構(gòu)建高校內(nèi)控體系思路與方法分析

陳永明

摘要：闡述了高校內(nèi)控體系的內(nèi)涵及其基本特點，概括了構(gòu)建高校內(nèi)控體系的基本目標(biāo)和原則，并從內(nèi)部控制基本五要素出發(fā)，提出了構(gòu)建高校內(nèi)控體系的若干思路與方法。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)控體系；思路與方法

中圖分類號：F23

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.10.056

十八大以來，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展邁入新常態(tài)和高等教育綜合改革全面推進(jìn)，高等學(xué)校的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化。高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)層次越來越多，經(jīng)濟活動日趨頻繁、復(fù)雜。高校要適應(yīng)這種新常態(tài)，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略，就必須構(gòu)建科學(xué)合理的高校內(nèi)部控制體系。2015年12月，財政部頒發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會[2015]24號，以下簡稱《單位內(nèi)控指導(dǎo)意見》）的文件，根據(jù)文件精神，高校為規(guī)范學(xué)校經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動，提高學(xué)校內(nèi)部治理水平，如火如荼地開始了學(xué)校內(nèi)部控制體系的建設(shè)之旅。

1高校內(nèi)部控制體系的內(nèi)涵及特點

簡而言之，高校內(nèi)部控制體系是指學(xué)校全體教職員工為實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)而制定和實施的自我協(xié)調(diào)、自我約束的控制系統(tǒng)。高校內(nèi)控體系的內(nèi)涵是學(xué)校嚴(yán)格遵循國家法律法規(guī)，保障高校業(yè)務(wù)活動正常有序進(jìn)行、保證財務(wù)信息真實完整、保障資產(chǎn)安全和有效使用、提高資金使用效益、降低財務(wù)風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險、提高學(xué)校內(nèi)部治理水平和公共服務(wù)效能，在高校內(nèi)部管理體系中建立的一系列控制方法、措施和程序。

高校內(nèi)部控制體系具有以下特點：（1）全面性。內(nèi)部控制是對高校一切業(yè)務(wù)活動的全面控制。（2）常態(tài)化。高校內(nèi)部控制貫穿于學(xué)校的整個工作流程和日常管理之中，不是階段性或突擊性工作。（3）關(guān)聯(lián)性。體系中各項控制活動相互關(guān)聯(lián)，相互影響。（4）潛隱性。體系中各控制活動融合在學(xué)校一切業(yè)務(wù)、經(jīng)濟活動之中，不獨立顯現(xiàn)于一般管理工作之外。（5）目標(biāo)多元化。高校業(yè)務(wù)多元化和經(jīng)濟活動多元化必然導(dǎo)致內(nèi)部控制目標(biāo)多元化。

2構(gòu)建我國高校內(nèi)部控制體系的基本目標(biāo)和原則

培養(yǎng)高級人才、進(jìn)行科學(xué)研究和提供社會服務(wù)是我國高校的宏觀目標(biāo)，高校的微觀目標(biāo)即為高校內(nèi)部控制目標(biāo)。根據(jù)《單位內(nèi)控指導(dǎo)意見》文件精神指引，構(gòu)建我國高校內(nèi)部控制體系的基本目標(biāo)可以概括為：以規(guī)范關(guān)鍵崗位和重點領(lǐng)域的經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動流程為主線，以內(nèi)部控制評價為導(dǎo)向，以信息系統(tǒng)為支撐，將控制對象從經(jīng)濟活動層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力運行范疇，建立健全科學(xué)高效的內(nèi)部控制體系，保證高校經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，不斷提高學(xué)校內(nèi)部治理水平和公共服務(wù)效能。

為保障高校內(nèi)部控制體系與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)，在構(gòu)建高效內(nèi)部控制體系過程中應(yīng)依照以下原則進(jìn)行設(shè)計。

2.1合法性原則

高校內(nèi)部控制體系的建立必須符合國家法律、法規(guī)和各項規(guī)章制度，同時，它也是對國家統(tǒng)一頒布的法律法規(guī)的有益補充。依法治校，依法行政，高校內(nèi)控體系是高校全體教職員工開展業(yè)務(wù)的行動指南，任何機構(gòu)和個人不得凌駕于體系之上。

2.2整體性原則

整體性原則要求高校內(nèi)控體系系統(tǒng)、全面。根據(jù)美國COSO報告，將內(nèi)控體系劃分為控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和監(jiān)控五個基本要素。我國高校內(nèi)控體系建設(shè)應(yīng)據(jù)此五要素進(jìn)行全面、系統(tǒng)的分層設(shè)計，讓內(nèi)部控制滲透于學(xué)校一切經(jīng)濟活動及部門業(yè)務(wù)中，使學(xué)校各部門各崗位按特定目標(biāo)相互協(xié)調(diào)、相互制約地發(fā)揮作用，全面完成內(nèi)控體系設(shè)計的總體目標(biāo)。

2.3制衡性原則

部門之間、崗位之間相互制衡是內(nèi)部控制體系的重要原則，其主要內(nèi)容為將有關(guān)責(zé)任進(jìn)行分配，使單獨的部門或崗位對任何一項或幾項業(yè)務(wù)活動無完全的處理權(quán)，必須經(jīng)過其他部門或崗位的協(xié)同處理。同時，內(nèi)部控制的檢查、評價部門或崗位也應(yīng)獨立于內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行部門或崗位。兩個或以上相對獨立的不相容部門或崗位環(huán)境確保各項業(yè)務(wù)的相互監(jiān)督和牽制。

2.4適應(yīng)性原則

高校內(nèi)部控制體系的構(gòu)建應(yīng)有效結(jié)合學(xué)校內(nèi)外部環(huán)境特征，根據(jù)高校內(nèi)外部環(huán)境的演變而實時更新、完善，確保高校內(nèi)部控制體系始終保持充沛的活力和強大的適應(yīng)性。

2.5成本效益原則

要保證內(nèi)部控制的效果就必須設(shè)置較多的控制環(huán)節(jié)，高校內(nèi)部機構(gòu)和崗位設(shè)置必須相應(yīng)增多，這在一定程度上推升了控制活動的成本。因此，構(gòu)建高校內(nèi)控體系要嚴(yán)格遵循成本效益的原則，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的功能，力爭以較小的成本獲取最大的經(jīng)濟效益和管理效益。

3構(gòu)建高校內(nèi)部控制體系的思路

為充分發(fā)揮高校內(nèi)控體系的效能，體系的構(gòu)建應(yīng)緊緊圍繞高校內(nèi)部控制環(huán)境的優(yōu)化、風(fēng)險的評估與控制、內(nèi)部控制流程的科學(xué)化、健全信息溝通機制和內(nèi)控監(jiān)控等環(huán)節(jié)，從而執(zhí)行規(guī)章制度、改善工作效率、提高財務(wù)安全、降低職務(wù)犯罪，全面提升學(xué)校治理水平。

3.1優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是整個高校內(nèi)部控制體系的第一環(huán)節(jié)，在內(nèi)部控制體系中占據(jù)著決定性的地位，對內(nèi)控體系的其他要素具有先導(dǎo)作用。高校內(nèi)部控制環(huán)境的范疇主要包括合理的學(xué)校組織結(jié)構(gòu)、明確的崗位職責(zé)及高效的員工內(nèi)控執(zhí)行能力。

（1）完善高校治理結(jié)構(gòu)，科學(xué)設(shè)立內(nèi)部組織機構(gòu)。高校應(yīng)進(jìn)行內(nèi)部機構(gòu)改革，從內(nèi)部控制的角度出發(fā)，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、互相制約的原則，根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)、范圍與管理架構(gòu)，科學(xué)合理地設(shè)立內(nèi)設(shè)機構(gòu)。制定高校章程，明確規(guī)定內(nèi)部組織的職權(quán)，界定內(nèi)部組織間的專有權(quán)力、共有權(quán)力和協(xié)商權(quán)力，分事行權(quán)，分崗設(shè)權(quán)，分級授權(quán)，加強高校內(nèi)部權(quán)力制衡。高?？稍O(shè)立監(jiān)事會，引入社會力量對學(xué)校內(nèi)部管理進(jìn)行監(jiān)督控制。

（2）增強內(nèi)部控制意識，提高內(nèi)部控制執(zhí)行力。無論高校領(lǐng)導(dǎo)者、管理者，還是普通教職員工，都應(yīng)牢固樹立內(nèi)部控制意識，在各類經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動中，自覺執(zhí)行內(nèi)部控制措施。高?？赏ㄟ^宣傳教育、定期培訓(xùn)，全面提高學(xué)校全體人員內(nèi)部控制執(zhí)行力，在高校管理過程中，不斷創(chuàng)新內(nèi)部控制機制和內(nèi)容，構(gòu)建科學(xué)、系統(tǒng)的內(nèi)部控制體系。同時，建立全面系統(tǒng)的內(nèi)控責(zé)任、考核和激勵體制，也將大幅提高高校內(nèi)控執(zhí)行力。

3.2建立科學(xué)的風(fēng)險評估體系

科學(xué)的風(fēng)險評估體系是高校內(nèi)控體系不可分割的重要組成部分。通過風(fēng)險評估，高?？捎行У刈R別存在的潛在風(fēng)險，制定出相應(yīng)的風(fēng)險控制制度及風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急措施。高?？赏ㄟ^如下過程建立行之有效的風(fēng)險評估體系：設(shè)立風(fēng)險評估機構(gòu)；制定相應(yīng)的風(fēng)險評估指標(biāo)；定期和不定期考核檢查；信息反饋；經(jīng)過反復(fù)幾次修正形成風(fēng)險矩陣，確定風(fēng)險控制的關(guān)鍵部門和關(guān)鍵節(jié)點，最終建立科學(xué)的風(fēng)險評估體系。風(fēng)險評估體系的內(nèi)容主要涵蓋：內(nèi)部控制工作的組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制機制的建設(shè)、內(nèi)部管理制度的完善、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的管理、預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理情況、建設(shè)項目管理、合同管理等。

3.3完善內(nèi)部控制流程

內(nèi)部控制流程完善與否是高校業(yè)務(wù)活動能否有序進(jìn)行的關(guān)鍵。高校應(yīng)梳理內(nèi)部管理流程，綜合考慮每個管理部門架構(gòu)層次、功能范圍、性質(zhì)屬性、規(guī)模大小等方面的差異性，有效運用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護(hù)控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等內(nèi)部控制基本方法，制定系統(tǒng)的、全面的內(nèi)部控制流程，加強對單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，實現(xiàn)內(nèi)部控制體系全面有效。

3.4健全信息溝通機制

在內(nèi)部控制體系中，信息的有效溝通與反饋是協(xié)調(diào)各個內(nèi)控活動的重要環(huán)節(jié)。良好而有效的信息溝通機制可以保障信息橫向、縱向傳遞的暢通，使學(xué)校所有人員充分了解學(xué)校的運行狀態(tài)、準(zhǔn)確把握工作的進(jìn)展?fàn)顩r和及時反饋出現(xiàn)的問題。健全信息溝通機制，高校應(yīng)建立涵蓋學(xué)校全部業(yè)務(wù)和經(jīng)濟活動的信息系統(tǒng)，全面、及時、準(zhǔn)確地披露學(xué)校需要的內(nèi)部、外部各種信息，對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的分析，以支撐學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者決策、管理者管控和普通教職工行為規(guī)范。加強信息系統(tǒng)建設(shè)，必須建立高效的學(xué)校信息化平臺。高校信息平臺要實現(xiàn)人力資源、財力資源、物力資源的信息共享，整合各職能部門的業(yè)務(wù)流，利用發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，加強部門間業(yè)務(wù)活動的協(xié)作和監(jiān)督，降低內(nèi)部人人為操縱的機會與概率，確保高校內(nèi)部控制的有效實施。信息溝通機制亦需要建立相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行評估。

建立完善的內(nèi)控報告制度，充分保障內(nèi)控信息公開。按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，根據(jù)內(nèi)部控制建立和實施的具體情況，積極開展內(nèi)部控制的自我評估。單位內(nèi)部控制自我評估情況應(yīng)當(dāng)作為部門決算報告和財務(wù)報告的重要組成內(nèi)容進(jìn)行報告。建立規(guī)范有序、及時可靠的內(nèi)部控制信息公開機制，積極推進(jìn)內(nèi)部控制信息公開，充分發(fā)揮信息公開對內(nèi)部控制建設(shè)的監(jiān)督作用。

3.5強化內(nèi)部控制監(jiān)控

強制性地內(nèi)部控制監(jiān)督檢查、自我評價和持續(xù)改進(jìn)才能充分保證內(nèi)控體系長期健康運行。內(nèi)部控制監(jiān)控貫穿于高校內(nèi)部控制體系的全過程，各級人員、各級機構(gòu)應(yīng)積極參與內(nèi)控監(jiān)控，形成監(jiān)督合力。各級人員應(yīng)深刻理解并嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)章制度、工作流程、操作規(guī)程、注意事項。紀(jì)監(jiān)部門、審計部門、財務(wù)部門及內(nèi)控評價機構(gòu)在各自的業(yè)務(wù)范疇，運用相應(yīng)控制原則，多方共建、各有側(cè)重、有機結(jié)合，全方位實現(xiàn)對內(nèi)部控制的監(jiān)控。在高校治理過程中，依據(jù)高校內(nèi)部控制評測的相關(guān)規(guī)定，內(nèi)部控制的定期檢查和評價與專項檢查監(jiān)督相結(jié)合，及時發(fā)現(xiàn)學(xué)校所面臨的內(nèi)、外部風(fēng)險，找出學(xué)校治理中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，針對學(xué)校的重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排和大額資金使用等活動，檢查是否符合內(nèi)部控制的要求，是否履行科學(xué)論證與集體討論的決策管理程序。高校應(yīng)將內(nèi)部控制評價作為學(xué)校財務(wù)收支審計、預(yù)決算審計、專項資金審計、績效審計、工程決算審計、干部經(jīng)濟責(zé)任審計等報告中必須包含的內(nèi)容。高校通過內(nèi)控體系的自我評價，評估內(nèi)部控制體系的有效性、全面性、制衡性和適應(yīng)性，持續(xù)性地完善內(nèi)部控制體系。

4構(gòu)建高校內(nèi)部控制體系的方法

自《單位內(nèi)控指導(dǎo)意見》頒布以來，各高校根據(jù)本校內(nèi)控建設(shè)的具體情況，大力完善內(nèi)部控制制度，積極推進(jìn)內(nèi)控體系構(gòu)建。目前，各高校采取的辦法主要分為自上而下自主開展和聘請國內(nèi)知名會計事務(wù)所或咨詢公司等中介機構(gòu)協(xié)助開展兩類。中介機構(gòu)由于具有更多的實踐經(jīng)驗和更強的專業(yè)性，能有效保證內(nèi)部控制體系構(gòu)建工作有質(zhì)有量的進(jìn)行，我們建議高校在構(gòu)建高校內(nèi)部控制體系時，最好聘請信譽度高、工作質(zhì)量強的專業(yè)機構(gòu)協(xié)助開展工作。實際上，雙一流高校在構(gòu)建內(nèi)控體系時多采取這一種辦法，其主要工作流程大致如下：

（1）內(nèi)控體系構(gòu)建項目啟動，進(jìn)行中介機構(gòu)的招標(biāo)工作。在標(biāo)書的撰寫過程中，高校盡可能與中介機構(gòu)就學(xué)校內(nèi)控體系現(xiàn)狀溝通，將學(xué)校內(nèi)控目標(biāo)表述清晰完整。

（2）中介機構(gòu)對學(xué)校內(nèi)控體系現(xiàn)狀進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研與測試。調(diào)研的方式包括問卷調(diào)查、現(xiàn)場訪談、統(tǒng)計分析等多種形式。針對訪談內(nèi)容、規(guī)章制度進(jìn)行符合性和實質(zhì)性測試，進(jìn)一步了解和剖析學(xué)校內(nèi)控管理現(xiàn)狀。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合學(xué)校業(yè)務(wù)流程對學(xué)?，F(xiàn)有內(nèi)控體系進(jìn)行整體性評估，形成評估報告。

（3）梳理與優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，建立內(nèi)控評價考核機制，形成控制文檔。梳理業(yè)務(wù)流程圖，辨別高校治理中的關(guān)鍵風(fēng)險點，形成針對性的學(xué)校風(fēng)險數(shù)據(jù)庫、風(fēng)險控制矩陣、缺陷整改建議，最終達(dá)到業(yè)務(wù)流程風(fēng)險化、系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、文檔化。

（4）內(nèi)部控制與信息系統(tǒng)的無縫銜接。將各業(yè)務(wù)流程中的關(guān)鍵控制點最大限度地匹配到信息系統(tǒng)的功能中，更大程度保證控制手段的有效，控制效果的真實可靠。

（5）內(nèi)部控制培訓(xùn)。包括對各級管理層和業(yè)務(wù)層的內(nèi)控理念宣講、內(nèi)控體系培訓(xùn)、內(nèi)控實施指導(dǎo)等，從上到下貫徹內(nèi)部控制理念，提高內(nèi)部控制執(zhí)行力。

高校內(nèi)控體系的構(gòu)建要結(jié)合各自學(xué)校的實際情況，將散布于高校管理各個方面的相關(guān)元素按照體系的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正和整合，讓內(nèi)控體系具有更強的系統(tǒng)性和科學(xué)性。高校內(nèi)控體系構(gòu)建引入中介機構(gòu)，有利于高校內(nèi)部控制體系構(gòu)建工作整體策劃，明確建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)思路與建設(shè)方法，確定項目建設(shè)階段和實施工作計劃。

高校應(yīng)以內(nèi)控體系構(gòu)建為契機，將內(nèi)控作為強化高校管理的抓手，緊密結(jié)合學(xué)校實際，不斷總結(jié)管理經(jīng)驗，優(yōu)化控制環(huán)境，推陳出新，全面提升高校綜合治理水平。

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