論基本公共服務(wù)均等化的立法原則

【摘 要】 本文探討基本公共服務(wù)均等化立法應(yīng)該遵循的基本原則：適度分權(quán)原則、財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配原則、公平與效率兼顧原則、本土與國(guó)際化結(jié)合原則等。我國(guó)基本公共服務(wù)均等化立法一定要立足國(guó)情，符合我國(guó)實(shí)際。

【關(guān)鍵詞】 基本公共服務(wù)均等化；法律制度；基本原則

長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)居民由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度的存在，在醫(yī)療、教育、就業(yè)等居民福利待遇上存在巨大差距，縮小差距并逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民間基本公共服務(wù)的均等化，既是全面建成小康社會(huì)的直接要求，又是戶籍改革的重要目標(biāo)。由此，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化需完善的相關(guān)法律制度予以保障，而我國(guó)的相關(guān)立法較為滯后，而確定立法原則又是立法的先行條件，所以本文對(duì)相關(guān)立法原則進(jìn)行探討。

一、適度分權(quán)原則

適度分權(quán)原則，是指在財(cái)政收支權(quán)限的劃分上應(yīng)兼顧中央和地方的利益，在保證中央財(cái)政收支權(quán)限的前提下，適度下放給地方一定的財(cái)政收支權(quán)限。[1]若中央政府將基本公共服務(wù)均等化權(quán)限高度集中，不利于調(diào)動(dòng)地方政府提供公共服務(wù)的積極性，同時(shí)中央政府將具體財(cái)政收支事務(wù)統(tǒng)于一身，過高的監(jiān)督和信息成本必然導(dǎo)致效率損失。但分權(quán)過程要注意適度合理，適度合理的分權(quán)不是無度的、隨意的，還在于地方自主權(quán)本身的一些客觀約束。具體到基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域上的地方自主權(quán)問題上來，就是要求地方的基本公共服務(wù)均等化權(quán)限有一定的界限范圍，在具體劃分時(shí)要受到相關(guān)條件的約束，要適度，而不能自由無限擴(kuò)大。

總之，地方享有一定的財(cái)政收支權(quán)限是適度分權(quán)原則的必然要求，在基本公共服務(wù)均等化制度改革過程中首先就是要中央下放權(quán)力，給予地方充分的自主財(cái)政收支權(quán)限，這樣有利于發(fā)揮地方政府的積極性，保證財(cái)政資金的充分利用，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的民主化和科學(xué)化進(jìn)程。同時(shí)，權(quán)力的下放必須堅(jiān)持適度性的要求，這并不是對(duì)地方財(cái)政收支自主權(quán)的否定，而是它的自然延伸和擴(kuò)充，是適度分權(quán)原則的應(yīng)有之意。

二、財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配原則

財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配原則，是指在劃分財(cái)政收支權(quán)限時(shí)必須以各級(jí)政府的事權(quán)為依據(jù)，根據(jù)事權(quán)的范圍來劃分財(cái)政收支權(quán)限。能否科學(xué)、合理、清晰地界定中央和地方各級(jí)政府的職責(zé)，劃定它們之間的事權(quán)范圍，不僅關(guān)系著地方政府的有效行使，也是正確劃分政府間財(cái)政支出責(zé)任的前提。因此，根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配原則，在基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域，無論財(cái)政支出權(quán)的分配，還是政府間稅權(quán)的分割，都必須以政府間的事權(quán)范圍為依據(jù)，并與各級(jí)政府的職能配置相適應(yīng)。凡屬上級(jí)政府職責(zé)范圍內(nèi)的事權(quán)，其財(cái)政支出責(zé)任就不應(yīng)當(dāng)下放給下一級(jí)政府；同理，凡屬影響國(guó)家主權(quán)和要素在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)的稅權(quán)，也不應(yīng)當(dāng)下放給地方政府。唯有如此，才能保證中央和地方政府各司其責(zé)，各自獲取與其職責(zé)相匹配的收入，將中央與地方政府之間的財(cái)政收支關(guān)系納入法治化和規(guī)范化的軌道。

三、公平與效率兼顧原則

在基本公共服務(wù)均等化的語境中，公平原則要求全國(guó)各地居民在基本公共產(chǎn)品的享受上應(yīng)當(dāng)保持大體相同的水平，效率原則要求基本公共服務(wù)均等化活動(dòng)要追求效率，國(guó)家要力爭(zhēng)以較小的投入，以對(duì)各地居民的較小影響，來獲取較多的用以提供公共物品的財(cái)政資金。效率與公平是基本公共服務(wù)均等化制度在追求不同的價(jià)值目標(biāo)時(shí)應(yīng)分別遵循的基本原則，二者就其所適用的具體制度而言是不矛盾的。

在基本公共服務(wù)均等化的問題上，效率與公平問題是財(cái)政配置資源、分配收入和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等基本職能在基本公共服務(wù)均等化問題上的具體體現(xiàn)，妥善處理好公平與效率的關(guān)系是充分發(fā)揮財(cái)政職能的前提。一般來講，效率問題多由地方政府通過直接向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕卜?wù)來承擔(dān)，而公平問題主要依靠中央政府通過宏觀調(diào)控來承擔(dān)。當(dāng)公平與效率出現(xiàn)沖突時(shí)，則需全面權(quán)衡二者之間的利弊關(guān)系，根據(jù)情況靈活處理二者優(yōu)先順序，不必僵化的堅(jiān)持唯一標(biāo)準(zhǔn)。由于受到政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的制約，我國(guó)基本公共服務(wù)均等化長(zhǎng)期以追求效率為目標(biāo)，以滿足政府特別是中央政府職能需要為導(dǎo)向。[2]但在戶籍改革的進(jìn)程上，應(yīng)適當(dāng)向公平傾斜，以達(dá)到公平與效率的最優(yōu)配置狀態(tài)，從而保障全體國(guó)民安定、大致平等的享受公共服務(wù)。

四、本土與國(guó)際化結(jié)合原則

經(jīng)濟(jì)全球化如今已成為世界發(fā)展大勢(shì)，基本公共服務(wù)均等化法律制度作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家處理中央與地方財(cái)政關(guān)系的普遍做法和基本準(zhǔn)則，在國(guó)外已有相當(dāng)長(zhǎng)的歷史，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在立法體系、稅權(quán)劃分、支出責(zé)任劃分等方面有很多類似的制度和成熟的做法。比如，各級(jí)政府稅權(quán)的劃分明確且法律化，尤其是要求憲法要有本源性的規(guī)定，日本、法國(guó)、美國(guó)的憲法均有稅收或稅權(quán)劃分的明確條文，而我國(guó)憲法里關(guān)于稅收的條文僅有公民有義務(wù)納稅一條，遑論稅權(quán)劃分的內(nèi)容。可見，在憲法里做出關(guān)于稅權(quán)劃分的規(guī)定是國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)且共同的做法，并且我國(guó)憲法相關(guān)內(nèi)容的缺失也表明我國(guó)有借鑒此種做法的需要。

因此，為完善我國(guó)的基本公共服務(wù)均等化法律制度，應(yīng)適當(dāng)學(xué)習(xí)國(guó)外基本公共服務(wù)均等化法律制度中比較先進(jìn)的做法，但我們不能完全照搬、移植，需要有選擇的在實(shí)踐中不斷修改、完善相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，以期符合我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)狀況的客觀要求。這是因?yàn)槲覈?guó)有著特定的國(guó)情，對(duì)國(guó)外的立法成果只能借鑒而不能直接照搬，一國(guó)的基本公共服務(wù)均等化應(yīng)該首先和該國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)體制相一致，如果與國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)制度不符，只會(huì)帶來負(fù)面效應(yīng)。同時(shí)，我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的多民族農(nóng)業(yè)大國(guó)，國(guó)土遼闊，人口眾多，各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡，自然條件差異很大，公共服務(wù)水平存在較大差異，財(cái)政收入劃分要具有因地制宜的靈活性，符合我國(guó)的特定國(guó)情，不可僵硬地照搬國(guó)外做法。因此，我國(guó)基本公共服務(wù)均等化立法一定要立足國(guó)情，符合我國(guó)實(shí)際。

【注 釋】

[1] 崔姮.淺議我國(guó)的財(cái)政收支劃分[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011.2.

[2] 陳晴.我國(guó)財(cái)政收支劃分的立法研究[J].現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2007.7.

【作者簡(jiǎn)介】

王子立（1987-）男，碩士，公安邊防部隊(duì)高等?？茖W(xué)校邊境管理系邊防業(yè)務(wù)教研室助教，武警少校警銜.