǎn)完整，為行政事業(yè)單位履行社會(huì)職能提供有力保障。行政事業(yè)單位要從單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個(gè)方面加強(qiáng)內(nèi)部控制，資產(chǎn)控制屬于業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制。

單位的資產(chǎn)按照資產(chǎn)形態(tài)，主要分為貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、對(duì)外投資和其他資產(chǎn)。不同類型的資產(chǎn)具有不同的存在形態(tài)、特點(diǎn)屬性，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也各有不同。貨幣資金主要風(fēng)險(xiǎn)是安全風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)物資產(chǎn)是賬實(shí)不符的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)形資產(chǎn)存在權(quán)屬不清的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)外投資存在論證不充分、缺乏追蹤管理導(dǎo)致投資失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)對(duì)資產(chǎn)管理主要風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)采取的五項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施：一是建立健全資產(chǎn)內(nèi)部管理制度；二是合理設(shè)置資產(chǎn)管理崗位；三是加強(qiáng)對(duì)貨幣資金的控制；四是加強(qiáng)對(duì)實(shí)物資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)的管理；五是加強(qiáng)對(duì)外投資管理。與資產(chǎn)管理相關(guān)的不相容崗位包括：1.貨幣資金支付的審批和執(zhí)行。2.貨幣資金的保管和收支賬目的會(huì)計(jì)核算。3.貨幣資金的保管和清查盤點(diǎn)。4.會(huì)計(jì)記錄和審計(jì)監(jiān)督。5.無(wú)形資產(chǎn)的研發(fā)和管理。6.資產(chǎn)配置和資產(chǎn)使用。7.資產(chǎn)使用和資產(chǎn)處置。8.資產(chǎn)配置、使用、處置的決策、執(zhí)行和監(jiān)督。本文以實(shí)物資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)管理為重點(diǎn)，說(shuō)明內(nèi)控規(guī)范的具體要求。

（四）資產(chǎn)管理的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)

當(dāng)前，很多行政事業(yè)單位普遍存在資產(chǎn)分布廣、數(shù)量多、信息不集中、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、資產(chǎn)購(gòu)置消費(fèi)超預(yù)算等問(wèn)題。一直以來(lái)，單位資產(chǎn)被挪用、盜竊、濫用、閑置的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，資產(chǎn)損失和浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)較大，實(shí)物資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)管理的主要風(fēng)險(xiǎn)包括：

1.領(lǐng)用環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，資產(chǎn)領(lǐng)用沒(méi)有履行相應(yīng)的審批手續(xù)，資產(chǎn)發(fā)出沒(méi)有正確登記，沒(méi)有歸集到領(lǐng)用部門或者個(gè)人，可能造成實(shí)物資產(chǎn)賬實(shí)不符或使用效率低下。

2.保管和使用環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)，保管不善造成被盜、發(fā)生毀損；無(wú)形資產(chǎn)權(quán)屬不清，導(dǎo)致法律糾紛，造成經(jīng)濟(jì)損失；日常維護(hù)不當(dāng)降低使用年限；長(zhǎng)期閑置、造成浪費(fèi)；缺乏有效記錄和清查盤點(diǎn)機(jī)制，造成賬外資產(chǎn)、資產(chǎn)流失、資產(chǎn)信息失真、賬實(shí)不符等現(xiàn)象。

3.資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行審核審批程序，未按規(guī)定執(zhí)行，造成處置收入流失、處置行為不合法或者存在舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。

資產(chǎn)管理的風(fēng)險(xiǎn)控制措施包括：一是對(duì)資產(chǎn)實(shí)施歸口管理；二是加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)處置的控制；三是建立資產(chǎn)臺(tái)賬，加強(qiáng)資產(chǎn)的實(shí)物管理；四是加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理。

內(nèi)控規(guī)范要求單位逐步建立完善資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，充分利用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化工具，全面掌握單位內(nèi)部各部門占有、使用的資產(chǎn)種類、數(shù)量、使用狀況等信息。單位資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)有利于編制資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告，幫助管理人員全面掌握各部門占有、使用資產(chǎn)種類、數(shù)量、使用狀況等信息；有利于加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)情況的分析，對(duì)利用率不高、長(zhǎng)期閑置的資產(chǎn)、超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)、可以及時(shí)識(shí)別并提出處理措施，逐步調(diào)劑到其他部門甚至其他單位使用，推動(dòng)閑置資產(chǎn)的合理流動(dòng)，最大限度地發(fā)揮閑置資產(chǎn)的使用效益，實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理。

（五）內(nèi)控規(guī)范下資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)的不足

目前，行政事業(yè)單位普遍采用了財(cái)政部推廣的資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，其功能覆蓋資產(chǎn)的配置、使用、處置、評(píng)估和收益管理等環(huán)節(jié)，通過(guò)卡片管理和條碼管理功能形成資產(chǎn)檔案；通過(guò)各項(xiàng)業(yè)務(wù)登記實(shí)現(xiàn)日常業(yè)務(wù)管理，形成資產(chǎn)管理臺(tái)賬；通過(guò)數(shù)據(jù)交換功能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)業(yè)務(wù)的申報(bào)審批和備案；通過(guò)資產(chǎn)報(bào)表、綜合分析功能為財(cái)政及主管部門提供決策支持的依據(jù)。這個(gè)資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)為財(cái)政部門管理國(guó)有資產(chǎn)提供有力支撐，但比照單位內(nèi)控規(guī)范要求存在很多不足：1.該系統(tǒng)由財(cái)政部門維護(hù)，通常只為每個(gè)單位分配一名操作員，由單位的會(huì)計(jì)人員使用，資產(chǎn)信息變動(dòng)登記不及時(shí)，不能滿足全員參與的內(nèi)控規(guī)范要求；2.不能體現(xiàn)內(nèi)部授權(quán)審批控制流程；3.不能貫通預(yù)算控制和政府采購(gòu)；4.不便于信息內(nèi)部公開(kāi)和內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)；5.資產(chǎn)變更登記實(shí)時(shí)性差，賬目難與實(shí)物相對(duì)應(yīng)；6.保管人信息不準(zhǔn)確，資產(chǎn)缺失難以確定責(zé)任歸屬；7.資產(chǎn)保管人不能實(shí)時(shí)掌握自身保管的資產(chǎn)信息，造成資產(chǎn)管理意識(shí)淡薄等。

二、內(nèi)控規(guī)范下資產(chǎn)控制信息系統(tǒng)的總體特征

（一）擁有全員網(wǎng)絡(luò)辦公環(huán)境，并與現(xiàn)有的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)（包括資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)、預(yù)算編審系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行一電子支付系統(tǒng)、賬務(wù)管理系統(tǒng)、非稅收入管理系統(tǒng)等）網(wǎng)絡(luò)對(duì)接，采用局域網(wǎng)接入財(cái)政專網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)，配置服務(wù)器，建立自己的內(nèi)控信息管理系統(tǒng)。

（二）體現(xiàn)單位組織結(jié)構(gòu)，在部門中添加成員用戶，創(chuàng)建角色組（歸口管理職能），分配用戶角色，為部門和用戶指定上下級(jí)關(guān)系。

（三）內(nèi)控信息管理系統(tǒng)能夠全周期、全過(guò)程地登記、處理以下全部業(yè)務(wù)控制流程：資產(chǎn)購(gòu)置申請(qǐng)，內(nèi)部審批，預(yù)算指標(biāo)控制，政府采購(gòu)，資產(chǎn)驗(yàn)收，款項(xiàng)支付，資產(chǎn)卡片登記，財(cái)務(wù)賬目核算，資產(chǎn)配置審批，資產(chǎn)使用、資產(chǎn)內(nèi)部轉(zhuǎn)移、保管人變動(dòng)移交、資產(chǎn)清查盤點(diǎn)、資產(chǎn)處置與審批，處置收入管理，查詢統(tǒng)計(jì)，合同檔案管理，信息內(nèi)部公開(kāi)，審計(jì)監(jiān)督。

（四）內(nèi)控信息系統(tǒng)必須能夠與現(xiàn)有的業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)交互，完成數(shù)據(jù)傳遞。未來(lái)，逐漸實(shí)現(xiàn)內(nèi)控信息管理系統(tǒng)與業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)整合，信息流無(wú)縫銜接，信息共享。

三、內(nèi)控信息系統(tǒng)資產(chǎn)控制功能流程架構(gòu)

以預(yù)算編審系統(tǒng)為基礎(chǔ)，將財(cái)政批復(fù)的預(yù)算方案分解到各部門（預(yù)算編審），部門用戶發(fā)起資產(chǎn)購(gòu)置申請(qǐng)，由部門負(fù)責(zé)人審批，再按照制度規(guī)定的審批權(quán)限交由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批或會(huì)簽，財(cái)務(wù)部門分配預(yù)算指標(biāo)額度，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人或總會(huì)計(jì)師認(rèn)定業(yè)務(wù)控制類型（政府采購(gòu)、合同控制等，進(jìn)入不同的控制流程），資產(chǎn)配置審批（傳遞數(shù)據(jù)到資產(chǎn)信息系統(tǒng)），采購(gòu)流程，驗(yàn)收交付，款項(xiàng)支付（電子支付系統(tǒng)），資產(chǎn)卡片登記，財(cái)務(wù)核算（賬務(wù)系統(tǒng)），合同管理等。資產(chǎn)日常管理包括：資產(chǎn)運(yùn)用，資產(chǎn)處置，處置收入（非稅收入系統(tǒng)），資產(chǎn)清查。

資產(chǎn)清查盤點(diǎn)，內(nèi)部轉(zhuǎn)移，資產(chǎn)處置，都要體現(xiàn)資產(chǎn)管理部門、財(cái)務(wù)部門和資產(chǎn)使用保管部門的共同參與，聯(lián)合會(huì)簽，可追溯。資產(chǎn)保管部門實(shí)時(shí)掌握自身保管的資產(chǎn)信息。資產(chǎn)處置信息內(nèi)部公開(kāi)，紀(jì)檢監(jiān)察或?qū)徲?jì)部門，可以查看資產(chǎn)審批、處理流程，登記審計(jì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)，經(jīng)辦人員改進(jìn)意見(jiàn)。