城市管理行政執(zhí)法的合法性研究

王澤民

摘 要 城市管理伴隨著城市化建設(shè)的全過程，在城市建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，程序合法能確保行政執(zhí)法的順利開展，有利于保障行政相對人的正當(dāng)權(quán)益，有利于行政行為結(jié)果的把控，體現(xiàn)法律的公正嚴(yán)明。當(dāng)前，城市管理行政執(zhí)法的立法程序和執(zhí)行上都取得了一定成績。執(zhí)法者的權(quán)利監(jiān)督與執(zhí)法相對人權(quán)益保護(hù)都受到社會的廣泛關(guān)注。但是在實(shí)際的城市管理行政執(zhí)法中，仍然存在無視法律程序，隨意侵犯行政相對人的情況。如何在行政執(zhí)法程序上加強(qiáng)對執(zhí)法人員公務(wù)活動(dòng)的約束，將城市管理行政執(zhí)法工作納入到法律監(jiān)督、社會監(jiān)督之下，對于實(shí)現(xiàn)全面依法治國的戰(zhàn)略，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞 城市管理 行政執(zhí)法 程序 合法

0引言

黨的十八大四中全會提出“全面依法治國”戰(zhàn)略，將依法治國提高到前所未有的高度。雖然我國的法治進(jìn)程在不斷推進(jìn)，中國特色社會主義法制體系基本建成，實(shí)現(xiàn)了有法可依。但是在實(shí)際工作中，嚴(yán)格執(zhí)法作為法治工作的重要體現(xiàn)，落腳點(diǎn)在于各級政府能否做到依法行政。嚴(yán)格依法行政是主體合法、程序合法的統(tǒng)。然而，作為城市管理的典型代表城市管理執(zhí)法者，在實(shí)際工作中常常會發(fā)生違反法定程序行使職權(quán)，造成行政相對人權(quán)益遭到侵害的情況。

合法的執(zhí)法程序是社會法制的必然要求。程序合法才能保障具體行政行為的合理依據(jù)，如果程序缺失，行政行為的后果則會偏離方向，難以達(dá)到應(yīng)有效果。城市管理工作更為明顯，因?yàn)槌鞘泄芾砉ぷ髋c絕大多數(shù)人的生活、工作密切相關(guān)。特別是城市化建設(shè)速度的加快，例如進(jìn)城務(wù)工人員的大量涌入與城市改造的區(qū)域不斷擴(kuò)大，更加大了城市管理執(zhí)法的難度。為了實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，如何依法約束城市管理執(zhí)法人員的權(quán)利，使其按照既定的法律程序開展執(zhí)法工作意義重大。

1 城市管理行政執(zhí)法現(xiàn)狀及原因

行政執(zhí)法行為是城市管理部門的一項(xiàng)常規(guī)職能，是衡量一座城市管理水平的重要標(biāo)志，同時(shí)對行政相對人的權(quán)益形成直接影響。改革開放以來，行政法治建設(shè)成績顯著，城管執(zhí)法領(lǐng)域的法律體系建設(shè)也在逐步完善。

（1）在城市管理的執(zhí)法基礎(chǔ)法律依據(jù)層面，國家頒布實(shí)施了《行政處罰法》、《行政許可法》等法律規(guī)范，在行政強(qiáng)制領(lǐng)域建立了基本程序，實(shí)現(xiàn)了城管執(zhí)法有法可依的前提條件。

（2）在城市管理的操作層面。中央政府及各級地方政府也相繼頒布了許多適合本地特點(diǎn)的法規(guī)、規(guī)章。為城市管理執(zhí)法人員在從事具體工作時(shí)，提供具體程序，保障城管執(zhí)法行為的順利實(shí)施。

（3）一些有條件的地區(qū)還單獨(dú)制定行政執(zhí)法規(guī)章。比如《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》對城市建設(shè)單位和相對人都做出了明確有具體的規(guī)定，這些規(guī)定在城市管理執(zhí)法中發(fā)揮了積極作用，有利于解決城市建設(shè)與人民生產(chǎn)、生活之間的矛盾。

面對成績不應(yīng)固步自封，還必須看到在城市管理執(zhí)法工作中，還存在很多問題。比如，在突擊行政執(zhí)法中，會因?yàn)闆]有缺乏具體的法條支撐而造成公眾的誤解；或者出現(xiàn)部門法律與地方性法規(guī)相矛盾的情況。就其原因有以下幾個(gè)方面：

（1）傳統(tǒng)法律觀念轉(zhuǎn)變緩慢。當(dāng)前我國城市管理執(zhí)法活動(dòng)中較為突出的就是程序意識的薄弱。在實(shí)體法與程序法之間存在誤區(qū)。總認(rèn)為實(shí)體法律才能真正體現(xiàn)社會公義，程序法不過是一種“陪襯”的角色。

（2）簡單的行政執(zhí)行不考慮行政相對人的特殊情況。在我國城市管理執(zhí)法的不同環(huán)節(jié)盡管有程序規(guī)范，但是對于具體的城市管理執(zhí)法活動(dòng)只是斷章取義的，選擇如何快速實(shí)現(xiàn)執(zhí)法活動(dòng)，而對于行政執(zhí)法行為程序的規(guī)范并沒有放在關(guān)鍵位置。

（3）執(zhí)法部門職能設(shè)置科學(xué)程度有待提高。城管執(zhí)法部門的職能主要依據(jù)行政處罰工作設(shè)置，盡管清楚界定了各級各類執(zhí)法的范圍，但是在城管與其他部門之間仍然存在職能重疊的情況。因此，在城市管理執(zhí)法活動(dòng)中多頭執(zhí)法、相互推諉的情況屢見不鮮。

（4）執(zhí)法目標(biāo)設(shè)置缺乏綜合性。城市管理行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)與人民密切聯(lián)系的紐帶之一，也是與人民群眾利益相關(guān)的經(jīng)常性管理活動(dòng)。雖然在我國延續(xù)千年的“官本位”思想已經(jīng)被打破，但受此影響，上級部門對城管執(zhí)法部門的目標(biāo)考核仍與執(zhí)法人員的升遷、獎(jiǎng)懲等掛鉤，依據(jù)是城市管理執(zhí)法活動(dòng)管理了多少小販、撤除了多少處違法建筑等。難免造成城管執(zhí)法人員在實(shí)際工作中為了自我利益的實(shí)現(xiàn)，而罔顧法定的執(zhí)法程序。

（5）執(zhí)法隊(duì)伍本身素質(zhì)不過硬。嚴(yán)格意義上的城市管理執(zhí)法人員應(yīng)由公務(wù)員隊(duì)伍組成。但是受限于行政機(jī)構(gòu)改革的實(shí)際情況，城管執(zhí)法人員來源復(fù)雜，有公務(wù)員還有協(xié)管員等等。因每個(gè)執(zhí)法人員法律意識不盡相同，表現(xiàn)在實(shí)際的執(zhí)法過程中水平層次不齊。其中不乏作風(fēng)粗暴的執(zhí)法人員，在一定范圍內(nèi)不利于城市建設(shè)進(jìn)程。

2完善城市管理執(zhí)法合法性的探索

（1）變革傳統(tǒng)思想，牢固樹立法制觀念。針對“重實(shí)體輕程序”的思想，在法制觀念日益深入人心的環(huán)境下，城管執(zhí)法部門及工作人員應(yīng)自覺學(xué)習(xí)法律文件，善于用法律思維考慮、解決實(shí)際問題。

（2）理順城市管理執(zhí)法職能。職能不清晰，是造成執(zhí)法重疊與推諉的原因之一。因?yàn)槊孔鞘械慕ㄔO(shè)進(jìn)度是不一樣的，所以要立足城市發(fā)展的實(shí)際情況，盡可能做到職能的全劃轉(zhuǎn)，依照職權(quán)的實(shí)際效果劃分減少職能碎片化。

（3）作為城市管理執(zhí)法的實(shí)施者，執(zhí)法人員自身素質(zhì)的重要性不容小覷。要完善城市管理執(zhí)法的合法化，就必須嚴(yán)把人才關(guān)，建設(shè)職業(yè)化、各項(xiàng)素質(zhì)過硬的執(zhí)法隊(duì)伍。

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