涉恐犯罪新規(guī)與應(yīng)對模式之檢視

張士彬

【內(nèi)容摘要】當(dāng)前，青少年涉恐問題形勢嚴(yán)峻、原因復(fù)雜、挑戰(zhàn)不斷，直接關(guān)乎反恐事業(yè)的成敗、國家經(jīng)濟社會發(fā)展的大局和人民群眾的幸福安康。即便撇開我國尚未建立健全專門的少年刑法典，未成年人與成年人同用一部刑法典的現(xiàn)狀不言，《刑法修正案（九）》對涉恐犯罪的規(guī)制仍存在過度立法、忽視行為類型化立法和人為制造法律間沖突與張力的現(xiàn)象。面對青少年涉恐問題日益突出的實際情況，應(yīng)對與處置涉恐問題的路徑不是以刑法為中心構(gòu)建反恐工作體系和運作模式，而應(yīng)以改善青少年的教育發(fā)展環(huán)境和行為習(xí)慣養(yǎng)成為重點，構(gòu)建治理中心主義反恐工作體系與運作模式。

【關(guān)鍵詞】青少年 涉恐犯罪 《刑法修正案（九）》 治理中心主義

近年來，國內(nèi)外一系列暴恐案的發(fā)生，特別是2014年國內(nèi)“3.01”云南昆明火車站、“4.30”新疆烏魯木齊火車站、“5.22”新疆烏魯木齊一早市和“7.28”新疆莎車縣等暴恐案的相繼發(fā)生，使得社會公眾的反恐立法需求與“嚴(yán)打”暴恐情緒日趨高漲，直接促成了我國《刑法修正案（九）》涉恐立法的修改和《反恐怖主義法》的出臺。然而，在運用刑法規(guī)制涉恐犯罪、探索應(yīng)對與處置涉恐問題的路徑時，必須高度關(guān)注與警惕的一個突出現(xiàn)象是青少年涉恐問題。

一、當(dāng)前青少年涉恐問題的現(xiàn)狀及其應(yīng)對基礎(chǔ)

“境外有種子、境內(nèi)有土壤、網(wǎng)上有市場”是新時期涉恐犯罪在我國的真實寫照，其中青少年涉恐問題尤為突出，呈現(xiàn)出以下特征。

其一，低齡化、極端化現(xiàn)象突出。我國首部國家安全藍(lán)皮書《中國國家安全研究報告（2014）》指出，2012年新疆發(fā)生的190余起暴恐案件中，80后、90后年輕人成為暴恐活動的主體，即便是“獨狼式活動”的暴恐活動中，也幾乎都是青少年參與的。2013年3月，喀什地區(qū)中院審理的19名暴恐罪犯中，89.5%的人系80后，平均年齡27.05歲；同年7月，11名被新疆維吾爾族自治區(qū)公安廳通緝的暴恐犯罪嫌疑人中，91.1%出生于20世紀(jì)80年代，平均年齡27.09歲。2014年，新疆實施“零點行動”，打掉23個涉恐涉暴和宗教極端犯罪團伙、抓獲200余名犯罪嫌疑人，其中涉暴恐犯罪嫌疑人基本以80后、90后為主體。其次，涉恐青少年的行為極端化色彩濃厚。在“3.01”云南昆明火車站暴恐案中，16歲的少女帕提古麗·托合提一共砍殺了30多個人，即便被警察開槍擊傷倒地后，其還把手中的短刀扔向警察；新疆和田棋牌室暴恐案中，年僅十八九歲的3名當(dāng)事人不論年齡見人就砍。盤點近年來發(fā)生的個體或小群體“獨狼式”暴恐活動，參與人員幾乎都有80后、90后年輕人的身影，在2008年“3.07”炸機未遂案中，甘愿充當(dāng)人體炸彈的青年女子僅19歲；庫車“8.10”恐怖爆炸案中，有2名青年女性身著可裝炸彈的自殺式馬甲，等等。

其二，地域性、家族性特征明顯。青少年涉恐活動往往具有典型的地域性特征。從近年來的實際情況看，暴恐活動主要集中在新疆、西藏和云南等邊遠(yuǎn)地區(qū)。在新疆，未成年人參與暴恐活動的比例逐年上升，且具有明顯的地域性特征，呈現(xiàn)出農(nóng)村高于城市、南疆高于北疆的現(xiàn)象；在西藏，所謂的“西藏青年大會”成為“達(dá)賴集團”等藏獨勢力的急先鋒與暴恐活動的主要組織實施者，近年來在拉薩等地策劃實施了一系列打砸搶等暴恐事件；在云南，暴恐分子把其作為潛入潛出的主要通道，“偷渡、‘就地圣戰(zhàn)、藏匿中轉(zhuǎn)、宗教極端思想滲透等，已成為云南當(dāng)前面臨的主要暴恐風(fēng)險”。②其次，涉恐青少年的家庭或家族其他成員往往也涉恐。涉恐青少年往往自小就生長在宗教氛圍較濃的牧區(qū)、農(nóng)村家庭，因歷史文化、宗教習(xí)俗和日常生活等均與其他民族差異較大，社會交往圈相對封閉，極易受到極端宗教或狹隘民族思想影響，“他們一起參加非法宗教活動，深受極端思想的影響，一起觀看暴恐資料，然后實施犯罪”，“一人極端化、全家被洗腦”的現(xiàn)象導(dǎo)致近年來我國的暴恐活動呈現(xiàn)出以家族、家庭為核心的團伙化組織形態(tài)。

科學(xué)應(yīng)對我國青少年的涉恐突出問題、探索構(gòu)建科學(xué)的反恐工作體系與運作模式，既不能把青少年涉恐問題與特定的區(qū)域、民族、宗教或家庭家族劃等號，也不能忽視系統(tǒng)性、整體性和長效性的要求。因此，在檢視刑法規(guī)定與應(yīng)對模式的科學(xué)性時，必須正確把握既有的客觀基礎(chǔ)與現(xiàn)實因素，具體而言有以下兩個方面。

首先，我國只有一部統(tǒng)一的刑法典。盡管青少年涉恐問題有其獨特、復(fù)雜的政治、經(jīng)濟、宗教、地域、文化等原因，但涉恐青少年之所以走上涉恐道路，說到底還是由于思想不成熟、自控能力差、易受外界影響走極端的身心特性所決定。因此，即便是暴恐犯罪，對青少年，特別是未成年人實施的暴恐行為，理應(yīng)與成年人的違法犯罪規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)和處置措施有所區(qū)別，更多地應(yīng)根據(jù)其生理、心理特點，強調(diào)教育、感化和挽救，而非過多地強調(diào)刑罰的懲罰、過度地主張無差別化、犯罪化，使刑罰成為應(yīng)對青少年犯罪的主要手段和方式。然而，由于我國并無專門的少年刑法典和完善的少年司法體系，對青少年，特別是未成年人的犯罪，一直與成年人的犯罪共同適用同一部刑法典，除了刑事責(zé)任年齡和責(zé)任能力有所區(qū)別外，在入罪的標(biāo)準(zhǔn)和門檻上并無多少實質(zhì)性的差別，“尤其缺乏刑罰的有效替代措施和制度保障”。④有鑒于此，國家在運用治國重器之刑法規(guī)制涉恐犯罪時，應(yīng)擺脫其隸屬于政治或政治學(xué)范疇的陰影，堅守其作為最后保障法所具有的內(nèi)在邏輯性、系統(tǒng)性和道德性。

其次，涉恐活動的滋生土壤將長期存在。由于新疆、西藏、云南等邊遠(yuǎn)地區(qū)教育資源相對稀缺、經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，很多青少年連最基本的義務(wù)教育都沒能完成，很容易就會受到宗教極端主義、民族極端主義和極端恐怖主義勢力“文煽武擾”行為方式的蠱惑利誘。地下講經(jīng)點、暴恐音視頻的潛移默化、“點對點”拉攏腐蝕，使得“有的年輕人被三股勢力煽動、蠱惑、洗腦幾小時就能變成惡魔”。此外，就業(yè)難、出路窄、信息不對稱以及適應(yīng)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期的無力感和挫敗感，成為一些涉世不深的青少年盲目追隨“三股勢力”走上暴恐活動的不歸路，最終淪為“三股勢力”實現(xiàn)政治圖謀的“犧牲品”。顯然，應(yīng)對青少年涉恐問題，必須清醒認(rèn)識、理性對待當(dāng)前我國暴恐活動這種“斷不了根、絕不了種，但絕對翻不了天”的復(fù)雜性、頑固性與長期性。

二、《刑法修正案（九）》涉恐立法科學(xué)性的評析

2015年8月29日出臺的《刑法修正案（九）》共新增或修改罪名31個，僅涉恐罪名達(dá)7個，占該修正案所涉罪名數(shù)的22.6%；52個條文中直指涉恐犯罪的有5條，其中第7條更是在120條之一后連續(xù)增設(shè)5個條文予以規(guī)制涉恐犯罪。顯然，有必要從理論上予以審視和厘清，本應(yīng)體現(xiàn)謙抑性和人道性的刑法是否被作為解決涉恐問題的最優(yōu)先手段來考慮？

（一）立法觀念上的偏差導(dǎo)致涉恐犯罪立法過度化

國內(nèi)外一系列暴恐案的發(fā)生，使得敵人刑法觀、風(fēng)險刑法觀等國外刑法觀念“登堂入室”，大有一夜之間成為規(guī)制和解釋我國涉恐犯罪立法指導(dǎo)思想之勢，“似乎每個新發(fā)現(xiàn)的社會現(xiàn)象都需要一部專門的法律、規(guī)則或一個刑法條文”。拋開我國目前“很多的刑法名詞和理論學(xué)說都要到國外的‘莊稼田里去移植或到國外的‘生物圈內(nèi)去借種”的刑法學(xué)現(xiàn)象不談，運用敵人刑法觀和風(fēng)險刑法觀作為指導(dǎo)我國規(guī)制涉恐犯罪的立法觀念仍存在以下幾點不妥之處。

首先，運用敵人刑法觀規(guī)制涉恐犯罪有違刑法的法律屬性。敵人隸屬于政治和戰(zhàn)爭范疇，系以軍人或軍隊、戰(zhàn)斗或戰(zhàn)爭以及戰(zhàn)爭法等內(nèi)容為支撐，關(guān)注的是生死勝負(fù)、正義與非正義等；而涉恐犯罪既非敵我軍人或軍隊之間的戰(zhàn)爭，也并非地區(qū)或局部的武裝沖突、武力叛亂，即便其社會危害性很大，但仍未超越刑法領(lǐng)域和范疇，仍屬于刑法規(guī)制和調(diào)整的對象，系以司法機關(guān)、偵訴審辯、刑法、刑訴法和監(jiān)獄等內(nèi)容為支撐，關(guān)注的是罪與罰、秩序與自由、報應(yīng)與預(yù)防等。即便是提出敵人刑法觀概念的雅克布斯也宣稱敵人刑法不是其自創(chuàng)，而是其根據(jù)實體法揭露和提煉出的立法現(xiàn)象，是“為了消滅敵人刑法，保護法治國刑法的純潔，更好地維護社會成員的生存條件”，“至少是如他聲稱的那樣，以敵人刑法的手段，去發(fā)動一場保衛(wèi)法治國刑法的戰(zhàn)爭”。顯然，用敵人刑法觀指導(dǎo)涉恐犯罪立法，以所謂的維護社會秩序、保持高壓態(tài)勢為由，過度擴張刑事法網(wǎng)、前移犯罪關(guān)口、降低人罪門檻、加重既有犯罪之刑罰，系逆法治國應(yīng)有之意而動，其結(jié)果是置刑法的法律屬性和社會定位于不顧，使刑法反恐趨于主觀化、政治化和意識形態(tài)化。

其次，風(fēng)險刑法觀對涉恐犯罪新規(guī)存在不能接受證偽之處。無論是傳統(tǒng)的農(nóng)耕社會，還是現(xiàn)代化的工業(yè)社會，說人們面對的風(fēng)險無處不在、無時不有，似乎并不為過。排除臺風(fēng)、沙塵暴、地震、潮水、山體滑坡和泥石流等天災(zāi)不言，單就近年來不時發(fā)生的上海靜安“11.15”大火、陜西延安“8.26”包茂高速特大交通事故、天津濱海新區(qū)危險品倉庫爆炸、深圳光明新區(qū)渣土收納場“12.20”特大滑坡事故以及惡性砍殺、槍殺中小學(xué)生、醫(yī)生和司法人員等案件而言，風(fēng)險的不確定性、不可預(yù)測性以及危害程度，并不必然比涉恐犯罪要小，甚至給社會公眾造成的不安全感要高于諸多具有地域性、民族性和宗教性色彩的涉恐犯罪。特別是《刑法修正案（九）》將準(zhǔn)備實施恐怖活動、宣揚恐怖主義、極端主義、煽動實施恐怖活動、強制穿戴宣揚恐怖主義、極端主義服飾、標(biāo)志、非法持有宣揚恐怖主義、極端主義物品等行為都納入涉恐犯罪體系的情形下，人們看到的往往是國家以風(fēng)險和安全保護為理由，不斷擴張涉恐犯罪的刑事法網(wǎng)，降低涉恐犯罪的人罪門檻，向前推進涉恐犯罪的時間維度。然而，誠如陳興良教授所言，“‘風(fēng)險社會并不只是對刑法提出了挑戰(zhàn)，而是對社會治理提出了挑戰(zhàn)，因此，對風(fēng)險的應(yīng)對應(yīng)是全方位的”。即面對紛繁復(fù)雜的社會風(fēng)險，刑法應(yīng)保持自身的定位和品格，不能成為法網(wǎng)過度擴張、刑罰權(quán)任性發(fā)動、其他社會治理方式萎縮或遁形之借口。

（二）涉恐犯罪新法忽視刑法系針對類型化行為進行規(guī)制的特性

《刑法修正案（九）》第40條將刑法第322條的偷越國（邊）境罪在“違反國（邊）境管理法規(guī)，偷越國（邊）境，情節(jié)嚴(yán)重的，處一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金”的原有罪狀和法定刑基礎(chǔ)上，增設(shè)了“為參加恐怖活動組織、接受恐怖活動培訓(xùn)或者實施恐怖活動，偷越國（邊）境的，處一年以上三年以下有期徒刑，并處罰金”的規(guī)定。從表面上看，《刑法修正案（九）》的該條規(guī)定是我國反恐刑事立法的完善和偷越國（邊）境罪的細(xì)化，體現(xiàn)了法網(wǎng)的嚴(yán)密和對涉恐犯罪的精準(zhǔn)打擊。

然而，該立法的缺陷同樣顯而易見，一是忽視偷越國（邊）境罪的行為本質(zhì)是對國（邊）境管理秩序的違反與破壞。換句話說，無論是基于恐怖活動動機或目的還是非恐怖活動的動機或目的的偷越國（邊）境行為，都應(yīng)該評價為刑法上的同一類型行為，至于動機和目的行為具有嚴(yán)重的社會危害性的，則依然能按照類型化的標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)制和評價。只是基于恐怖活動動機或目的，而設(shè)置較重的法定刑，顯然是“刑法浪漫主義”思想作祟的結(jié)果。倘若按照該立法邏輯思維，那些基于背叛國家、分裂國家、顛覆國家政權(quán)等危害國家安全之目的，偷越國（邊）境的行為，豈不更應(yīng)該納入偷越國（邊）境罪的罪狀，并設(shè)置更重的法定刑？顯然，《刑法修正案（九）》的現(xiàn)有規(guī)定在理論上無法站得住腳，在邏輯上也很難自圓其說。二是刑法工具主義傾向明顯。馬克思曾說過，“懲罰思想方式的法律不是國家為他的公民頒布的法律”，“凡是不以行為本身而以當(dāng)事人的思想方式作為主要標(biāo)準(zhǔn)的法律，無非是對非法律行為的認(rèn)可”。同樣是偷越國（邊）境行為，只是由于行為人內(nèi)心的想法或主觀動機的不同，而設(shè)置不同的刑罰待遇，顯然違背了罪責(zé)刑相適應(yīng)原則。然而，《刑法修正案（九）》非但沒有充分重視上述科學(xué)論斷，相反還通過擴容偷越國（邊）境罪的罪狀、設(shè)置更重的刑罰方式，意圖規(guī)制基于涉恐動機或目的的偷越國（邊）境行為，即便具有所謂的法律宣誓意義或安撫民意的價值表征色彩，卻留下了“無實際效果僅具形式觀感的立法”之口實，更違背了“法律懲罰的只能是行為，憋在心里的主張不能受罰”的刑法屬性。

（三）涉恐犯罪新法人為制造了法律之間的沖突與張力

刑法的修改固然應(yīng)回應(yīng)社會情勢的發(fā)展變化，但前提是堅守刑法自身的體系性要求，這是刑法作為一門科學(xué)的客觀規(guī)律體現(xiàn)。因此，無論現(xiàn)實生活多么復(fù)雜多變，我們都不應(yīng)該“超出法律的功能去苛求實現(xiàn)法律領(lǐng)域之外的目的”或者“超出部門法的意義解決其他法律應(yīng)該解決的問題?！?

首先，準(zhǔn)備實施恐怖活動罪的設(shè)立使得刑法總則與分則之間不協(xié)調(diào)。根據(jù)《刑法》第22條的明確規(guī)定，我國對預(yù)備犯實行處罰主義原則，只不過“可以比照既遂犯從輕、減輕或者免除處罰”。顯然，這與很多國家對預(yù)備犯實行不處罰主義原則的規(guī)定截然不同。既然如此，我國刑法再設(shè)置準(zhǔn)備實施恐怖活動罪就失去了其必要性和應(yīng)有的基礎(chǔ)。倘若認(rèn)為單獨將涉恐犯罪的預(yù)備行為實行化，可以更好地解決其罪刑法定的問題或者能夠設(shè)置更重的法定刑，這就是庸人自擾或者屬于重刑主義思想作祟了。畢竟，只要根據(jù)刑法文本自身的文義解釋，即可解決涉恐犯罪預(yù)備行為的定罪量刑問題；至于對尚未實際實施、對社會尚無實質(zhì)危害結(jié)果的預(yù)備行為，喜歡動用重刑予以規(guī)制或處置，那就屬于社會治理的泛刑法化或過度刑法化問題。此外，準(zhǔn)備實施恐怖活動罪一旦獨立成罪，即具有獨立的犯罪構(gòu)成要件，按照邏輯自洽性的要求來解釋，作為故意犯罪的準(zhǔn)備實施恐怖活動罪，也應(yīng)有其預(yù)備犯的問題，如此就會出現(xiàn)“準(zhǔn)備的準(zhǔn)備行為”，這種結(jié)論在理論上或許是滑稽的，在實踐上就會出現(xiàn)侵犯人權(quán)的現(xiàn)實可能性。

其次，涉恐犯罪新法使得刑法與前置法之間的界限模糊。《刑法修正案（九）》對幫助恐怖活動罪、準(zhǔn)備實施恐怖活動罪、宣揚恐怖主義、極端主義、煽動實施恐怖活動罪、強制穿戴宣揚恐怖主義、極端主義服飾、標(biāo)志罪、非法持有宣揚恐怖主義、極端主義物品罪、利用極端主義破壞法律實施罪的規(guī)定表明，上述犯罪在人罪門檻上并無情節(jié)、后果或數(shù)量等方面的要求，即這種立法“一反我國傳統(tǒng)的刑法分則有關(guān)具體犯罪的罪狀規(guī)定上經(jīng)常采用‘行為+情節(jié)或者‘行為+結(jié)果的規(guī)定模式”，行為人一經(jīng)實施上述行為，便構(gòu)成各相應(yīng)的犯罪。然而，在《刑法修正案（九）》2015年11月1日生效后，2015年12月27日全國人大常委會《中華人民共和國反恐怖主義法》第80條、第81條有關(guān)涉恐行為法律責(zé)任的規(guī)定中，則設(shè)置了“情節(jié)輕微”不構(gòu)成犯罪情形的行政責(zé)任后果。顯然，《中華人民共和國反恐怖主義法》更好地處理了刑法與作為其前置法之一的行政法之間的界限，倒是《刑法修正案（九）》自身抹殺了兩者的區(qū)別，丟棄了刑法的體系性要求，出現(xiàn)了“突破違法相對性的傾向，立法前置化的傾向愈發(fā)明顯”，乃至“貶損了刑法的人權(quán)保障功能，最終導(dǎo)致刑法立法的正當(dāng)性根基不足”。

再次，利用極端主義破壞法律實施罪在所屬類罪的設(shè)置上有違體系性的要求?！缎谭ㄐ拚福ň牛穼⒗脴O端主義破壞法律實施罪置于刑法分則第二章危害公共安全罪中，并置于第120條之后作為第120條之四。然而，該罪與放火、爆炸、破壞交通工具以及組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織等其他涉恐犯罪的同質(zhì)性相去甚遠(yuǎn)，前者更偏向于國家的社會管理秩序，而后者針對的是不特定多數(shù)人的生命健康和重大公私財產(chǎn)安全，兩者的關(guān)聯(lián)程度顯然不能同日而語。不可否認(rèn)，極端主義往往是恐怖主義的思想基礎(chǔ)，是誘發(fā)恐怖主義犯罪的根源和動因，但從刑法的體系化角度而言，仍要考慮前后罪名之間的關(guān)聯(lián)程度和行為類型的同質(zhì)化，畢竟“如何在刑法典中合理安排新設(shè)罪名的所在條文是修訂中首先要考慮的問題”。實際上，就該罪的本質(zhì)而言，“利用極端主義煽動、脅迫群眾破壞國家法律確立的婚姻、司法、教育、社會管理等制度實施的”罪狀表述，與刑法分則第六章妨害社會管理秩序罪第一節(jié)中的第300條第1款的組織、利用會道門、邪教組織、利用迷信破壞法律實施罪具有行為類型的同質(zhì)性或高度關(guān)聯(lián)性，即均系破壞國家對社會公共秩序的正常管理行為，甚至兩罪的法定刑設(shè)置也基本相同。因此，應(yīng)該將利用極端主義破壞法律實施罪與組織、利用會道門、邪教組織、利用迷信破壞法律實施罪“合二為一”作為選擇性或并列性罪名置于同一條款，即便退而求其次，該罪也應(yīng)作為第300條之一置于刑法分則第六章第一節(jié)。在這一點上，《刑法修正案（九）》將新增設(shè)的拒絕提供恐怖主義犯罪、極端主義犯罪證據(jù)罪置于第六章第二節(jié)妨害司法罪中，作為選擇性罪名與行為類型最具同質(zhì)性和關(guān)聯(lián)性的拒絕提供間諜犯罪證據(jù)罪“合二為一”為第311條，就是對刑法體系性和立法簡約性的最好詮釋。

三、以青少年為重點構(gòu)建治理中心主義反恐工作體系和運作模式

誠然，刑法在打擊和遏制涉恐犯罪方面具有不可替代的重要作用。然而，在全面推進依法治國的時代背景下，刑法非但不應(yīng)成為國家應(yīng)對反恐問題的主要法治方式和方法，而且國家還要盡可能地減少反恐對刑法的路徑依賴，特別是面對青少年涉恐犯罪情況突出、“三股勢力”大肆對青少年進行煽動滲透的嚴(yán)峻形勢，國家應(yīng)當(dāng)改變嚴(yán)刑峻法、以刑治國的傳統(tǒng)做法，運用倒逼機制“在刑法之外尋求解決犯罪之道，促使國家和社會反犯罪措施走向理性化、科學(xué)化”。

（一）嚴(yán)刑峻法并非遏制和預(yù)防涉恐問題的上策之選

老子曾言，“民不畏死，奈何以死懼之？”涉恐行為的滋生蔓延往往來自于民族、宗教、文化、政治、經(jīng)濟等因素綜合作用形成的極端思想以及基于所謂的圣戰(zhàn)、殉教、上天堂等思想動機而誘發(fā)的狂熱情緒，特別是自殺式涉恐犯罪的頻繁出現(xiàn)。活生生、血淋淋的事實告訴我們，應(yīng)對和處置涉恐問題，依靠嚴(yán)刑峻法進行高壓打擊與強制威懾是蒼白無力和難以為繼之舉。

其一，刑法的過分前置無益于反恐問題的妥善解決。首先，刑法的過分活躍導(dǎo)致刑法前置法和其他社會治理方式的弱化或遁形?！缎谭ㄐ拚福ň牛酚嘘P(guān)涉恐犯罪構(gòu)成要件的擴容、人罪門檻的降低和大量準(zhǔn)備行為、幫助行為的實行化、重刑化等刑法立法，雖能使國家在處置涉恐問題時滿足“一時之快”，甚而還會給人一種所謂“打早打小”的觀感，但從另一個側(cè)面卻反映出國家在面對暴恐活動新形勢的考驗時，仍把刑法當(dāng)作“解決社會沖突和民間糾紛的常態(tài)化手段”。這種“一打了之”、“以刑治國”簡單、粗暴的社會治理方式，既是我國傳統(tǒng)的刑法工具主義、浪漫主義和重刑思想文化遺毒的體現(xiàn)，也集中暴露出我國當(dāng)前社會主義現(xiàn)代化治理體系和治理能力的缺失、低效或失敗。然而，應(yīng)對和處置反恐是一項系統(tǒng)而立體的工程，刑法的處置只能是事后、謙抑限縮和片段性的最后措施。如若不能充分重視行政法、治安管理處罰法和反恐法等刑法前置法的作用與價值，卻過于倚重刑法對涉恐行為的處置和報應(yīng)，無疑將“明顯違背反恐的終極目的，也使得刑法承受了難以承受之重”。其次，犯罪化乃至重刑化對涉恐行為的威懾和一般預(yù)防功能相當(dāng)有限。涉恐犯罪不同于其他的普通刑事犯罪，其背后往往具有“思想的極端性、手段的暴恐性、目標(biāo)的不確定性、目的的政治性和組織的嚴(yán)密性”等典型特征。顯然，對于這些實施涉恐行為的人員來說，犯罪化、刑罰化乃至重刑化的威懾和預(yù)防措施往往是無效的，甚至被其視作“獻(xiàn)身圣戰(zhàn)殉教進天堂”等極端主義的體現(xiàn)。這種按照“治亂世用重典”的重刑主義邏輯來擴大犯罪圈、增加刑罰量的慣性做法，“不僅會加重恐怖分子的仇恨，而且也不利于瓦解恐怖組織”，對國家應(yīng)對和處置帶有地緣性、民族性、宗教性甚或家族性色彩的涉恐問題，充其量只能算是對涉恐行為的事后懲罰或報復(fù)，并非一種客觀理性、合理有效地針對涉恐問題的反應(yīng)方式或治理措施。

其二，刑法的重心是事后處置，而事前預(yù)防才是反恐之本。首先，刑法的反恐作用往往是被動的、消極的。作為保障法和最后法的刑法，對基于宗教極端主義、民族極端主義和極端恐怖主義思想產(chǎn)生的涉恐行為，在事前遏制和預(yù)防方面的作用微乎其微。具體來說，刑法并沒有減少和消除涉恐行為發(fā)生的土壤和環(huán)境，甚至往往只能在涉恐行為發(fā)生后，才能通過國家追訴權(quán)和刑罰權(quán)的依法實施，對涉恐活動行為人進行懲罰和預(yù)防。顯然，刑法的反恐作用更多地集中體現(xiàn)在涉恐行為實施后的處置和報應(yīng)上。畢竟，對于決意實施恐怖活動的行為人而言，《刑法修正案（九）》有關(guān)涉恐犯罪的內(nèi)容如何規(guī)制，往往并非其關(guān)注和在意的對象。其次，應(yīng)對和處置涉恐問題，預(yù)防才是治本之策?？植阑顒优c其他普通的刑事犯罪不同，有其復(fù)雜的政治、社會和國際國內(nèi)因素，依靠刑法只能落人運動式治標(biāo)的窠臼。事實上，貝卡里亞早在就說過，“預(yù)防犯罪比懲罰犯罪更高明，這乃是一切優(yōu)秀立法的主要目的”。如果能從源頭和制度層面加強對涉恐活動原因的研究和對涉恐活動的預(yù)防，遠(yuǎn)比嚴(yán)刑峻法的懲罰手段來得更為高明、有效，畢竟“犯罪行為被實施之前，可能會有許多犯罪臨近的預(yù)兆。犯罪經(jīng)過一系列的預(yù)備活動，而往往會在危害結(jié)果產(chǎn)生前得以制止。這類預(yù)防方法或者由負(fù)有職責(zé)的所有公民施用，或者由被特別授權(quán)的人施用”。特別是在當(dāng)前協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略部署的時代背景下，國家更應(yīng)該通過充分整合社會基層組織、拓寬社會群眾參與渠道，加強對社會治安面和涉恐不穩(wěn)定因素的滾動排摸、分析研判和預(yù)警預(yù)案的完善，以更科學(xué)合理地組織對涉恐活動的反應(yīng)。

（二）治理中心主義模式更符合反恐的內(nèi)在規(guī)律和特點

解決社會問題的根本手段應(yīng)當(dāng)是動用社會力量消除犯罪的社會的致罪因素，這是治理中心主義的要義。與治理中心主義相對的是刑法中心主義，后者與罪刑法定原則精神相悖。盡管恐怖活動一經(jīng)實施，其造成的社會危害性及其對社會公眾內(nèi)心形成的恐慌心理難以恢復(fù)，但刑法終究只是解決什么行為要定罪、定什么罪以及判什么刑的法律規(guī)范。特別是已明文寫進刑法典、作為現(xiàn)代刑法靈魂的罪刑法定原則，“從其誕生之日起，就是從‘不定罪和‘不處罰角度提出來的”，其形成與確立的過程就是防范司法擅斷、制約國家刑罰權(quán)和保護個人自由的過程。從這個意義上說，國家出臺刑法的主要目的是要規(guī)范和限制刑罰權(quán)的任意發(fā)動，因此在規(guī)制涉恐犯罪時，必須要遵循刑法的法律屬性和道德品性。具體來說，在法治國的視野下，國家既不能以所謂的敵人刑法或風(fēng)險刑法觀念為指引，將涉恐人員作為戰(zhàn)爭法中的敵人來對待和處置，也不能以所謂的保護安全秩序為由過分前置或擴大其刑事可罰性的范圍。相反，刑法應(yīng)該將實施涉恐行為的人員作為公民看待，把其對刑法禁止性規(guī)范的違反作為對其進行刑事否定性評價和依法追責(zé)的本質(zhì)特征，而非把具有社會危害性的一切涉恐行為均作為犯罪來對待，即必須在動用刑法手段之前，通過刑法前置法和其他社會治理方式盡可能地過濾掉一些情節(jié)輕微的涉恐行為。正如德國刑法學(xué)家馮·李斯特所說的那樣，刑法既是善良人的大憲章，也是犯罪人的大憲章，“如果不思考刑法的界線，并且從非刑事法律的角度審視刑法，那么被禁止的行為是否正當(dāng)是無法確定的”。因此，那種幻想通過刑法中心主義模式解決涉恐問題的想法和做法，無異于隔靴騷癢。

此外，治理中心主義模式更符合源頭反恐和系統(tǒng)反恐的理念。犯罪是文明社會的衍生品，是社會各種矛盾與問題堆積、交織和相互作用的結(jié)果，涉恐犯罪自然也不例外。面對殘酷、頻發(fā)和向內(nèi)地延伸的常態(tài)化涉恐活動，采用戰(zhàn)爭模式的應(yīng)對策略既不可取、也不能是常態(tài)，實施刑法中心主義的反恐模式必將鞭長莫及、“遠(yuǎn)水解不了近渴”，應(yīng)然的路徑只能是堅持治理中心主義的反恐工作模式。具體來說，主要有兩個方面的要求，一是要分類施策，努力從源頭上減少滋生涉恐活動的土壤與環(huán)境。如就鏟除涉恐活動的暴力土壤而言，要繼續(xù)堅持槍支彈藥、爆炸物的嚴(yán)格管制，不斷深化緝槍治爆專項行動，暢通舉報監(jiān)督渠道，加強打擊網(wǎng)絡(luò)販槍和網(wǎng)上傳授制爆技術(shù)等犯罪；如要凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，就要強化電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者的義務(wù)履行及對其依法監(jiān)管的力度，全力開展對網(wǎng)上涉恐違法信息、暴恐音視頻及其鏈接的搜索清理和違法犯罪行為的堅決打擊。二是要運用系統(tǒng)觀念應(yīng)對和處置反恐問題。反恐問題不能“就事論事”、“見招拆招”，必須全方位、立體式、針對性地運用標(biāo)本兼治的綜合治理策略，即“通過政治、經(jīng)濟、社會、文化、司法、外交、軍事等領(lǐng)域的措施與手段的協(xié)調(diào)配合，以逐步消除恐怖主義威脅，塑造一種不利于恐怖主義存在與運行的安全環(huán)境的應(yīng)對恐怖犯罪的模式”。治理中心主義模式要求更注重反恐的基礎(chǔ)性工作，更強調(diào)苗頭性、隱患性涉恐信息的收集分析、預(yù)判預(yù)警和防范處置，更依賴多個主體、多個領(lǐng)域、多種方式的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、全面系統(tǒng)發(fā)力。

（三）改善青少年的教育發(fā)展環(huán)境和行為模式關(guān)乎反恐事業(yè)成敗

暴恐活動家族化、成員低齡化、低文化等突出特征，向我們深刻地揭示了反恐活動應(yīng)該聚焦的重點和方向，即通過完善教育、發(fā)展經(jīng)濟的方式改變造成青少年涉恐問題突出的環(huán)境和制度，祛除縈繞在青少年身邊的“三股勢力”，進而從源頭上根除滋生青少年涉恐的條件與土壤。特別是要從思想塑造、習(xí)慣養(yǎng)成和發(fā)展空間等方面狠下功夫，多層次、立體化、全方位筑牢青少年涉恐的“防火墻”，“一個時常能給人以希望的社會，會讓極端思想和暴恐犯罪都日漸式微”。比如，國家可以通過持續(xù)出臺傾斜政策、落實惠民措施、加快城鎮(zhèn)化發(fā)展、創(chuàng)造更多就業(yè)崗位、加強宣傳引導(dǎo)，進而增加新疆、西藏和云南等邊遠(yuǎn)地區(qū)群眾的收入，進而改善和豐富青少年的生活質(zhì)量，“誰會愿意放棄幸福生活冒著殺頭的風(fēng)險實施暴恐犯罪？”

前不久，一則《背經(jīng)小女孩可愛？甘肅教育廳：堅決禁止宗教活動進校園》的信息在微信朋友圈被刷屏，引發(fā)網(wǎng)友熱議和點贊。顯然，甘肅教育廳的行為系正確運用法治思維和法治方式，嚴(yán)格落實學(xué)生不信教、不參加宗教活動的規(guī)定，并通過行政措施有效擠壓非法宗教活動的生存空間、及時制止宗教對兒童思想滲透的有力體現(xiàn)?？梢哉f，要想從根本上斬斷“三股勢力”拉攏誘惑青少年從事恐怖活動，就必須不斷完善和改進教育、全面推行12年免費義務(wù)教育和雙語教學(xué)，即“教育不在于課目繁多而無成果，而在于選擇上的準(zhǔn)確，當(dāng)偶然性和隨意性向青年稚嫩的心靈提供道德現(xiàn)象和物理現(xiàn)象的摹本時，教育起著正本清源的作用”，進而從青少年的價值觀形成、行為模式人手，努力把青少年的涉恐活動化解于未然之際、止步于萌芽之時。

結(jié)語

“世上沒有一成不變之法，但并不意味著法律要朝令夕改，更不意味著刑法要身先士卒?！碧貏e是以青少年涉恐問題的科學(xué)應(yīng)對為切入點，《刑法修正案（九）》有關(guān)涉恐犯罪的立法，在個別涉恐犯罪的罪狀設(shè)計、刑罰體系的設(shè)置及其在刑法典的類罪歸屬等方面，仍有修改完善的空間與必要。更為重要的是，在整個反恐工作體系與運作模式中，預(yù)防或曰改善乃至消除滋生涉恐問題的土壤乃是治理涉恐問題大廈的基石，而刑法只不過是其中很小的、事后的和不得已的一環(huán)而已。