西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化與扶貧開發(fā)聯(lián)動探討

李順毅

[提要] 在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)脫貧攻堅過程中，可以將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與扶貧開發(fā)有機(jī)結(jié)合起來。本文從易地扶貧搬遷與城鎮(zhèn)精準(zhǔn)安置、綠色城鎮(zhèn)化與綠色建設(shè)脫貧、城鎮(zhèn)化引領(lǐng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)脫貧、城鄉(xiāng)一體助力教育和醫(yī)療脫貧、城鎮(zhèn)發(fā)展帶動社會保障兜底脫貧等六個方面，探討西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化與扶貧開發(fā)聯(lián)動推進(jìn)的主要路徑。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；扶貧開發(fā)；聯(lián)動；西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)

基金項(xiàng)目：貴州省軟科學(xué)項(xiàng)目：“貴州連片特困地區(qū)包容性綠色城鎮(zhèn)化與精準(zhǔn)扶貧聯(lián)動機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：2016GZ95614）

中圖分類號：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年3月12日

確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，是“十三五”時期西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重中之重。新型城鎮(zhèn)化是帶動區(qū)域發(fā)展的有力引擎，在扶貧開發(fā)中發(fā)揮積極作用也是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有擔(dān)當(dāng)和重要責(zé)任。新型鎮(zhèn)化建設(shè)是帶動扶貧開發(fā)的綜合性載體，不僅可以提供外部“拉力”，也有助于激發(fā)農(nóng)村活力，形成擺脫貧困的內(nèi)生“推力”。因此，在脫貧攻堅過程中可以將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與多種減貧措施有機(jī)結(jié)合起來，在聯(lián)動發(fā)展中更有效地完成脫貧目標(biāo)。本文從六個方面探討西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化與扶貧開發(fā)聯(lián)動推進(jìn)的主要路徑。

一、易地扶貧搬遷與城鎮(zhèn)精準(zhǔn)安置

對于“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的貧困人口，易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的重要內(nèi)容。從遷移去向看，中小城市、小城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)都是可供選擇的搬遷目的地。向這些地區(qū)的搬遷過程就與農(nóng)村貧困人口的城鎮(zhèn)化緊密聯(lián)系在一起。在城鎮(zhèn)安置中要達(dá)到“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)，關(guān)鍵在于精準(zhǔn)安置，系統(tǒng)解決后續(xù)發(fā)展的配套性問題。在精準(zhǔn)安置方面，需要對搬遷對象情況了解透徹、扶助方式精準(zhǔn)、思想觀念順暢、安置去向得當(dāng)。首先需要深入開展搬遷貧困戶調(diào)查，弄清致貧原因、現(xiàn)有條件、發(fā)展?jié)摿?、思想愿望等基本情況。在搬遷過程中，結(jié)合多層次的城鎮(zhèn)發(fā)展格局建設(shè)，選擇和提供梯次轉(zhuǎn)移空間。提供縣城、建制鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)）、農(nóng)村集中居住社區(qū)等梯次安置去向，合理評估搬遷居民的轉(zhuǎn)移成本、發(fā)展機(jī)會與未來潛在收益、對搬遷戶自身?xiàng)l件的基本要求、可以提供的扶助條件、遷入人口容納能力等。將不同梯次的安置點(diǎn)適合的對象與搬遷對象情況對接，實(shí)現(xiàn)“搬得出、去得對”。

搬遷后續(xù)發(fā)展問題的解決要與城鎮(zhèn)化建設(shè)有機(jī)結(jié)合。一是拓展產(chǎn)業(yè)和就業(yè)空間，為搬遷戶提供充分的就業(yè)崗位；二是加強(qiáng)教育、醫(yī)療配套，滿足搬遷戶的基本教育和醫(yī)療需求，對因?qū)W、因病致貧戶提供更加有力的扶助；三是統(tǒng)籌各級各類移民搬遷經(jīng)費(fèi)，提高政府資金利用效率，盡量減少搬遷戶自擔(dān)搬遷成本；四是靈活、精準(zhǔn)地處理居民身份轉(zhuǎn)換問題?？梢愿鶕?jù)搬遷戶的不同情況和不同愿望，完全轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民身份，或保留農(nóng)民身份及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)（包括山林田土等），并配套基本社會保障措施；五是優(yōu)化社會支持網(wǎng)絡(luò)，盡量把原住地的鄰居、熟人集中安置在一起，積極開展移民社區(qū)自治組織共建共治。實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)得住、能致富”。

二、產(chǎn)城互動推進(jìn)產(chǎn)業(yè)脫貧

借助新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的契機(jī)，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶貧產(chǎn)業(yè)可以在特色農(nóng)業(yè)、旅游資源、民族文化的基礎(chǔ)向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)延伸，打造從生產(chǎn)到加工、包裝、儲運(yùn)、銷售、服務(wù)的扶貧產(chǎn)業(yè)鏈條。

積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。依托豐富的無公害綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，幫助貧困地區(qū)引進(jìn)壯大一批農(nóng)產(chǎn)品精深加工企業(yè)，推動農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)型升級，帶動農(nóng)產(chǎn)品深度開發(fā)，幫助貧困農(nóng)戶就近就業(yè)增收。加快實(shí)施電商扶貧，對貧困家庭開辦電商業(yè)務(wù)給予網(wǎng)絡(luò)資費(fèi)補(bǔ)助和小額貸款支持，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)行政村電商網(wǎng)店全覆蓋；在城鎮(zhèn)交通物流網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中加大對貧困地區(qū)物流體系建設(shè)的幫扶力度，在城鎮(zhèn)功能完善中支持建設(shè)一批農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場和商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。實(shí)施企業(yè)對口幫扶措施，鼓勵各類龍頭企業(yè)支持幫扶對象加快特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)造血功能。

整合旅游資源，提升城鎮(zhèn)的旅游服務(wù)能力，把城鎮(zhèn)旅游服務(wù)功能提升與鄉(xiāng)村旅游目的地建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一。鄉(xiāng)村旅游體驗(yàn)質(zhì)量的提升和多樣化需求的滿足，也需要城鎮(zhèn)建設(shè)中提供配套的服務(wù)功能，由此培育一批高質(zhì)量的生態(tài)游、鄉(xiāng)村游、觀光游、休閑游、農(nóng)業(yè)體驗(yàn)游、保健養(yǎng)生游等業(yè)態(tài)產(chǎn)品。在城鎮(zhèn)建設(shè)中加強(qiáng)對旅游資源開發(fā)、旅游設(shè)施建設(shè)、旅游服務(wù)配套、旅游品牌打造等方面的幫扶力度，通過配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為貧困人口增加就業(yè)機(jī)會。

深化金融扶貧，加大貧困戶扶貧小額貼息貸款力度，大力實(shí)施普惠金融，深入推進(jìn)開發(fā)性金融扶貧，引導(dǎo)和鼓勵商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，推動金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)向貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村延伸。推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧“特惠貸”、“精扶貸”，幫助貧困地區(qū)加快發(fā)展，貧困人員加快脫貧。

三、綠色城鎮(zhèn)化拓展綠色建設(shè)脫貧渠道

綠色城鎮(zhèn)化過程將產(chǎn)生大量生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改善類公益性崗位。提升城鎮(zhèn)景觀質(zhì)量，在城景相融中建設(shè)宜居、宜業(yè)、宜游新城鎮(zhèn)。提高城鎮(zhèn)綠化水平，建設(shè)綠道慢行系統(tǒng)、城市綠（濕）地公園等。在城鎮(zhèn)景觀和綠化的建設(shè)和維護(hù)過程中，一方面產(chǎn)生大量林木產(chǎn)品需求，可以對接貧困地區(qū)林木培育類扶貧產(chǎn)業(yè)；另一方面產(chǎn)生大量的長期景觀維護(hù)管理就業(yè)崗位，可以讓有勞動能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員、護(hù)水員等生態(tài)保護(hù)人員。加強(qiáng)城鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)管理，在垃圾處理、環(huán)衛(wèi)清掃、物業(yè)保潔等領(lǐng)域積極拓展公益性崗位。同時，也積極引導(dǎo)世界自然遺產(chǎn)地、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家重點(diǎn)公益林等禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)以及扶貧成本較高深山區(qū)的建檔立卡貧困人口向城區(qū)、園區(qū)、景區(qū)搬遷，減少了環(huán)境破壞和資源消耗。

四、城鎮(zhèn)化引領(lǐng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)脫貧

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化與扶貧開發(fā)的重要紐帶。在城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和延伸中帶動交通基礎(chǔ)條件進(jìn)一步改善，在完善貧困地區(qū)高速公路路網(wǎng)連接通道的基礎(chǔ)上，全面加強(qiáng)縣鄉(xiāng)道路改造和通村公路建設(shè)，打通交通運(yùn)輸“最后一公里”。加強(qiáng)各功能基礎(chǔ)設(shè)施綜合配套，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施、信息基礎(chǔ)設(shè)施等方面補(bǔ)齊短板、拓展功能。更加注重各類基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)功能向新建城鎮(zhèn)社區(qū)傾斜、向特色小鎮(zhèn)傾斜、向新型農(nóng)村社區(qū)傾斜，把基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)延伸至城鎮(zhèn)末梢和農(nóng)村，為貧困戶生活質(zhì)量提升、發(fā)展條件改善、發(fā)展機(jī)會增加發(fā)揮更大作用。同時，也要充分利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的就業(yè)崗位，按照建設(shè)規(guī)劃有意識地挖掘就業(yè)機(jī)會。根據(jù)精準(zhǔn)扶貧建檔立卡檔案選擇和招聘合適的勞動力就業(yè)，政府出資根據(jù)工程需要開展必要的培訓(xùn)，政府就業(yè)促進(jìn)機(jī)構(gòu)幫助貧困戶聯(lián)系企業(yè)，對吸納本地貧困戶達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)給予適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠或財政補(bǔ)貼。

五、城鄉(xiāng)一體助力教育和醫(yī)療脫貧

因?qū)W、因病是重要的致貧原因，解決這一問題一方面要合理彌補(bǔ)農(nóng)村的教育、醫(yī)療短板，另一方面也要積極通過城鄉(xiāng)一體的梯次聯(lián)動方式滿足貧困居民的公共服務(wù)需求。在教育、醫(yī)療方面建立城鄉(xiāng)聯(lián)動制度。進(jìn)一步加大教育投入力度，各級教育經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)向貧困人口、貧困地區(qū)傾斜。在基礎(chǔ)教育中，充分保障進(jìn)城務(wù)工貧困戶子女入學(xué)；根據(jù)建檔立卡情況，為條件具備的貧困學(xué)生提供進(jìn)城就業(yè)的機(jī)會和補(bǔ)助。定期或根據(jù)就業(yè)項(xiàng)目的需要，實(shí)施職業(yè)教育扶貧，實(shí)現(xiàn)“培訓(xùn)一人、就業(yè)一人、脫貧一戶”；利用專項(xiàng)扶貧資金開展企業(yè)“招工+培訓(xùn)+就業(yè)”三位一體服務(wù)，推廣“產(chǎn)業(yè)園區(qū)+標(biāo)準(zhǔn)廠房+職業(yè)教育”、對口幫扶異地培訓(xùn)等模式，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)進(jìn)園區(qū)、就業(yè)在園區(qū)。在醫(yī)療方面，積極發(fā)展城鄉(xiāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)聯(lián)合體，探索市、縣醫(yī)院托管鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室的管理模式，縱向整合醫(yī)療資源。逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)，對建檔立卡的大病、慢性病貧困戶探索建立優(yōu)先醫(yī)療補(bǔ)助制度。對有必要進(jìn)城就醫(yī)的貧困戶提供便利服務(wù)，對沒有條件進(jìn)城就醫(yī)的大病、慢性病貧困戶建立城鄉(xiāng)間互聯(lián)網(wǎng)診療服務(wù)模式。

六、城鎮(zhèn)發(fā)展帶動社會保障兜底脫貧

在城鎮(zhèn)發(fā)展中積極改善本地區(qū)的財政實(shí)力和社會保障服務(wù)能力。在財政資金增量中劃撥一定比例用于增加社會保障兜底資金。加強(qiáng)扶貧開發(fā)和低保制度銜接，持續(xù)提高低保標(biāo)準(zhǔn)，將無業(yè)可扶、無力脫貧人口全部納入最低生活保障范圍；切實(shí)關(guān)注低收入人群、失業(yè)人員、殘障人群、農(nóng)村老人和留守兒童等群體的基本生活，加快構(gòu)建以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助為主體，以社會力量參與為補(bǔ)充的新型社會救助體系。建立健全以急難對象發(fā)現(xiàn)機(jī)制、急難對象認(rèn)定機(jī)制、急難救助快速響應(yīng)機(jī)制、社會力量參與機(jī)制和急難救助監(jiān)督檢查機(jī)制為主要內(nèi)容的救急助難工作機(jī)制，有效保障遭遇急難問題、陷入生存困境家庭的基本生活。加強(qiáng)社會保障兜底工作的城鄉(xiāng)聯(lián)動，在縣城或小城鎮(zhèn)加大社會福利機(jī)構(gòu)建設(shè)，改善集中安置特困人員社會供養(yǎng)的條件，對無法獨(dú)立生活的社會供養(yǎng)人員在城鎮(zhèn)提供集中安置，對農(nóng)村社會供養(yǎng)人員建立與城鎮(zhèn)社會福利機(jī)構(gòu)的對口幫扶關(guān)系，增加定期服務(wù)，提升基本生活質(zhì)量。

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