改革開放以來(lái)中國(guó)政府投資變遷探析

【摘要】改革開放以來(lái)中國(guó)政府投資變遷主要受國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革和應(yīng)對(duì)外來(lái)沖擊兩方面因素影響，根據(jù)影響因素可將中國(guó)政府投資變遷劃分為三個(gè)階段。從改革開放以來(lái)我國(guó)政府投資變遷歷程來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革以及全面深化改革的推進(jìn)，我國(guó)政府投資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、方式變遷呈現(xiàn)市場(chǎng)化和分權(quán)化兩大趨勢(shì)。市場(chǎng)化即政府投資領(lǐng)域逐漸向市場(chǎng)讓渡和政府投資逐漸吸納市場(chǎng)化方式；分權(quán)化即從中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支到中央和地方兩級(jí)政府分權(quán)和從政府直接投資轉(zhuǎn)向直接投資與間接引導(dǎo)并行。

【關(guān)鍵詞】政府投資 市場(chǎng)化 分權(quán)化

一、引言

縱觀改革開放以來(lái)中國(guó)三十余年政府投資的歷史變革，其投資變遷主要受兩方面因素影響：一是內(nèi)因，即順應(yīng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化。政府投資作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，調(diào)整投資政策以及政府投資體制、方式、結(jié)構(gòu)、規(guī)模都是我國(guó)歷次經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)之一。二是外因，即應(yīng)對(duì)外來(lái)沖擊。政府投資作為相機(jī)抉擇財(cái)政政策的重要政策工具，在應(yīng)對(duì)1998年亞洲金融危機(jī)和2008年國(guó)際金融危機(jī)的強(qiáng)烈沖擊下，對(duì)擴(kuò)大投資需求、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、熨平經(jīng)濟(jì)周期具有直接而顯著的成效。

二、變遷歷程

從影響我國(guó)政府投資的內(nèi)因和外因角度來(lái)看，可將我國(guó)政府投資的變遷過(guò)程分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是1978年改革開放至1997年，政府投資作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要政策手段，內(nèi)因即我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)體制改革，對(duì)于政府投資變遷起主導(dǎo)作用；第二個(gè)階段是1998年至2012年，面對(duì)兩次外來(lái)金融危機(jī)，我國(guó)政府啟動(dòng)兩次積極財(cái)政政策來(lái)應(yīng)對(duì)外來(lái)經(jīng)濟(jì)沖擊，政府投資作為直接政策工具被廣泛運(yùn)用。此外，我國(guó)在2001年加入WTO后全球化程度不斷提高，外因在此階段對(duì)于政府投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)的影響十分巨大；第三個(gè)階段是2013年十八屆三中全會(huì)召開至今，在全面深化改革思想指導(dǎo)下，應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，內(nèi)因與外因相互交融，政府投資改革不斷向縱深發(fā)展（圖1）。

（一）第一個(gè)階段（1978年～1997年）：內(nèi)因?yàn)橹?/p>

從新中國(guó)成立到1978年改革開放以前，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，我國(guó)政府投資實(shí)行中央政府集中統(tǒng)一管理。中央政府具有高度集中的投資決策權(quán)，中央政府投資占全社會(huì)投資比重80%以上并囊括國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域。

自改革開放之后的20余年，我國(guó)政府投資的體制機(jī)制不斷發(fā)生重大變革。政府投資市場(chǎng)化的腳步不斷加快：1979年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)基本建設(shè)投資逐步由財(cái)政撥款改為建設(shè)銀行貸款試點(diǎn)，至1980年全面實(shí)施基本建設(shè)“撥改貸”，從而打破了政府無(wú)償撥款的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，開辟了投資資金來(lái)源的新渠道；1980年，關(guān)于外商對(duì)華直接投資的法律文件不斷出臺(tái)，外資成為另一重要投資資金來(lái)源；1981年，我國(guó)開始通過(guò)發(fā)行國(guó)債籌集部分建設(shè)資金；1982年開始試行國(guó)內(nèi)合資建設(shè)；1987年，深圳市政府開始出讓土地使用權(quán)，中國(guó)城市土地批租所帶來(lái)的出讓金收入出現(xiàn)；1988年國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》明確了在生產(chǎn)性投資領(lǐng)域，政府主要是投資交通、能源、高科技項(xiàng)目等領(lǐng)域，大量的生產(chǎn)性投資讓位給市場(chǎng)。1991年，國(guó)務(wù)院要求地方政府不再直接負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)而公司化運(yùn)行，隨著地方政府事權(quán)和支出責(zé)任的拓展，各大城市的政府投融資平臺(tái)（城市建設(shè)投資公司）開始出現(xiàn)；1993年國(guó)家出臺(tái)一系列政策著重理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，積極貫徹市場(chǎng)優(yōu)先原則；1994年中共第十四屆三中全會(huì)指明，根據(jù)深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，政府投資作出了重大調(diào)整，競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投資交由市場(chǎng)決定，政府只從事公益性項(xiàng)目和基礎(chǔ)性項(xiàng)目投資，并鼓勵(lì)政府和市場(chǎng)混合投資，第一次明確劃分了政府與市場(chǎng)的職能分工；同年，三家政策性銀行和國(guó)家開發(fā)投資公司成立。

此時(shí)期，各種政策文件的出臺(tái)也大力推進(jìn)了政府投資分權(quán)化：1980年“劃分收支，分級(jí)包干”的實(shí)施，第一次明確劃分了中央和地方財(cái)政收入范圍和事權(quán)，“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政體制瓦解，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)明顯擴(kuò)大；1983年明確了投資建設(shè)實(shí)行中央和地方兩級(jí)管理；1988年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》對(duì)中央、地方投資項(xiàng)目的具體范圍進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)重大長(zhǎng)期建設(shè)投資實(shí)行分層管理，即實(shí)行中央、省區(qū)市兩級(jí)配置兩級(jí)調(diào)控，進(jìn)一步推動(dòng)了分權(quán)改革。

（二）第二個(gè)階段（1998年～2012年）：外因?yàn)橹?/p>

我國(guó)在應(yīng)對(duì)1998年的亞洲金融危機(jī)和2008年的國(guó)際金融危機(jī)兩次國(guó)外金融危機(jī)中，啟動(dòng)了兩次積極財(cái)政政策：第一次是1998年至2003年長(zhǎng)達(dá)六年的積極財(cái)政政策，我國(guó)增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債（1998～2003年累計(jì)增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債9100億元，部分由中央轉(zhuǎn)貸地方政府）；第二次是2008年至2010年的積極財(cái)政政策，出臺(tái)4萬(wàn)億擴(kuò)大內(nèi)需投資計(jì)劃（中央1.18萬(wàn)億元，地方政府配套2.82萬(wàn)億），直接影響了政府投資規(guī)模的迅速擴(kuò)大，而其所遺留的數(shù)目龐大的債務(wù)和赤字等問(wèn)題也間接導(dǎo)致了政府投資尤其是地方政府投資不斷向市場(chǎng)化和分權(quán)化轉(zhuǎn)變。

1998年以后，在我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)過(guò)二十年的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)環(huán)境由短缺轉(zhuǎn)為過(guò)剩，出現(xiàn)嚴(yán)重內(nèi)需不足問(wèn)題，加之亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，我國(guó)開始大量增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，國(guó)債項(xiàng)目投資極大擴(kuò)展了政府投資規(guī)模，其中部分國(guó)債財(cái)政部轉(zhuǎn)貸給省級(jí)政府，用于地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目；此外，地方政府為擴(kuò)大內(nèi)需進(jìn)行大規(guī)模城市建設(shè)，深圳土地批租模式在全國(guó)迅速推廣，政府性投資公司負(fù)債和土地出讓金兩項(xiàng)投資資金來(lái)源呈現(xiàn)跳躍式增長(zhǎng)，地方政府籌資能力空前提高；2003年底為防止經(jīng)濟(jì)過(guò)熱轉(zhuǎn)為穩(wěn)健財(cái)政政策，開始?jí)嚎s政府投資規(guī)模調(diào)整政府投資結(jié)構(gòu)；2004年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》更科學(xué)的界定了政府投資范圍“關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域”，并更明確的劃分了中央政府和地方政府的投資事權(quán)；2008年推行的4萬(wàn)億元擴(kuò)大內(nèi)需投資計(jì)劃突出了加強(qiáng)改善民生、“三農(nóng)”、緩解基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸、加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展、推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以及向中西部和貧困地區(qū)傾斜；同年，4萬(wàn)億投資的刺激政策出臺(tái)后，各家商業(yè)銀行紛紛高調(diào)宣布積極支持國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府投融資平臺(tái)空前繁榮；2009年，政府工作報(bào)告首次提出安排發(fā)行地方政府債券2000億元，其“代發(fā)代還”的模式，仍是國(guó)債轉(zhuǎn)貸的延展；2010年中共第十七屆五中全會(huì)提出“堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”的新要求。指出政府投資應(yīng)在公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等四個(gè)領(lǐng)域著重加強(qiáng)。2010年后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題逐漸暴露、經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，2012年，地方政府持續(xù)加大投資力度，號(hào)稱地方版“4萬(wàn)億”計(jì)劃，造成地方投融資風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)不確定性不斷增強(qiáng)。

（三）第三個(gè)階段（2013年至今）：內(nèi)外因相互交融

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)全球化以及外部風(fēng)險(xiǎn)不斷增強(qiáng)，中國(guó)邁入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整深入，2013年中共第十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，在“強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系，加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化財(cái)稅體制改革”思想指導(dǎo)下，PPP、地方政府債券、政府投資基金大力推行等等，標(biāo)志我國(guó)政府投資體制迎來(lái)新一輪變革。

隨著地方政府財(cái)政壓力不斷增大，PPP模式作為可以有效彌補(bǔ)政府財(cái)力不足問(wèn)題的共贏新機(jī)制被大力推廣并賦予保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的重要意義。2013年，樓繼偉部長(zhǎng)召開PPP專題研討會(huì)，2014年組建PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組、出臺(tái)一系列相關(guān)政策文件并公布首批30個(gè)ppp示范項(xiàng)目。2015年更是PPP政策文件密集出臺(tái)與簽約的一年，2016年將逐步落地；在地方政府債券方面，從2009年首次安排發(fā)行地方政府債券，我國(guó)地方政府債券經(jīng)過(guò)“代發(fā)代還”、“自發(fā)代還”模式，2014年財(cái)政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，根據(jù)從2015年1月1日起正式實(shí)施的新預(yù)算法規(guī)定：“可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”，開啟地方政府自主發(fā)債元年。2016年，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人公開表示，“國(guó)家將進(jìn)一步完善地方發(fā)行相關(guān)制度，積極研究推進(jìn)地方債多元化”；關(guān)于政府投資基金，2015年財(cái)政部印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》，基金的投資方向和領(lǐng)域主要包括支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展等四個(gè)方面。政府投資基金管理機(jī)構(gòu)是體現(xiàn)政府意志的新型政府投融資平臺(tái)，將通過(guò)引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)直投、PPP等方式實(shí)現(xiàn)政府投資引導(dǎo)。而與PPP、地方政府債券、政府投資基金的大力推行不同，始于1991年的地方政府投融資平臺(tái)（城投公司），根據(jù)《關(guān)于2014年關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》，“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”等改革綱領(lǐng)性文件要求，城投公司在歷史時(shí)期作為長(zhǎng)期承擔(dān)地方政府投融資平臺(tái)的角色將面臨轉(zhuǎn)型或終結(jié)。

三、變遷趨勢(shì)分析

從改革開放以來(lái)我國(guó)政府投資變遷歷程來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革以及全面深化改革的推進(jìn)，我國(guó)政府投資的變遷呈現(xiàn)市場(chǎng)化和分權(quán)化的大趨勢(shì)。政府投資市場(chǎng)化的表現(xiàn)，其一是政府投資領(lǐng)域逐漸向市場(chǎng)讓渡，其二是政府投資逐漸吸納市場(chǎng)化方式；而政府投資分權(quán)化的表現(xiàn)，其一是從中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支到中央和地方兩級(jí)政府分權(quán)，其二則是從單純的政府直接投資轉(zhuǎn)向直接投資與間接引導(dǎo)并行。我國(guó)政府投資從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代單一從直接管理的財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排投資逐步演變?yōu)橥恋爻鲎尳?、地方政府性債?wù)融資再到近年大力推行的PPP、地方政府債券、政府投資基金等多種投資方式共同發(fā)展。

（一）投資規(guī)模變遷

改革開放后隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)化推進(jìn)，政府投資的資金來(lái)源的不斷拓寬，引入外資、銀行貸款、發(fā)行國(guó)債、合資建設(shè)、土地出讓金、地方政府性債務(wù)、引入社會(huì)資金等融資渠道，使我國(guó)政府投資規(guī)模不斷攀升，尤其是應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)所增發(fā)的9100億元國(guó)債和應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)推行的4萬(wàn)億元擴(kuò)大內(nèi)需投資項(xiàng)目，再到2012年地方版“4萬(wàn)億”計(jì)劃，使我國(guó)政府投資達(dá)到空前規(guī)模，而其所遺留的巨額債務(wù)和赤字負(fù)擔(dān)、投資結(jié)構(gòu)不合理和產(chǎn)能過(guò)剩、以及地方政府融資平臺(tái)所帶來(lái)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)和衍生風(fēng)險(xiǎn)，使我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域深化改革所面臨的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)陡增。

由于政府投資主要為固定資產(chǎn)投資，下文以全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資總額、國(guó)債發(fā)行額以及全國(guó)政府性基金支出來(lái)近似代表政府投資規(guī)模。數(shù)據(jù)表明改革開放以后，我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資總額和國(guó)債發(fā)行額絕對(duì)值上漲迅速，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資由1981年的270億元上漲至2014年26745億元，33年總額翻了約99倍；而國(guó)債發(fā)行額由1981年的40億上漲至2015年21285億，34年總額翻了約532倍。尤其是1998年亞洲金融危機(jī)及和2008年國(guó)際金融危機(jī)后，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資總額增幅有明顯提高，并在2010年后繼續(xù)保持大幅增長(zhǎng)。而1998年-2003年累計(jì)增發(fā)的9100億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債并未計(jì)入上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，因此國(guó)債數(shù)據(jù)在1998年后雖有增幅但并不劇烈，而從2007～2010年期間國(guó)債發(fā)行額數(shù)據(jù)則可看出國(guó)際金融危機(jī)期間國(guó)債發(fā)行額變化十分劇烈。全國(guó)政府性基金支出同樣增長(zhǎng)迅速，從2008年14984.7億元上漲至2014年51463.83億元。

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及財(cái)政部官網(wǎng)。

（二）投資結(jié)構(gòu)變遷

我國(guó)政府投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變革都充分體現(xiàn)了投資市場(chǎng)化的趨勢(shì)。從政府投資結(jié)構(gòu)的角度看，我國(guó)政府投資逐步向市場(chǎng)讓渡的趨勢(shì)也非常明顯。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府投資囊括國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域，到1988年大量生產(chǎn)性領(lǐng)域讓位市場(chǎng)、1994年競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域讓位市場(chǎng)，以及2008年和2010年更加突出政府投資在公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的支出責(zé)任。隨著2013年以后供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深化，也將進(jìn)一步優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)，并逐步運(yùn)用市場(chǎng)化手段引導(dǎo)政府投資方向、提高政府投資績(jī)效。根據(jù)審計(jì)署2013年12月30日公告《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》（表1），我國(guó)地方政府性債務(wù)余額支出投向主要為市政建設(shè)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、土地收儲(chǔ)、保障性住房等公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公益性領(lǐng)域也占有一定比重。

（三）投資方式變遷

我國(guó)政府投資方式變革則集中體現(xiàn)了投資分權(quán)化的趨勢(shì)：一方面，從投資主體來(lái)看，我國(guó)政府投資主體從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期單一的中央政府逐步演變?yōu)橹醒牒偷胤絻杉?jí)架構(gòu)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中央政府“統(tǒng)收統(tǒng)支”到1980年“劃分收支，分級(jí)包干”，上世紀(jì)80年代后，中央政府向地方和部門下放投資權(quán)限，調(diào)整了中央和地方之間的利益關(guān)系，使地方政府具有更大的投資權(quán)。1988年《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》明確的兩級(jí)調(diào)控、2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》更明確劃分中央和地方政府投資事權(quán)，再到2013年全面深化改革下“加快轉(zhuǎn)變政府職能”，地方政府投資財(cái)權(quán)與事權(quán)不斷擴(kuò)大。而80年代后期土地出讓金和地方政府投融資平臺(tái)的出現(xiàn)，拓寬了地方政府投資資金來(lái)源渠道，尤其是2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，地方政府投融資平臺(tái)空前繁榮，以土地出讓金為代表的政府性基金規(guī)模猛增，地方政府投資比重不斷增大。另一方面，從早期單一模式的政府直接投資到基本建設(shè)“撥轉(zhuǎn)貸”、地方政府融資平臺(tái)再到PPP、政府投資基金的大力推行，我國(guó)政府投資方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯油顿Y與間接引導(dǎo)控制并舉，政府投資本身也從鼓勵(lì)政府和市場(chǎng)混合投資到招拍掛、PPP等模式，逐漸吸納市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)管理方式。我國(guó)政府投資在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域不斷向市場(chǎng)讓渡的同時(shí)，也逐步走向了從強(qiáng)調(diào)明確劃分政府與市場(chǎng)分工到強(qiáng)調(diào)政府投資的引導(dǎo)作用、使政府與市場(chǎng)不斷融合形成合力共同推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：陳曦（1983-），女，遼寧省遼陽(yáng)市人，碩士研究生，畢業(yè)于北京大學(xué)，職稱：在讀博士，研究方向：財(cái)政理論與政策。