構(gòu)建“更加定型”的反腐敗制度體系

李坤曉

[摘 要]

作為國(guó)家法律制度體系的重要組成部分、國(guó)家治理體系的子系統(tǒng)，反腐敗制度體系更加成熟和定型，成為改革攻堅(jiān)期的重要政治命題。雖然國(guó)家的反腐敗行為逐漸呈現(xiàn)出體系化的特點(diǎn)，但并不能說(shuō)一套比較系統(tǒng)而完整的反腐敗制度體系就此建成，缺乏體系性、系統(tǒng)性，仍是我國(guó)現(xiàn)有反腐敗制度體系的突出特點(diǎn)。從政治高度研判國(guó)家反腐敗制度體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，構(gòu)建科學(xué)、簡(jiǎn)約的反腐敗制度體系，是當(dāng)下亟須抓好的基礎(chǔ)性工作。

國(guó)家治理現(xiàn)代化；制度體系；制度創(chuàng)新；反腐敗

[關(guān)鍵詞]

[中圖分類號(hào)] D262 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2017）05-0029-03

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出到2020年各方面制度要“更加成熟、更加定型”的目標(biāo)。如何建立健全作為國(guó)家治理體系現(xiàn)代重要部分的反腐敗規(guī)制體系，是深化改革的重要命題?！巴该鲊?guó)際”（Transparency International）創(chuàng)始人之一杰里米·波普（Jeremy Pope）提出了國(guó)家廉政體系（National Integrity System）的概念，認(rèn)為腐敗治理最有效的措施是構(gòu)建國(guó)家廉政體系。[1]“良好制度的本質(zhì)在于制度體系的形成。”一種有反腐敗高強(qiáng)度效力的規(guī)制體系應(yīng)是一個(gè)包含了宏觀、中觀、微觀不同結(jié)構(gòu)的完善系統(tǒng)。我國(guó)反腐敗制度體系應(yīng)體現(xiàn)系統(tǒng)性、層次性，它由若干制度單元構(gòu)成。其中有些制度要素，在我國(guó)已初有雛形，需進(jìn)一步完善和拓展；有的則尚存大片空白，亟須盡快建設(shè)。

宏觀層面的制度是反腐敗制度體系中的全局性和根本性制度，是統(tǒng)攬全局的制度安排，覆蓋面廣，直接涉及反腐敗的整體性、深層次問題，具有牽一發(fā)動(dòng)全身的效果。

（一）抓緊出臺(tái)反腐敗基本法。2015年兩會(huì)上張德江委員長(zhǎng)談到加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法時(shí)，包括了“推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法”。今年兩會(huì)上又有關(guān)于出臺(tái)反腐敗法的急切呼聲。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界上有30多個(gè)國(guó)家對(duì)貪污賄賂腐敗犯罪進(jìn)行專門立法，涉及反腐敗的法案100余部。[2]盡管國(guó)家體制、法律淵源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和民族文化不盡相同，但擁有一部專門的反腐敗法典是現(xiàn)代國(guó)家反腐敗治理的“共性”。

黨的十五大以來(lái)我國(guó)省部級(jí)以上機(jī)關(guān)制定的黨風(fēng)廉政建設(shè)法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件多達(dá)2000多項(xiàng)[3]，但事實(shí)上，缺乏《國(guó)家反腐敗法》的統(tǒng)籌，各項(xiàng)具體規(guī)定之間可能會(huì)產(chǎn)生不協(xié)調(diào)或抵牾，甚至出現(xiàn)“1+1<2”的負(fù)效應(yīng)。要對(duì)反腐敗建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、反腐敗工作機(jī)構(gòu)及其相互關(guān)系、公共權(quán)力的邊界、行使程序和適用范圍、法律銜接及適用原則等共性問題，做出明確規(guī)范，以確保反腐敗統(tǒng)一性，提升反腐敗的制度化、法治化水平?！爸贫然墙M織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程。”[4]反腐敗法體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家反腐的頂層設(shè)計(jì)，能促使反腐敗工作的穩(wěn)定性、連續(xù)性與可預(yù)期性。更重要的是，可以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)對(duì)反腐工作及其價(jià)值的認(rèn)同。同時(shí)，它能為諸如財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、舉報(bào)人保護(hù)制度等具體制度施加更大的激勵(lì)，推進(jìn)其納入法治總體布局軌道。

（二）創(chuàng)新建立紀(jì)檢監(jiān)察“直線制”。即目前各級(jí)地方的紀(jì)檢機(jī)關(guān)由地方與中央的雙重領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)到由中紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)。紀(jì)委工作受制于同級(jí)黨委管轄，存在“同體監(jiān)督”的難題。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的縱向垂直管理，但本質(zhì)上沒有改變紀(jì)檢“雙重領(lǐng)導(dǎo)”工作模式。列寧生前就曾主張檢察紀(jì)檢機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)為雙重領(lǐng)導(dǎo)體制不僅妨礙堅(jiān)決實(shí)行法制這一基本任務(wù)，而且反映了橫在勞動(dòng)者同地方的和中央的蘇維埃政權(quán)以及俄共中央權(quán)力機(jī)關(guān)之間的最有害的障礙——地方官僚和地方影響的利益和偏見[5]。雖然從2004年后我國(guó)派駐機(jī)構(gòu)就由上一級(jí)紀(jì)委統(tǒng)一管理、直接領(lǐng)導(dǎo)，某種程度上實(shí)現(xiàn)了“直接領(lǐng)導(dǎo)”，但是人權(quán)、物權(quán)、財(cái)權(quán)還由同級(jí)黨組掌握。處分權(quán)的事權(quán)，上級(jí)紀(jì)委也只掌握一半?！鞍胪w、半異體”監(jiān)督方式削弱了派駐機(jī)構(gòu)的異體監(jiān)督功能，監(jiān)督效果不夠理想。監(jiān)督者不受被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)，才能使紀(jì)檢機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮監(jiān)督作用?！爸本€型”垂直體制，或者說(shuō)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制，才是最具有“殺傷力”的紀(jì)檢監(jiān)察體制。[6]

相較于宏觀層面的制度，中觀層面的制度更為聚焦，涵蓋反腐工作中某一領(lǐng)域的制度規(guī)范，著力解決這一領(lǐng)域的問題，比如海外腐敗行為的治理、黨內(nèi)監(jiān)督等問題，既要總體規(guī)劃，又要突出重點(diǎn)。

（一）完善政府信息公開制度。馬克思、恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出，一切公職人員必須“在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作”，這樣才能“可靠地防止他們?nèi)プ非笊侔l(fā)財(cái)”和“追求自己的特殊的利益”。[7]社會(huì)各界對(duì)政務(wù)公開日益強(qiáng)烈的需求，倒逼完善政府信息公開制度，尤其應(yīng)把握好推進(jìn)權(quán)力清單這一關(guān)鍵突破口。

確保權(quán)力受到有效制約和監(jiān)督是防止權(quán)力腐敗的根本途徑，權(quán)力清單制度正是制約權(quán)力至關(guān)重要的一步。推進(jìn)權(quán)力清單入法，有兩個(gè)問題需要厘清：一是權(quán)力清單要具備效力，應(yīng)由憲法和法律賦予其合法性。從法理上說(shuō)，“權(quán)力清單”應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審核制定，須有相應(yīng)的法律程序作為依據(jù)，而不是由政府自己取舍；二是有了權(quán)力清單并不等于腐敗問題就迎刃而解。[8]權(quán)力清單只是讓公眾明白關(guān)于掌權(quán)者的權(quán)力設(shè)置邊界及權(quán)力行使和運(yùn)行的規(guī)則，下一步還要遵循權(quán)責(zé)一致原則，結(jié)合責(zé)任清單，“法定職責(zé)必須為”，不能“一曬了之”。

（二）進(jìn)一步完善巡視制度。巡視監(jiān)察制度最主要的功效是形成“對(duì)百官的震懾效應(yīng)”，可看成是比較完全意義上的“異體監(jiān)督”，一種“政治審計(jì)”。其歷史可追溯到4000年前堯舜時(shí)期的“五歲一巡狩”制度。今天要發(fā)揮巡視制度的現(xiàn)代功能和長(zhǎng)效機(jī)制，需進(jìn)一步確立其在預(yù)防和制約權(quán)力腐敗中的重要地位，制定出臺(tái)系統(tǒng)規(guī)范的巡視工作專門法律，并考慮與《監(jiān)察法》等進(jìn)行有效對(duì)接。特別需要增設(shè)不作為、亂作為的處罰規(guī)定，同時(shí)設(shè)計(jì)更有效的機(jī)制來(lái)破解“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的政治命題。巡視組成員也是孟德斯鳩所指的“有權(quán)力的人”，同樣會(huì)“濫用權(quán)力”?，F(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制主要是中央巡視組的自我監(jiān)督，依靠的是內(nèi)部的工作審核機(jī)制，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。巡視監(jiān)察制度必須探索設(shè)計(jì)創(chuàng)新更有效的“以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”的機(jī)制，才能符合以人民監(jiān)督監(jiān)督者的憲法邏輯。

（三）探索財(cái)產(chǎn)移外征稅制度。我國(guó)違法人員將贓款贓物轉(zhuǎn)移到國(guó)外、境外的案例層出不窮。縱觀全球，很多國(guó)家在海外開辟反腐敗“第二戰(zhàn)場(chǎng)”，如加拿大《反外國(guó)公職人員腐敗法》、芬蘭《芬蘭與歐盟其他成員國(guó)之間犯罪引渡法》以及美國(guó)全球征稅制度等。全國(guó)人大代表黃奇帆曾提出，不管是外資還是內(nèi)資都應(yīng)該征收資產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅，來(lái)控制資產(chǎn)轉(zhuǎn)移行為。我國(guó)目前對(duì)于海外機(jī)構(gòu)的制約欠缺完善的法治渠道。依靠專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)行國(guó)際追逃追贓是“治標(biāo)”，說(shuō)到底還得靠從制度、法律上構(gòu)建起長(zhǎng)效機(jī)制，切斷資金外逃的源頭。為此，需要在發(fā)揮《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》作用的基礎(chǔ)上探索建立財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移征稅制度，并完善強(qiáng)化境外贓款追討機(jī)制。

微觀之“微”，并非淺層次之意，而是指這一層面的制度要瞄準(zhǔn)的是涉及“權(quán)、錢、人”的具體關(guān)鍵部門和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，劍指腐敗的具體要害。

（一）完善公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度。該制度構(gòu)想自1987年首次在我國(guó)提出后，盡管多個(gè)市縣推行過財(cái)產(chǎn)公示的試點(diǎn)，但幾乎沒有一起重大腐敗案件是通過“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”制度發(fā)現(xiàn)的，這甚至成為一些地方貪官們表明“清白廉潔”的工具。嚴(yán)格意義上的財(cái)產(chǎn)申報(bào)體系應(yīng)有一部官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律，還至少涵蓋申報(bào)、調(diào)查審核、公示、監(jiān)督、問責(zé)等五方面重要內(nèi)容。[9]有學(xué)者建議直接在《反腐敗法》或者《公務(wù)員法》中專設(shè)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)章節(jié)，但《反腐敗法》或《公務(wù)員法》都不可能詳盡其具體內(nèi)容。我國(guó)目前只有中辦、國(guó)辦1995年頒發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，其立法層級(jí)較低，內(nèi)容設(shè)計(jì)存在不少的缺陷。此外，建立財(cái)產(chǎn)公示制度還要做好最基礎(chǔ)的工作，如明確申報(bào)主體的范圍，涉及到公權(quán)力使用的人員都應(yīng)成為“申報(bào)主體”，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的有效監(jiān)督。

（二）整合公職人員行政倫理制度。在諾斯的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論框架中，制度有正式制度和非正式制度之分。前者包括憲法、法律、稅收和市場(chǎng)規(guī)制等，后者則包括習(xí)俗、慣例、道德規(guī)范和意識(shí)形態(tài)等。美國(guó)、英國(guó)、新西蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)，建立起一套完整、具體、實(shí)用的行為法規(guī)和道德準(zhǔn)則，從而形成約束機(jī)制。如新西蘭的《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》、加拿大《公職人員利益沖突和離職后再雇傭法》、日本《國(guó)家公務(wù)員道德法》等。我國(guó)對(duì)公務(wù)員職業(yè)道德的要求，散落在各種法律文件中如《憲法》《公務(wù)員法》《國(guó)家公務(wù)員行為規(guī)范》等。我國(guó)亟需要做的是整合現(xiàn)有關(guān)于公職人員行政倫理的規(guī)定，將那些不具備強(qiáng)制約束力的道德要求納入制度化軌道，轉(zhuǎn)化為正式制度。用制度“來(lái)抑制著可能出現(xiàn)的、機(jī)會(huì)主義的和乖僻的個(gè)人行為”。[10]

（三）完善離任經(jīng)濟(jì)審計(jì)制度。國(guó)家審計(jì)作為一種制度安排，是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為。從政治學(xué)意義上的“委托—代理”關(guān)系上說(shuō)，作為代理人的政府接受公眾委托管理公共資源，當(dāng)雙方目標(biāo)不一致性或信息的不對(duì)稱時(shí)會(huì)導(dǎo)致代理人的“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”，為有效解決這一風(fēng)險(xiǎn)問題，政府必須接受監(jiān)督以確保其行為符合公眾利益最大化的要求，國(guó)家審計(jì)正是發(fā)揮了這樣一種監(jiān)督功能。領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度是重點(diǎn)環(huán)節(jié)?！跋入x任后審計(jì)”甚至“可以不審計(jì)”以及審計(jì)人員因?qū)徲?jì)任務(wù)繁重而采取“走馬觀花”式審計(jì)方式等問題，還是“人治型”治理方式使然。要杜絕審計(jì)的主觀隨意性和不徹底性，真正發(fā)揮其制度功能，就要轉(zhuǎn)為“制度型”，對(duì)離任審查制度進(jìn)行完善，通過法律規(guī)定把審計(jì)的具體要求固定下來(lái)。審計(jì)人員“不作為”同樣要承擔(dān)責(zé)任。實(shí)踐中一種行之有效的方式就是將離任審計(jì)與任期間考核、年度測(cè)評(píng)、干部考察結(jié)合起來(lái)。

（四）完善舉報(bào)保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)制度。舉報(bào)保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)制度的法理在于：不管舉報(bào)人主觀上出于何種動(dòng)機(jī)，或者為了達(dá)到何種目的，只要舉報(bào)的內(nèi)容屬實(shí)，其結(jié)果在客觀上有利于社會(huì)大眾，維持社會(huì)公正，就應(yīng)得到法律保護(hù)。它發(fā)軔于美國(guó)，民間說(shuō)法是知情人的“爆料”（知情人往往又是內(nèi)部人或是與其有交集者），知情人舉報(bào)能大幅度降低查案線索成本，所以這一制度被形象地成稱為“吹哨人（Whistle blower）”制度。在我國(guó)，信訪舉報(bào)是發(fā)現(xiàn)腐敗線索的重要來(lái)源。實(shí)名舉報(bào)提升了舉報(bào)的真實(shí)性，但也增加了舉報(bào)者遭受報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)達(dá)國(guó)家這方面做法給予我們很多啟發(fā)。美國(guó)《證人保護(hù)法》對(duì)舉報(bào)人人身安全法律保護(hù)以及就業(yè)安置、補(bǔ)償?shù)榷鄠€(gè)方面做出界定；德國(guó)的保護(hù)制度規(guī)定證人可以要求利用變聲、變像處理等特殊方法作證，可以拒絕透露個(gè)人信息，還可以分享罰金。[11]我們應(yīng)該借鑒的是：其一，重視保護(hù)舉報(bào)人，出臺(tái)《公民舉報(bào)保護(hù)法》，創(chuàng)造條件鼓勵(lì)公眾參與反腐倡廉，同時(shí)也為“吹口哨的人”撐起制度“保護(hù)傘”。其二，舉報(bào)人制度應(yīng)有周密的法律設(shè)計(jì)。受理機(jī)關(guān)對(duì)于任何的舉報(bào)和來(lái)訪都必須給予反饋，并且定期地發(fā)布消息。

上述反腐敗制度體系建設(shè)的構(gòu)想，是基于到2020年實(shí)現(xiàn)反腐敗制度“更加成熟、更加定型”這一戰(zhàn)略考量。重要的是，加快推進(jìn)我國(guó)反腐敗制度體系的完善，應(yīng)注重以系統(tǒng)論思想方法作整體考量，避免“碎片化”，消除“制度盲區(qū)”，注重從技術(shù)層面的宏觀、中觀、微觀建構(gòu)起相應(yīng)齊全、結(jié)構(gòu)科學(xué)合理的配套制度，以真正實(shí)現(xiàn)反腐敗制度“更加定型”的目標(biāo)，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

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本文獲“上海市領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究會(huì)第九屆‘博士論壇暨上海市第11屆青年學(xué)者論壇”優(yōu)秀論文一等獎(jiǎng)

作者系東華大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生，政治設(shè)計(jì)與體制改革方向