中歐可再生能源電力安全困境分析與合作路徑

廖茂林　魏際剛　FROGGATF+Antony　Xu+Bixia

摘要 本文主要是為中歐可再生能源電力安全合作路徑提供相關的政策建議。通過中歐雙方可再生能源政策的相互比較，得到以下結(jié)論：①中國能源密度下跌的原因是節(jié)能減排政策的實施使用，不斷提高能源效率和減排將是未來中國政府的核心任務；②把新能源外交與能源節(jié)約聯(lián)系在一起，與歐盟之間加強中歐新能源合作，抓住機會引進新能源技術、設備和成果，以加強我們在新能源領域的競爭力；③建立戰(zhàn)略目標和政策協(xié)調(diào)機制，以促進新能源外交政策的梳理，協(xié)同推進新能源外交戰(zhàn)略目標的發(fā)展；④探索歐盟與中國的合作新機制，減少現(xiàn)有的國際機構或政府新成立的多邊集團對短期商品價格沖擊的影響，緩解短期的商品供應缺口和價格沖擊；⑤在維護能源安全上，中歐雙方有著共同的利益，也面臨共同挑戰(zhàn)。與歐盟在能源技術、能效管理、標準、法規(guī)、能源市場和監(jiān)管等方面合作，推動中國節(jié)能和增效，對控制能源消費總量，實現(xiàn)能源生產(chǎn)和利用方式變革等都具有現(xiàn)實意義。

關鍵詞 可再生能源；能源安全；能源消費

中圖分類號 F062.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）10-0103-06 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.10.013

近年來，中國和歐盟的能源密度在過去30年已經(jīng)有了顯著的下降，新能源比重顯著上升，在全球新能源開發(fā)利用中發(fā)揮了重要作用。一方面，歐盟是世界上最大的單一市場，中國作為世界上發(fā)展最快的經(jīng)濟體，這兩個經(jīng)濟體合力推進低碳化進程，將為全球綠色發(fā)展樹立典范。另一方面，歐盟是當今世界上最大的能源進口市場和世界第二大能源消費市場，中國則逐步成長為國際能源消費的大戶和全球能源事務的中心，二者能否在新能源發(fā)展方面取得更大成就，將對全球新能源利用產(chǎn)生決定性影響。因此，把握中國和歐盟可再生能源發(fā)展現(xiàn)狀，梳理過往的可再生能源政策，找出中歐可再生能源發(fā)展面臨的困境，可以為加強雙方在可再生能源領域的合作指明路徑。

1中國可再生能源發(fā)展現(xiàn)狀及面臨挑戰(zhàn)

近年來，中國煤炭消費持續(xù)下降，非化石能源消費穩(wěn)步提升，能源消費結(jié)構調(diào)整已初見成效。一直以來，中國煤炭消費量在一次能源消費中所占比例始終保持在70%左右，這也是環(huán)境污染嚴重、溫室氣體排放居高不下的重要原因。自2007年以來，煤炭消費所占比例開始持續(xù)下降。2014年煤炭在一次能源消費所占比例約為64.2%，比2007年的71.1%下降了近7個百分點。與此同時，中國可再生能源、核能等非化石能源利用規(guī)模越來越大，非化石能源消費比例持續(xù)上升。中國將非化石能源（可再生能源和核能）占一次能源消費比從2010年的9.4%提升到2015年的12%，超額完成了十二五期間11.4%的設定目標。

其中，2014年核電新投產(chǎn)5臺機組，全國在運核電機組達到22臺，裝機容量達到2010萬kW；水電新增裝機容量接近2 000萬kW，全年總裝機容量約為3億kW，年發(fā)電量約為1萬億kW時；風電并網(wǎng)裝機容量已超過9 000萬kW，年發(fā)電量約為1 500億kW時；太陽能發(fā)電并網(wǎng)裝機容量達到3 000萬kW，年發(fā)電量為250億kW時；生物質(zhì)能、地熱能發(fā)電裝機容量超過920萬kW，年發(fā)電量為350億kW時。2015年，中國在非水可再生能源和燃料領域的投資排名世界第一。2015年末，中國可再生能源發(fā)電裝機總量、太陽能光伏和風能發(fā)電裝機總量排名全球第一。全球分布式光伏裝機容量前10的國家見圖1。國家制定了非化石能源占比目標到2020年至少增加至15%的目標，到2030年則至少增加至20%。

盡管近年來可再生能源發(fā)展迅速，但中國新能源發(fā)展仍然面臨一系列現(xiàn)實挑戰(zhàn)，主要包括：一是可再生能源利用總體水平還比較低。中國目前包括水電在內(nèi)的可再生能源發(fā)電比例還不到12%，要將新能源發(fā)電比例提升至20%，任務相當艱巨。二是發(fā)展可再生能源的成本問題。大幅度改變能源利用結(jié)構，將付出高昂的成本?？稍偕茉床豢赡芤恢笨垦a貼去發(fā)展，過高的成本將成為可再生能源發(fā)展的重要障礙。三是能源安全挑戰(zhàn)和能源外交問題。雖然保障能源安全的挑戰(zhàn)不是中國獨有的，但中國2015年石油進口依存度超過60%，創(chuàng)歷史新高。中國需要安全可靠的能源市場、能源來源和運輸路線，這些都需要大規(guī)模的國際合作。作為2015年世界最大能源消費國（占全球能源消費總量的23%）、最大石油進口國和二氧化碳排放國，中國處于全球能源事務的中心。

2歐盟可再生能源發(fā)展現(xiàn)狀及前景

歐盟是全球新能源產(chǎn)業(yè)的先鋒，歐洲的可再生能源產(chǎn)業(yè)雇傭了115萬人就業(yè)，促進了可再生能源技術的發(fā)展與創(chuàng)新。

2013年，歐盟可再生能源的產(chǎn)量是1.92億t石油等價物，占到了能源總產(chǎn)量的24.3%。在可再生能源中，歐盟28國最重要的可再生能源為生物燃料和可回收廢物燃料，在2013年的可再生燃料產(chǎn)量中占據(jù)了近2/3。水力發(fā)電是可再生能源另外一個重要來源，占可再生能源的16.6%。盡管產(chǎn)量水平相對低，但是風能和太陽能的擴張速度卻很快，占據(jù)了2013年可再生能源產(chǎn)量的10.5%和5.5%。剩下的是3.1%的地熱能和0.02%的潮汐及海洋能，歐盟不同能源消費比例變化（1990-2012年）見圖2。德國是最大的可再生能源生產(chǎn)國，占據(jù)生產(chǎn)總量的17.5%，意大利和法國分別占據(jù)了12.2%和12.0%，這三個國家是僅有的上兩位數(shù)的國家。西班牙緊跟其后，可再生能源產(chǎn)量占據(jù)9.1%，其次是瑞典（8.7%）。成員國之間的可再生能源存在巨大的差異，反映了不同國家自然稟賦和氣候條件的差異。比如在馬耳他及塞浦路斯，超過3/5的可再生能源來自于太陽能，而在克羅地亞，奧地利以及斯洛文尼亞這些多山的國家，有超過1/3的可再生能源來自于水力發(fā)電。水能同樣占據(jù)了土耳其、塞爾維亞及馬其頓超過1/3的可再生能源產(chǎn)量。而黑山共和國有超過1/2的可再生能源來自于水能，阿爾巴尼亞接近3/4，挪威達到88.7%。從2003年到2013年，馬耳他的可再生能源生產(chǎn)年均增長41.3%，增長超過10%的國家還包括比利時、英國、德國、荷蘭以及盧森堡。而葡萄牙，芬蘭以及拉托維亞年均增長則低于3%，歐盟各國2003年和2013年可再生能源比重見表1。

2007年的歐盟峰會確定了歐盟的可再生能源目標：一是到2020年，歐盟希望可再生能源消費比例達到20%。該目標通過不同的歐盟成員國制定的國家行動規(guī)劃進行合理的分配，這為各成員國可再生能源的發(fā)展制定了路線圖。其中，歐洲國家的最終能源消費在2014年同2020年的目標差距見圖3。此外，10%的交通部門可再生能源使用比例以及2020年國家強制目標構成了可再生能源計劃指南。瑞典，保加利亞和愛沙尼亞已經(jīng)超額完成2020年的目標。二是歐盟未來的能源政策和行動，進一步開拓歐盟在解決能源問題上外交作用。歐洲能源聯(lián)盟（The Energy Union）要求歐洲的能源體系進行一次根本性的轉(zhuǎn)變?？稍偕茉丛谶@次轉(zhuǎn)變中處于核心地位，因為可再生能源實現(xiàn)了能源的所有目標，包括：能源的安全供給，能夠?qū)崿F(xiàn)溫室氣體排放量減少的可持續(xù)能源體系；能夠提升經(jīng)濟，創(chuàng)造就業(yè)，同時還能減少能源成本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。歐盟能源政策不僅提供了制度框架，并提供了具體的聯(lián)合行動計劃和有效的措施手段。在2009年12月1日生效的“Lisbon Treaties（里斯本條約）”為應對能源挑戰(zhàn)做出全面回應。

3中歐可再生能源政策比較

中歐實施的積極能源政策促進了中歐新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國政府對光伏發(fā)電、風電、生物質(zhì)能、地熱等新能源等支持政策出臺，為順利實現(xiàn)發(fā)展目標奠定了重要基礎。

中國新能源政策聚焦新能源電力供給。2013年8月，中國政府新出臺了國家級和省級的上網(wǎng)電價補貼政策，以推動分布式太陽能屋頂發(fā)電項目的發(fā)展。中央政府目前提供為期20年的補貼，為分布式光伏屋頂項目的發(fā)電量補貼0.42元人民幣/kW·h（相當于0.06美元）。此外，項目所有者還將從國家電網(wǎng)獲得約0.4元人民幣/kW·h（當?shù)厝济簶藯U電價），以補貼產(chǎn)生的任何富余電量。為刺激當?shù)靥柲芄夥袌龅陌l(fā)展，許多省市還提供額外資金來補充國家的上網(wǎng)電價補貼。2014年，國家能源局制定了目標，力爭實現(xiàn)3%的耗電量通過直接銷售協(xié)議進行出售。在這個試點系統(tǒng)指導之下，地方電網(wǎng)修改了其輸配電定價。用電量較大的電力用戶們將能夠直接與當?shù)仉姀S協(xié)商價格，通常能夠獲得基于批發(fā)市場價格的優(yōu)惠價。在大多數(shù)省份，只有熱力發(fā)電廠有資格在這些市場中競標。這是因為易于安排（可控的發(fā)電量）和熱電廠產(chǎn)量過剩（他們能夠提高發(fā)電量從而滿足電力交易市場的需求）。2014年，內(nèi)蒙古和云南開始實行試點協(xié)議，工業(yè)用戶可直接從發(fā)電廠購買可再生能源電力。自2014年7月1日起，電網(wǎng)公司可以向個人屋頂光伏項目所有者開具商業(yè)發(fā)票，這有助于簡化補貼發(fā)放流程及電網(wǎng)付款流程。在新的政策下，個人和民營企業(yè)相較于以前處于更有利的位置，從而能夠更好地發(fā)展太陽能光伏項目。中國循環(huán)經(jīng)濟協(xié)會可再生能源專業(yè)委員會（CREIA）的報告顯示，屋頂太陽能項目目前能夠在7-9年的回收期內(nèi)為工業(yè)和商業(yè)部門提供8%的收益率。到2020年，中國將對生物質(zhì)能發(fā)電裝機容量達到30 GW的項目提供0.75元人民幣/kW·h的國家上網(wǎng)電價補貼。

與中國相比，歐盟成員國近年來相繼制訂了各自的《國家可再生能源行動計劃》，歐盟成員國對可再生能源發(fā)展的財政和金融工具主要有兩大類：第一類是投資補貼工具，通過各種手段鼓勵對可再生能源的投資，為處于不同技術發(fā)展和項目開發(fā)階段的可再生能源提供支持，減少可再生能源項目面臨的各類風險，這類工具包括示范項目資助、研發(fā)資助、貸款、股權基金和貸款擔保等等。這其中，歐洲投資銀行通過創(chuàng)新性金融工具資助大量中小企業(yè)開展可再生能源研發(fā)和創(chuàng)新，取得了積極成效。歐盟的財政資金也注重發(fā)揮引導作用，要求成員國和參與機構為項目提供匹配資金，調(diào)動社會資金的參與。第二類是市場推廣工具（運營補貼），對于技術已經(jīng)比較成熟但由于成本等原因仍不具備市場競爭力的可再生能源，通過各種措施為其進入市場提供補貼。這類工具最常見的主要有兩種：固定收購價格（regulated prices）和配額制。固定收購價格最典型的是規(guī)定上網(wǎng)電價（規(guī)定價格而不是數(shù)量），為可再生能源電力提供大大高于傳統(tǒng)能源電力的優(yōu)惠電價，而發(fā)電量的多少由市場決定。歐盟28個成員國中有21個成員國實施了可再生能源上網(wǎng)電價政策。此外，額定補貼、政府招標和稅收減免等財政激勵措施也都有力促進了歐盟可再生能源的發(fā)展。其中，歐盟各國支持可再生能源發(fā)展的財政和金融工具詳見表2。

英國從2007年開始實施可再生能源交通燃料義務（The renewable transport fuel obligation，RTFO）計劃，旨在增加英國道路交通部門可再生燃料的使用率，因為這有助于實現(xiàn)英國2020年的遠景規(guī)劃。對達到英國海關和稅務局標準的煉油商、進口商實行消費稅退稅，同時還包含年供油量高于450 000升的供應商。德國通過征收生態(tài)稅實施可持續(xù)發(fā)展計劃，生態(tài)稅征收對提高風電的競爭力起到了積極作用。中國、英國和德國新能源政策比較見表3。

4中歐合作的機遇：一帶一路與亞洲基礎設施投資銀行

中國的“一帶一路”倡議是檢驗中國將如何應對資源挑戰(zhàn)的計劃?！耙粠б宦贰庇媱潕淼囊粋€好處，便是擴大中國出口市場以及確保輸往中國的原材料在亞歐大陸陸地及海上通道的安全。過去十年，中國與絲綢之路經(jīng)濟帶上中亞國家的貿(mào)易增長了680%。自然資源方面，這些國家擁有的天然氣和石油儲量分別占全球的44%和16%。而“海上絲綢之路”沿線國家的油氣儲量僅占全球的1%和4%，“海上絲綢之路”計劃的第一要務并不是資源貿(mào)易，該計劃在中國加強能源安全問題上扮演了重要角色。

“一帶一路”倡議由一系列中國領導的、新的區(qū)域籌資機制所支持，包括絲路基金、能源發(fā)展基金和亞洲基礎設施投資銀行，并已分別籌集了400億、200億和1 000億美元。這些資金不僅促進了中國鄰國的經(jīng)濟增長和發(fā)展，更推動了中國和其他國家的金融一體化。這個雄心勃勃的計劃有助于中國和擁有良好信用評級的外國政府及企業(yè)，在中國和其他絲路國家籌集人民幣資金，有助于人民幣的國際化和絲綢之路基礎設施項目的融資。

“一帶一路”倡議為中國提供了一個與國際伙伴，包括歐洲國家共同促進綠色發(fā)展和生態(tài)文明的機遇。2015年公布的“一帶一路”行動計劃明確表示，“強化能源發(fā)展，在建設中充分考慮氣候變化影響。

5結(jié)論和啟示

中國和歐盟的經(jīng)濟能源密度在過去三十年已經(jīng)有了顯著的下降，新能源比重顯著上升，但面向2020和2030發(fā)展目標，二者都面臨艱巨任務，需要付出更多努力。在“一帶一路”戰(zhàn)略加快實施和全球治理體系不斷完善的新形勢下，必須加強中歐雙方可再生能源的對話與合作。

建立中歐可再生能源對話平臺。2012年，中國和歐盟建立了城鎮(zhèn)化伙伴關系，以解決通過合作努力的挑戰(zhàn)。應在此基礎上，建立一個中國一歐盟可持續(xù)的城市化政策平臺。應提高目前官方層面能源安全對話層級。對話應延伸至中國和歐盟內(nèi)部的能源改革，特別是關于可再生能源和智能基礎設施，涉及燃料的作用。這種對話，應把重點放在創(chuàng)造加速通過提高能源效率減少能源需求，并切換到國內(nèi)可再生能源的一個“消費者聯(lián)盟”（而不是傳統(tǒng)的供應商為中心的策略）。

確定對綠色基礎設施和城市化創(chuàng)新的可持續(xù)的籌資機制的合作渠道，并借鑒機構，如歐洲投資銀行的經(jīng)驗，建立一個綠色的城市化投資協(xié)議。

加強對零能耗建筑和更大的家庭規(guī)模的發(fā)電技術滲透的系統(tǒng)性影響的發(fā)展合作。合作可以在定義和改進常見的性能和低碳白色家電技術標準等方面得到提高。開發(fā)新的方法和流程，使基礎設施建設的決策和城市規(guī)劃有更多的公眾參與。深化伙伴關系城市化的參與，并確保在歐盟一中國2020年戰(zhàn)略議程合作確定工作提出的聯(lián)合區(qū)域開展和溝通。加快聯(lián)合研究局部空氣污染氣候變化的影響，如車輛配給和建筑改造的要求。進行更多的聯(lián)合研究替代性的金屬合金，取代混凝土和鋼。加強機制創(chuàng)新，積極探索新能源的外交協(xié)調(diào)機制。

探索低碳發(fā)展與國際貿(mào)易協(xié)調(diào)新機制。避免觸及貿(mào)易壁壘條款，通過加強早期預警系統(tǒng)和雙邊對話等機制提前啟動反傾銷和補貼WTO的正式程序，以減少這些快速增長的不必要的貿(mào)易爭端。兩國（地區(qū)）雙邊投資，必須以促進尊重環(huán)境標準，尤其是應重點關注采掘業(yè)的可持續(xù)和包容性。

（編輯：李琪）