危險廢物專業(yè)收集模式的SWOT分析

仉博+++周吉峙+++吳少林+++蔣明華

摘 要：不同于現(xiàn)行危廢收集體系依托處置單位的“收集+處置”模式，專業(yè)收集模式的特點是“統(tǒng)一收集、分類分流”，可以有效解決產(chǎn)生量少的企業(yè)的危廢出路問題。運用SWOT方法分析了該創(chuàng)新模式的本身優(yōu)勢、劣勢，外部的機會、挑戰(zhàn)，建議加強引導(dǎo)和監(jiān)管，發(fā)揮專業(yè)收集模式對完善危廢收集體系的積極補充意義。

關(guān)鍵詞：危險廢物；收集體系；專業(yè)收集；SWOT分析

引言

我國現(xiàn)行危險廢物管理體系的特點是重心偏后，比較重視后端處置能力的配置，利用法律將危險廢物從產(chǎn)生單位“趕”向處置單位。危廢收集體系附著于處置體系，除廢礦物油外并無專業(yè)收集，在危廢轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)小微危廢產(chǎn)生單位“交投難”等問題。各地逐步認識到強化前端服務(wù)和完善收集體系的重要性，試點危廢專業(yè)收集模式，但仍面對法律和監(jiān)管方面的問題。SWOT分析方法可以通過分析該模式自身的優(yōu)勢（Strengths）、劣勢（Weakness），以及外部市場和法律環(huán)境的機會（Opportunities）、挑戰(zhàn)（Threats），為收集體系完善提供決策依據(jù)[1]。

1 危險廢物專業(yè)收集模式

1.1 現(xiàn)行危廢收集體系

收集的概念可以理解為接收產(chǎn)生單位的危險廢物。過程包括：處置單位對廢物進行采樣分析和評估、洽談，產(chǎn)生單位與處置單位簽訂合同，提交合同、環(huán)評等材料到環(huán)保部門完成《危險廢物管理計劃（轉(zhuǎn)移）》的備案審批，使用危險化學(xué)品車輛裝運并同時運行危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單運至處置單位，過程耗時、復(fù)雜。

現(xiàn)行危廢收集體系依托處置單位，即建有處置或利用設(shè)施取得危險廢物經(jīng)營許可證的企業(yè)開展危廢收集活動，即“收集+處置”一體化收集模式。上海市約5000家危廢產(chǎn)生單位，只有不到30家危廢經(jīng)營單位，且基本分布在市域邊緣（如圖1所示），因此該模式存在收集服務(wù)不到位的問題。首先是成本高，危險廢物產(chǎn)量少的企業(yè)處置危廢的單價較高，以“許可量已經(jīng)簽滿”等理由拒收、強行收取“簽合同費”、預(yù)收“處置費”等不公平待遇也較為常見，如果類別多可能需要尋找多家處置單位。其次是收運不及時，處置單位希望產(chǎn)生單位積累到一定數(shù)量再派車一次性運完，造成年產(chǎn)生量本來就很少的單位要等很長時間，長時間廠內(nèi)貯存造成管理風(fēng)險和貯存污染?！敖煌峨y”等諸多不便利加劇了廢物流失，非法處置案件增多。

1.2 專業(yè)收集模式

產(chǎn)生源結(jié)構(gòu)分布呈現(xiàn)中小企業(yè)數(shù)量多、危廢量少、分布散的特點。如表1所示，年產(chǎn)生量小于1噸的單位占比約1/3，每月產(chǎn)生量小于2噸的單位數(shù)約占3/4，可見絕大多數(shù)屬于危廢方面的“小微企業(yè)”。對處置單位而言，收集程序的麻煩程度大小客戶基本一樣，而

小微企業(yè)環(huán)境管理人員多為兼職、不專業(yè)。小微企業(yè)（每月小于2噸）戶數(shù)雖然多，但危廢數(shù)量（同時也意味著可收取的處置費用）只占2%。

為解決小微企業(yè)交投難的問題，各地在逐步試點危險廢物專業(yè)收集模式[2]，即不要求收集企業(yè)具備處置或利用設(shè)施，從產(chǎn)生單位接收廢物后再轉(zhuǎn)移給處置單位處置。收集單位“積少成多”，單個類別危廢和總量多，成為“大型危廢產(chǎn)生單位”后再與處置單位對接的能力提高。專業(yè)收集單位多設(shè)在某個工業(yè)園區(qū)內(nèi)在區(qū)域范圍內(nèi)收集且同屬一個園區(qū)管轄，離產(chǎn)生單位近、方便快捷，基本上“來者不拒”，收集服務(wù)的重心前移解決了許多產(chǎn)生單位的煩惱。有的收集單位還成為產(chǎn)生單位危廢廠內(nèi)管理的“第三方”[3]，開展整理、包裝甚至手續(xù)代辦等。

1.3 專業(yè)收集模式的特點

專業(yè)收集單位提供的主要服務(wù)價值是快捷清運和臨時貯存，前端備案、聯(lián)單等過程與現(xiàn)行一體化收集體系基本一致，不同之處在于省略了簽合同前的廢物采樣檢測分析工作，大大降低了交投門檻。接收的危險廢物運至收集單位的貯存場所后，就從名義上變?yōu)槭占瘑挝划a(chǎn)生的廢物。不同產(chǎn)生單位來的同一類別廢物“合并同類項”后統(tǒng)一交下游處置單位。因此專業(yè)收集模式的特點總可以結(jié)為“統(tǒng)一收集、分類分流”。

2 模式SWOT分析

2.1 優(yōu)勢（Strengths）分析

2.1.1 有效解決中小微企業(yè)危廢出路問題

危廢專業(yè)收集單位的業(yè)務(wù)規(guī)模不再受制于處置設(shè)施的能力，賺取的服務(wù)費與實際經(jīng)營的數(shù)量成正比，因此對產(chǎn)生者規(guī)模的要求不再那么明顯，服務(wù)范圍內(nèi)產(chǎn)生單位密集的，運輸成本也可以按照“拼車”模式，理論上數(shù)量多少都可以一視同仁，可以解決中小微企業(yè)危廢出路問題。

2.1.2 行業(yè)內(nèi)的專業(yè)化分工大幅提高效率

將專業(yè)收集從“收集+處置”的綜合模式中分離出來，專注收集服務(wù)，有效對接前端產(chǎn)生者的廢物收集需求、對接后端廢物處置單位的廢物來源，分工的細化有利于通過“合作”提高行業(yè)整體運轉(zhuǎn)效率。過去一個企業(yè)多種廢物可能要找?guī)准姨幹脝挝缓灪贤F(xiàn)在只需要與一家收集單位簽訂一攬子合同，分類分流的工作交給專業(yè)收集單位，產(chǎn)生單位、處置單位業(yè)務(wù)繁瑣程度大為減輕。

2.1.3 更密切的服務(wù)促進產(chǎn)生單位規(guī)范化

專業(yè)收集單位向產(chǎn)生單位提供及時快捷、大包干式的服務(wù)，同時也會向產(chǎn)生單位提出更多規(guī)范化的要求，因為前端分類不清、標識模糊的話會影響后面的“分類分流”，臺賬流向明細也會發(fā)生混亂。由于收集服務(wù)更加“頻繁”，收集單位與產(chǎn)生單位接觸也更為密切，督促產(chǎn)生者不斷提高規(guī)范化水平。

2.2 劣勢（Weakness）分析

2.2.1 某些危廢反而不適宜專業(yè)收集

盡管專業(yè)收集模式有諸多優(yōu)點，但仍不可否認可能出現(xiàn)的諸多問題。大客戶（危廢產(chǎn)生量大的企業(yè)）與處置企業(yè)直接對接更為有利于監(jiān)管，如果也采用收集中轉(zhuǎn)的方式增加環(huán)節(jié)反而不利于監(jiān)管，中間多一道手續(xù)也會增加處置成本。此外，氣味明顯、自然發(fā)熱、易燃易爆、反應(yīng)性的廢物，廢棄化學(xué)品（試劑）危險廢物、劇毒廢物，包裝不完善，需要“翻包裝”的廢物可能都不適宜專業(yè)收集。

2.2.2 危廢管理技術(shù)服務(wù)能力跟不上

危廢專業(yè)收集單位不對廢物進行檢測分析，不了解廢物特性、焚燒等處置過程的污染控制要素，貯存過程中的以防止污染因子外逸為主要目的包裝技術(shù)薄弱，管理人員和操作人員法規(guī)知識水平比不上綜合經(jīng)營單位，危廢管理技術(shù)服務(wù)能力跟不上幾乎是必然的，大面積推開可能會出現(xiàn)種種問題。

2.2.3 可能存在的不規(guī)范或違法行為

可能的不規(guī)范或違法行為，既有與綜合經(jīng)營單位一致的共性問題，也有自身特有的。共性問題如臺賬材料不規(guī)范、不按規(guī)定填寫聯(lián)單、不設(shè)置危險廢物識別標志、防治揮發(fā)性有機污染物不到位、超量超范圍經(jīng)營、貯存管理不符合污染控制標準、收取“合同費”“預(yù)付款”、幫助產(chǎn)生單位出具虛假處置憑證等。特有問題如貯存超過90天、擅自變更廢物信息、廢物流失“進多出少”、走空單等，專業(yè)收集單位干起壞事來比“收集+處置”單位更便捷。

2.3 機會（Opportunities）分析

2.3.1 環(huán)保力度和執(zhí)法行動擴大了專業(yè)收集的市場需求

最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》于2013年出臺后非常顯著地提高了危險廢物違法的打擊力度，規(guī)定違法處置3噸以上危廢可以“入刑”并可以同時追究企業(yè)責任人和直接責任人。環(huán)保部每年對各省市進行《危險廢物規(guī)范化管理考核》促進了環(huán)境監(jiān)察人員對危廢產(chǎn)生單位的日常監(jiān)督。相對于水、大氣、土壤污染，危險廢物方面的處罰行政成本低（也就是處罰起來方便）。危廢處置市場的繁榮導(dǎo)致不少處置單位“朝南坐”的心態(tài)[4]，不重視小型危廢產(chǎn)生單位，因此專業(yè)收集的市場需求高漲。

2.3.2 地方政府的環(huán)保責任正在日益強化

生態(tài)文明體制改革總體方案和相關(guān)配套方案強調(diào)對地方黨委和政府加強在環(huán)境保護方面的監(jiān)督檢查，這是黨中央、國務(wù)院作出的一項重要決策部署。具體到危險廢物產(chǎn)生的集中地區(qū)——工業(yè)園區(qū)與政府的派出機構(gòu)——園區(qū)管委會，環(huán)保責任也將得到加強。不少園區(qū)面對產(chǎn)生單位的交投難等問題，主動要求環(huán)保部門支持建設(shè)園區(qū)危廢專門收集平臺。

2.3.3 分布式危廢貯存資源提高區(qū)域應(yīng)急能力

環(huán)境事故應(yīng)急能力建設(shè)（包括危廢清運和臨時貯存能力）是環(huán)保部門重要責任。由于處置過程有污染，現(xiàn)有大型處置設(shè)施主要分布在邊遠郊區(qū)，市區(qū)沒辦法布局，而專業(yè)收集單位由于經(jīng)營模式更為“清潔”，可以設(shè)在市區(qū)或工業(yè)集聚區(qū)，更靠近廢物產(chǎn)生源，實際上是將全市危廢收集、貯存能力由市郊向市區(qū)集中，從遠離產(chǎn)生源向靠近產(chǎn)生源集中，多個專業(yè)收集單位的分布式布局便于在某處發(fā)生危廢事故時的應(yīng)急清理、臨時貯存。

2.4 挑戰(zhàn)（Threats）分析

2.4.1 現(xiàn)行法規(guī)對專業(yè)收集的制度瓶頸

《固廢法》規(guī)定從事收集、貯存、處置危險廢物經(jīng)營活動的單位，因此專業(yè)收集應(yīng)取得危廢經(jīng)營許可證。但《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》規(guī)定，危險廢物收集經(jīng)營許可證僅限于廢礦物油、廢鎳鎘電池，危險廢物綜合經(jīng)營許可證應(yīng)具備“處置設(shè)施、設(shè)備和配套的污染防治設(shè)施”“有與所經(jīng)營的危險廢物類別相適應(yīng)的處置技術(shù)和工藝”。專業(yè)收集單位因為不具備處置設(shè)施，無法取得許可證，目前只是試點形式存在。

2.4.2 危廢貯存污染和安全不容忽視

危廢收集單位涵蓋的危廢多種多樣，倉儲管理缺乏經(jīng)驗難以達到分類貯存和安全管理，不相容的危廢一旦混合很可能造成事故，大量易燃廢物的貯存增加了火災(zāi)風(fēng)險，再考慮到收集單位臨近市區(qū)、臨近其他工業(yè)區(qū)，從事收集服務(wù)的人員也會增多，安全問題不容忽視。

2.4.3 環(huán)保部門缺乏該模式監(jiān)管經(jīng)驗

環(huán)保部門對危廢經(jīng)營單位的監(jiān)管模式一直以來是“收集+處置”，專業(yè)收集模式與傳統(tǒng)模式相比會出現(xiàn)許多新特征，現(xiàn)有法規(guī)標準對該模式的要求較弱、法律責任不明確，環(huán)保部門缺乏該模式監(jiān)管經(jīng)驗。

3 收集體系建設(shè)戰(zhàn)略的決策

SWOT分析法常常被用于制定發(fā)展戰(zhàn)略，通過構(gòu)造SWOT矩陣可以制定計劃，基本思路是：發(fā)揮優(yōu)勢因素，克服弱點因素，利用機會因素，化解威脅因素。如表2矩陣所示，SO戰(zhàn)略主要考慮了優(yōu)勢S和機會O因素，為積極擴張型戰(zhàn)略：全面推廣，最大限度滿足產(chǎn)生單位需求。WT戰(zhàn)略主要考慮了劣勢W和挑戰(zhàn)T因素，為保守防御型戰(zhàn)略：循規(guī)蹈矩、畏手畏腳，不作為，杜絕該模式的發(fā)展。

建議短期內(nèi)選擇ST戰(zhàn)略，即多經(jīng)營戰(zhàn)略：繼續(xù)試點，僅在矛盾特別突出的區(qū)域發(fā)揮專業(yè)收集的補充意義；專業(yè)收集這一創(chuàng)新模式需要時間引導(dǎo)[5]。一段時期以后實行WO戰(zhàn)略，即轉(zhuǎn)化型戰(zhàn)略：通過加強能力建設(shè)和監(jiān)管，防止或消除劣勢，引導(dǎo)其發(fā)揮好的方面。

4 結(jié)束語

我國現(xiàn)行危廢收集體系附著于處置體系，即“收集+處置”的模式，但處置單位的強勢地位造成小微企業(yè)交投難等問題，收集服務(wù)不到位加劇廢物流失等違法行為。專業(yè)收集模式不要求收集企業(yè)具備處置或利用設(shè)施，接收廢物后再委托轉(zhuǎn)移給處置單位處置。專業(yè)收集模式“統(tǒng)一收集、分類分流”的特點，可有效解決中小微企業(yè)危廢出路問題，但也面臨一些潛在問題。通過SWOT分析建議短期內(nèi)選擇ST戰(zhàn)略，一段時期以后實施實行WO戰(zhàn)略，通過引導(dǎo)和監(jiān)管發(fā)揮該模式的優(yōu)勢方面，完善危險廢物收集體系。

參考文獻

[1]袁牧，張曉光，楊明.SWOT分析在城市戰(zhàn)略規(guī)劃中的應(yīng)用和創(chuàng)新[J].城市規(guī)劃，2007（04）：53-58.

[2]徐衛(wèi)星.危廢有了安全暫居地[N].中國環(huán)境報，2013-05-23（006）.

[3]連慶堂.引入第三方治理模式加強危險廢物規(guī)范化管理[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017（01）：75-76.

[4]王浩東.廢物處置服務(wù)定價中的信息不對稱問題研究[J].會計師，2014（02）：37-40.

[5]張永.危險廢物監(jiān)管需制度創(chuàng)新[N].中國環(huán)境報，2017-03-07（003）.

作者簡介：仉博（1981，6-），男，籍貫：山東，2009年畢業(yè)于上海大學(xué)環(huán)境工程專業(yè)，獲工學(xué)碩士學(xué)位，同年進入上海市固體廢物管理中心工作至今，工程師，主要從事危險廢物的監(jiān)督管理工作。

周吉峙（1981-），男，籍貫：上海，博士，上海大學(xué)副研究員，從事環(huán)境保護研究。