采煤沉陷區(qū)搬遷安置治理實踐探索

喬美麗+史彥虎

【摘 要】 本文分析了金羅鎮(zhèn)采煤沉陷區(qū)治理搬遷安置存在的主要問題，介紹了搬遷安置的相關政策，提出了推進金羅鎮(zhèn)采煤沉陷區(qū)搬遷安置的措施。要多元化籌措資金；用地供給指標優(yōu)先；各部門相互協(xié)調；充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢。

【關鍵詞】 采煤沉陷區(qū)；村莊搬遷安置；綜合治理；措施；金羅鎮(zhèn)

山西素有“煤?！敝Q，煤炭資源為山西帶來經(jīng)濟的騰飛，但也給人民留下了嚴重的生態(tài)環(huán)境和生存問題。山西省委、省政府決定把采煤沉陷區(qū)治理作為改善農(nóng)村人居環(huán)境的重要內容和重點工程，從2014年開始在全省啟動新一輪采煤沉陷區(qū)治理工作，2017年前基本解決全省現(xiàn)有采煤沉陷區(qū)受災群眾的安居問題。加快推進采煤沉陷區(qū)治理既是改善農(nóng)村人居環(huán)境，全面建成小康社會的德政工程，又是關注困難群體生活，關心群眾冷暖安危的民生工程，更是修復環(huán)境、恢復植被、再現(xiàn)秀美山川的生態(tài)工程。

山西省中陽縣金羅鎮(zhèn)煤炭資源豐富，隨著長期煤炭資源的開采，地表沉陷、生態(tài)破壞問題日益嚴重。近年來，采煤沉陷區(qū)綜合治理成為企業(yè)進一步發(fā)展的嚴重障礙，也是政府部門民生問題的一大難題。

一、金羅鎮(zhèn)采煤沉陷區(qū)治理搬遷安置存在的主要問題

1、搬遷安置資金短缺

一方面，受市場經(jīng)濟形勢的影響，煤炭需求由旺轉淡，造成煤炭價格持續(xù)低位運行，產(chǎn)能不能充分發(fā)揮，企業(yè)效益嚴重不景氣，用于搬遷安置的資金嚴重短缺，導致移民搬遷安置出現(xiàn)“兩難”。一是移民搬遷工作難。金羅煤礦所涉五大主體，9個礦井，應徹底進行移民搬遷的有5306戶，17432人，但由于煤礦資金緊張等原因，目前簽約搬遷的只有2268戶，7504人，搬遷率僅為42.7%。二是工程建設難。目前啟動在建的8棟956套移民安置房，由于各項資金緊缺，工程建設進度十分緩慢，華潤、中鋼三期主體工程已基本竣工，但附屬工程、地面設施設備及綜合服務大樓因資金原因還未動工，目前只能停留在籌資以便下一步的啟動工作過程中。資金短缺導致諸多環(huán)節(jié)不能如期進行。另一方面，由于煤炭市場持續(xù)低謎，市縣財政收入受到很大程度的影響，所以項目建設中市、縣兩級應該配套的各5%資金不能及時到位，煤礦企業(yè)主體籌措配套的30%資金也難以及時到位，從而造成項目建設資金缺口較大。

2、土地規(guī)劃指標無法落實

由于全縣用地指標嚴重緊張，導致新建工程的其他相關手續(xù)無法辦理，工程無法正常推進。金羅鎮(zhèn)水峪村、堯峪村兩個新建項目安置小區(qū)是金羅鎮(zhèn)2015-2016年采煤沉陷區(qū)治理搬遷安置項目的集中區(qū)域，總用地面積為143514.044m2（折合215.49畝），目前土地部門僅上報了用地規(guī)劃，沒有通過上級建設用地審批，多處新建項目未取得土地預審文件和批復新建項目用地手續(xù)，項目不能按時開工建設。除在建項目外，由于需要搬遷人口眾多，需新增建設用地230.48畝，目前土地部門正在調整用地規(guī)劃，增加用地規(guī)劃指標很難得到批準。

3、項目審批實施存在諸多問題

一方面，項目審批中支持性文件難以出具。由于新建項目未納入建設用地規(guī)劃，國土部門目前正在調整規(guī)劃和用地指標，所以，項目單位在向國土部門申請土地預審和向住建部門申請選址意見書時按規(guī)定暫不能出具相關支持性文件，影響了項目審批，也影響了搬遷安置工作的進度。另一方面，項目環(huán)評審批的問題，省發(fā)改委晉發(fā)改地區(qū)發(fā)〔2014〕1336號文件關于加快推進深化采煤沉陷區(qū)治理搬遷安置工作有關問題的通知中對項目審批的環(huán)保要求是市、縣環(huán)保部門出具環(huán)評預審意見，而晉政辦發(fā)〔2015〕22號文件山西省采煤沉陷區(qū)治理2015年行動方案的通知中要求出具環(huán)保審批意見，這類環(huán)評審批讓下層工作人員模棱兩可，不知該如何處理，更不知道以哪個為準。

二、金羅鎮(zhèn)采煤沉陷區(qū)治理搬遷安置相關政策

采煤沉陷區(qū)治理涉及面積廣、搬遷人口多、資金投入大，是一項龐大復雜的系統(tǒng)工程和重要的民生工作，也是改善農(nóng)村人居環(huán)境中重要的關鍵性工程之一。參照國有重點煤礦治理的標準，對采煤沉陷區(qū)內受損嚴重的村莊在“據(jù)實補償”的基礎上采取“按戶補償”為原則的搬遷安置治理方式。“據(jù)實補償”：即對采煤塌陷范圍內的所有建筑物、構筑物及其附屬物據(jù)實丈量調查，分類登記造冊，依據(jù)不同的補償政策標準，算出各類補償項目的價格，匯總統(tǒng)一后進行補償。“按戶補償”：即對采煤沉陷區(qū)范圍內的所有人口以戶為單位，以人口為參照，按當前所在戶籍為標準進行分配。相關政策主要有：

1、安置方式

在充分征求群眾意見的基礎上，靈活采取集中安置、分散安置、貨幣補償、統(tǒng)一回購存量商品房、市場化方式安置等多種方式進行搬遷安置。集中安置，即統(tǒng)一規(guī)劃選址，新建小區(qū)進行安置，前期大多采取此類安置方式。貨幣補償安置，即針對部分村民已在異地購房，給予貨幣補償安置的方式，貨幣補償現(xiàn)沒有統(tǒng)一的標準，根據(jù)煤礦效益和礦區(qū)居民給予發(fā)放。回購存量房，即針對選址困難且城區(qū)有一定存量房，群眾積極要求回購的安置方式，近兩年金羅鎮(zhèn)大部分地區(qū)搬遷安置采取回購房安置的形式?；刭徤唐贩啃问匠杀镜?，效率高，交房安置進度快。因此，各級政府部門開始實施回購商品房的方式進行搬遷安置工作?？傊?，無論采取哪種安置方式，必須要滿足村民自愿和同意的條件。

2、補助標準

受損嚴重的村莊采用搬遷重建方式進行治理，按戶均60平方米進行補助，每平方米造價2014元，戶均搬遷成本為12.08萬元，超出60平方米部分由個人以成本價購買。由于受傳統(tǒng)觀念和計劃生育政策的影響，金羅鎮(zhèn)居民每戶人口相對眾多，家庭結構龐雜，60平方米不能確保正常生產(chǎn)生活，所以，當?shù)鼐用翊蠖嗖扇⊙a助加個人出資購買大面積住房的方式解決安置問題。

3、資金來源

目前，采煤沉陷區(qū)治理搬遷安置資金主要由國家投資、省級投資、市級配套投資、縣級配套投資、企業(yè)配套投資和居民個人出資構成。對于采礦權主體存在的，治理資金主要由企業(yè)和政府承擔，其比例為：國家40%、省級10%、市級5%、縣級5%、企業(yè)30%、個人10%；對于采礦權主體滅失的，治理資金主要由政府承擔，其比例為：國家50%、省級20%、市級10%、縣級10%、個人10%。根據(jù)調查了解得知：國家投資40%資金即每戶12.08萬基本能夠到位，企業(yè)出資的30%資金很難到位，原因主要有：其一，金融危機的影響，煤炭市場下滑，企業(yè)效益降低，其二，企業(yè)還需出資礦區(qū)居民每人4.5萬元補助金，個別地方會給與二次補償，企業(yè)投資巨大，一時無力支付。省市縣三級由于煤炭經(jīng)濟下滑，財政收入縮減，資金補償也不能及時到位。補償資金空缺較大。

4、建設選址

采煤治理區(qū)搬遷異地安置新建住宅小區(qū)的用地選址，應充分考慮與城鎮(zhèn)規(guī)劃、新農(nóng)村建設規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局調整相結合，因地制宜把握就近和地價相對低廉的原則選址建設，力爭以劃撥方式供應土地。為節(jié)約土地，打破原先村莊獨門獨戶的安置形式，堅持以新建集中居住小區(qū)進行安置。充分利用和完善城鎮(zhèn)現(xiàn)有基礎設施，科學引導搬遷安置向縣城周邊集中，向基礎設施條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)或其他地域集中。對新建住宅小區(qū)的選址開展工程地質勘察和科學論證，避開采煤沉陷區(qū)、地質災害易發(fā)區(qū)等區(qū)域，確保地質條件穩(wěn)定安全。

三、推進金羅鎮(zhèn)采煤沉陷區(qū)搬遷安置的措施

1、多元化籌措資金

資金問題是目前搬遷安置工作中存在的主要障礙，面對企業(yè)資金短缺，搬遷安置工作停滯，政府要積極與所涉主體企業(yè)協(xié)調，盡快落實移民搬遷專項資金，進一步推進安置房的建設進度。同時嚴格按照政策規(guī)定以回購存量住房的形式，多元化解決安置問題，積極推進移民安置工作進度，不僅保障居民的生存安全問題，而且盡快帶領農(nóng)民群眾脫貧致富。另一方面，面對目前煤炭市場下滑，企業(yè)出資困難的形勢，國家應考慮酌情加大補助比例，盡快幫助礦區(qū)居民實現(xiàn)有序搬遷安置。第三，積極利用第三方資源解決建設資金困難問題，比如以回購商品房的形式解決部分地區(qū)資金嚴重短缺的安置問題。

2、用地供給指標優(yōu)先

采煤沉陷區(qū)治理屬救災項目，用地指標視同國家項目，對異地安置的沉陷區(qū)治理項目用地，凡搬遷村莊具備復墾條件的，可以通過調配城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策解決。但在實際運行過程中，全縣用地指標嚴重緊張，導致新建工程的其他相關手續(xù)無法有序辦理，工程無法正常推進。金羅鎮(zhèn)兩個新建項目安置小區(qū)總用地面積為143514.044m2（折合215.49畝），目前土地部門僅上報了用地規(guī)劃，未完成審批程序，建議國土部門走增減掛鉤渠道批撥土地，為項目審批出具土地預審文件。政府部門應協(xié)調國土部門，國土上下部門之間也應相互協(xié)調，按時提供土地預審文件和批復手續(xù)，保證按時開工建設。各部門應相互協(xié)調、相互配合，各司其職，共同服務于地方人民。

3、各部門相互協(xié)調

在一個急速變動、從搖籃到墳墓都離不開政府的名副其實的行政主導時代，政府行使的職能不斷增多，隨之而來的是政府部門協(xié)調能力差，協(xié)調機制不健全，這必然出現(xiàn)相互牽制掣肘扯皮推諉的現(xiàn)象，導致工作效率低下。搬遷安置工作需要發(fā)改部門、國土部門、建設部門、財政部門、煤炭部門、教育、衛(wèi)生部門、人社、民政部門等多個部門相互協(xié)調合力才可能預期順利完成。

4、充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢

首先要積極研究把農(nóng)戶中經(jīng)營粗放、土地效率較低的土地集中起來，發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，政府在政策和開發(fā)資金上給予適當?shù)膬A斜，鼓勵并支持農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。其次，多途徑引入第二、三產(chǎn)業(yè)，通過企業(yè)入駐、成立合作社等模式，流轉土地，租賃入股，把農(nóng)民從有限的土地上解放出來，讓搬遷戶得到實實在在的實惠，解決“失地”農(nóng)民的后顧之憂。農(nóng)民住進樓房生存問題成為金羅鎮(zhèn)乃至全縣將要面對的難題。就金羅鎮(zhèn)而言，應加快張子山、蘇村核桃產(chǎn)業(yè)建設，加大對姚家?guī)X綠源等2個菌種實驗基地建設，同時對景源物流、鑫琪物流、電商等多種特色產(chǎn)業(yè)建設給予大力扶持，在人員、資金、政策等方面給予傾斜。以便于多渠道、多方面的解決移民戶、貧困戶再就業(yè)問題，以此來保證移民戶搬得放心、住的舒心，收入穩(wěn)定，不返遷，徹底解決失地農(nóng)民從生存到脫貧，再到致富的民生問題。

【參考文獻】

[1] 山西省人民政府關于印發(fā)山西省采煤沉陷區(qū)綜合治理工作方案的通知.山西省人民政府文件.晉政發(fā)〔2016〕31號.

[2] 劉大勝，高禮奎.多措并舉推進采煤塌陷區(qū)村莊搬遷安置工作[J].煤炭工程，2014.3.140-145.

【作者簡介】

喬美麗（1989-）女，山西呂梁人，太原理工大學研究生.

史彥虎（1963-）男，山西左權人，太原理工大學馬克思主義學院教授.