國(guó)際經(jīng)濟(jì)法視野下的負(fù)面清單管理模式

王天坤+趙俊豪

[摘 要] 隨著中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，負(fù)面清單這一話題引起了廣泛關(guān)注。從歷史上看，負(fù)面清單的產(chǎn)生和發(fā)展都帶有國(guó)際經(jīng)濟(jì)法的基因，因而在國(guó)際經(jīng)濟(jì)法的視野中探討“負(fù)面清單”，必須正本清源，著力分析負(fù)面清單的概念及其產(chǎn)生原因和特點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際詳細(xì)梳理我國(guó)接受負(fù)面清單的過(guò)程，了解“法無(wú)禁止皆可為”，但更離不開(kāi)國(guó)民待遇而存在的辯證關(guān)系，在理解和應(yīng)用中應(yīng)注意把握制度發(fā)展內(nèi)涵。

[關(guān)鍵詞] 負(fù)面清單；管理模式；國(guó)際經(jīng)濟(jì)法；法理學(xué)

[中圖分類號(hào)]D996 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2017）05-0071-05

一、負(fù)面清單和負(fù)面清單管理模式

負(fù)面清單也稱為“否定清單”，其概念是相對(duì)于正面清單而言的。該模式是舶來(lái)品，在我國(guó)試點(diǎn)采用負(fù)面清單管理模式之前，已經(jīng)在全球70多個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)行多年。我國(guó)正式啟動(dòng)以負(fù)面清單為基礎(chǔ)的中美協(xié)定的第五輪談判，可以說(shuō)建國(guó)以來(lái)第二次入世之舉。

從字面上看，負(fù)面清單僅僅列舉了法律法規(guī)禁止的事項(xiàng)，未被列舉的事項(xiàng)，法律不進(jìn)行干預(yù)。相反，正面清單是指列舉法律允許的事項(xiàng)。負(fù)面清單最早應(yīng)用于國(guó)際貿(mào)易投資法領(lǐng)域，在國(guó)際貿(mào)易過(guò)程中，一國(guó)通過(guò)明確列出表單的形式告知外商投資者，明白無(wú)誤地指出不允許其進(jìn)入的部分領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)。相反地，在這個(gè)表單之外的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)則均對(duì)外商投資者開(kāi)放。當(dāng)今，負(fù)面清單已成為了一種國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的模式，即負(fù)面清單管理模式，是指由法律法規(guī)列舉一些禁止或者是限制市場(chǎng)主體進(jìn)入的事項(xiàng)，對(duì)于法律法規(guī)沒(méi)有做出禁止和限制列舉事項(xiàng)之外的領(lǐng)域，可以供市場(chǎng)主體自由地進(jìn)入，法律不作干預(yù)。

負(fù)面清單，通常認(rèn)定為1834年德意志關(guān)稅同盟成員國(guó)共同貿(mào)易條約，當(dāng)今則在各種雙邊或多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定得到了普遍應(yīng)用，如《北美自由貿(mào)易協(xié)定》、WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》。這一制度旨在解決最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇最大化以及國(guó)家間信息不對(duì)稱等問(wèn)題。因?yàn)楦鲊?guó)法律體系不同，法律條文龐雜，一個(gè)外商在進(jìn)入他國(guó)投資時(shí)，很難全面熟悉和掌握東道國(guó)的相關(guān)法律規(guī)定，這就帶來(lái)了信息的不對(duì)稱，由此也產(chǎn)生了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。為消除這種信息不對(duì)稱，減少外商投資的顧慮，負(fù)面清單管理模式應(yīng)運(yùn)而生。負(fù)面清單與國(guó)民待遇或最惠國(guó)待遇配套使用，在承認(rèn)外資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)享有同等權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)上，以清單的方式列明外資的準(zhǔn)入和管制規(guī)定。

負(fù)面清單較之正面清單有以下顯著特點(diǎn)：

（1）限制自由裁量權(quán)。正面清單管理模式基本理念下，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以進(jìn)行更大范圍的管理，對(duì)正面清單以外的事項(xiàng)具有自由裁量權(quán)。而負(fù)面清單管理模式下政府的自由裁量權(quán)受到了較大的限制。政府權(quán)力僅限于規(guī)范或禁止那些被列入清單的領(lǐng)域。負(fù)面清單模式的主旨即“法無(wú)禁止皆可為”，凡是法律沒(méi)有明文規(guī)定的領(lǐng)域都被視為企業(yè)自由行為的空間，這些領(lǐng)域任憑外資企業(yè)自由進(jìn)入，政府無(wú)權(quán)干涉。

（2）事前監(jiān)管到事后監(jiān)管。正面清單管理模式需要行政機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)入特定的市場(chǎng)領(lǐng)域進(jìn)行審批。而負(fù)面清單管理模式下，法律規(guī)定禁入的領(lǐng)域以外，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)許可和批準(zhǔn)。

據(jù)上海市政府說(shuō)明，負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的管理原則，外商投資項(xiàng)目實(shí)行備案制（國(guó)務(wù)院規(guī)定對(duì)國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目保留核準(zhǔn)的除外）；外商投資企業(yè)的設(shè)立和變更實(shí)行備案管理。負(fù)面清單之內(nèi)的領(lǐng)域，外商投資項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制（國(guó)務(wù)院規(guī)定對(duì)外商投資項(xiàng)目實(shí)行備案的除外）；外商投資企業(yè)的設(shè)立和變更實(shí)行審批管理[1] 。

（3）開(kāi)放透明。負(fù)面清單的關(guān)鍵并不在于長(zhǎng)短，而是在于提高政府投資管理的開(kāi)放度和透明度。負(fù)面清單明確規(guī)定了受限和禁止的項(xiàng)目，在此之外的項(xiàng)目外商投資者都可以進(jìn)入，此舉不僅利于外資企業(yè)的發(fā)展，也利于擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，營(yíng)造開(kāi)放、透明的投資環(huán)境。

二、負(fù)面清單的產(chǎn)生和發(fā)展

（一）負(fù)面清單的國(guó)際發(fā)展

（1）負(fù)面清單的產(chǎn)生和負(fù)面清單管理制度的形成。負(fù)面清單，作為行之有效的管理模式是在“二戰(zhàn)”后，隨著《友好通商航海條約》在各資本主義市場(chǎng)國(guó)家間廣泛訂立而形成的。條約第七條規(guī)定，締約方應(yīng)當(dāng)給予另一方的國(guó)民或企業(yè)國(guó)民待遇，允許其能在境內(nèi)從事商貿(mào)、工業(yè)、金融和其他商業(yè)活動(dòng)，但公用事業(yè)、造船、空運(yùn)、水運(yùn)、銀行等行業(yè)除外。這無(wú)疑是一個(gè)典型的負(fù)面清單條款。

（2）正面清單和負(fù)面清單并存?！岸?zhàn)”后到1994年這段時(shí)期內(nèi)，GATT進(jìn)行了多輪談判，許多國(guó)家，特別是發(fā)展中國(guó)家為了防范國(guó)際市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，謹(jǐn)慎推廣市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇條款，往往選擇列出允許進(jìn)入本國(guó)的行業(yè)領(lǐng)域，從此正面清單管理模式大行其道。

（3）負(fù)面清單逐漸取得主導(dǎo)地位。1994至今，北美自由貿(mào)易協(xié)定（1994）完全采用負(fù)面清單管理模式。隨著WTO成立和多哈回合談判的推進(jìn)，以及美國(guó)先后修訂了2004年版本、2012年版本的雙邊投資協(xié)定作為指導(dǎo)范本，此舉從根本上大力推動(dòng)了負(fù)面清單制度的推廣。值得注意的是，作為一套規(guī)則和做法，負(fù)面清單管理模式已經(jīng)得到廣泛采用，正面清單也兼而有之，只是作為配套使用而已。

（二）我國(guó)對(duì)待負(fù)面清單的態(tài)度

從1986年起，我國(guó)開(kāi)始恢復(fù)在GATT的談判，并且進(jìn)行了曠日持久的努力，我國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO），在談判和與其他國(guó)家的雙邊貿(mào)易協(xié)定中，我國(guó)一直以來(lái)都是運(yùn)用正面清單和準(zhǔn)入后國(guó)民待遇相結(jié)合的管理模式，尤其以世界貿(mào)易組織（WTO）的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）為代表。在這種模式下當(dāng)事方的義務(wù)是按“正面清單”做出承諾。

由于談判成員、談判領(lǐng)域的擴(kuò)大以及不斷變化的國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局，多邊貿(mào)易談判變得越來(lái)越困難，WTO多哈談判陷入僵局。美國(guó)在此背景下成為負(fù)面清單的積極推動(dòng)者。我國(guó)則對(duì)外商投資領(lǐng)域?qū)嵭袊?yán)格的準(zhǔn)入管理和逐案審批制度，制訂并執(zhí)行《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》等法律和實(shí)施條例與細(xì)則，我國(guó)調(diào)整外商準(zhǔn)入行為主要是依據(jù)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，它是通過(guò)定義“鼓勵(lì)類、限制類、禁止類”來(lái)管理外商投資的。

直到2008年，中美雙方的自由貿(mào)易協(xié)定談判才又重新啟動(dòng)，國(guó)民待遇和負(fù)面清單的問(wèn)題也曾經(jīng)是談判的重點(diǎn)和難題。美國(guó)的推動(dòng)讓在門口的晃悠的我國(guó)終于邁進(jìn)了負(fù)面清單的大門。

2012年4月，奧巴馬政府公開(kāi)發(fā)布了最新修訂的雙邊投資協(xié)定范本，并表示以此取代2004 年的雙邊投資協(xié)定范本版本，隨后中美雙方終于在2013年7月15日舉辦的第五輪中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話中取得了突破性的進(jìn)展，中方同意以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單為基礎(chǔ)與美方進(jìn)行投資協(xié)定實(shí)質(zhì)性談判。2016年9月3日，中華人民共和國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)修改《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》等四部法律的決定，修改后的法律將不涉及國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）的外商投資企業(yè)和臺(tái)胞投資企業(yè)的設(shè)立和變更，由審批改為備案管理。上海自貿(mào)區(qū)最初的負(fù)面清單實(shí)踐，在很大程度上沿襲了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。負(fù)面清單則整合了鼓勵(lì)類項(xiàng)下有股比要求的條目以及限制類和禁止類，且進(jìn)一步分列為限制類和禁止類兩種。

2015年發(fā)改委和商務(wù)部對(duì)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》予以修正，削減了限制和禁止類，商務(wù)部發(fā)文推進(jìn)外商投資企業(yè)設(shè)立備案管理改革，并配套施行相關(guān)措施，此舉有利于提高投資便利化程度，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，“在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”，由此將“負(fù)面清單”制度的適用范圍從傳統(tǒng)的外資市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域擴(kuò)大為內(nèi)資和外資市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域。

三、負(fù)面清單管理制度的法理學(xué)原則

（一）“法無(wú)禁止即可為”

負(fù)面清單的法學(xué)理論基礎(chǔ)來(lái)自希臘最古老的法學(xué)理念“法無(wú)禁止即可為”，霍布斯也表述過(guò)“在法律未加規(guī)定的一切行為中，人們有自由去做自己的理性認(rèn)為最有利于自己的事情?！?國(guó)際司法實(shí)踐過(guò)程中，“法無(wú)禁止即可為”的法學(xué)理論基礎(chǔ)也是最常被引用的論斷之一。

（二）國(guó)民待遇原則

準(zhǔn)入前后，外商投資是否與本國(guó)企業(yè)享受同等的待遇，涉及到國(guó)際經(jīng)濟(jì)法上一個(gè)十分重要的貿(mào)易原則，國(guó)民待遇原則，它也是WTO所秉承的基本法律原則之一。

國(guó)民待遇還可以進(jìn)一步被細(xì)分為準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和準(zhǔn)入后國(guó)民待遇。準(zhǔn)入后國(guó)民待遇主要針對(duì)的是外資企業(yè)在“進(jìn)門后”是否可以享受同等本國(guó)企業(yè)的待遇的問(wèn)題，而準(zhǔn)入前國(guó)民待遇則主要針對(duì)外資企業(yè)是否能夠順利“進(jìn)門”的問(wèn)題。

在實(shí)際的政策規(guī)范中，兩者是互相補(bǔ)充、大圈套小圈的關(guān)系。因?yàn)闇?zhǔn)入前國(guó)民待遇要求東道國(guó)在外資還沒(méi)有進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的時(shí)候就承諾從其設(shè)立之初以至全程給予國(guó)民待遇，這是為一般國(guó)家在通常情況下所不能接受的，所以也是最需要負(fù)面清單來(lái)加以限制的，東道國(guó)在承諾若干國(guó)民待遇義務(wù)的同時(shí)，用列表的形式將它認(rèn)為會(huì)或者可能會(huì)對(duì)自己產(chǎn)生危險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容限制起來(lái)，保留將來(lái)在這些危險(xiǎn)領(lǐng)域行使自己主權(quán)國(guó)家權(quán)利的可能性，于是便形成了負(fù)面清單。

“負(fù)面清單”必須以“國(guó)民待遇”為參照，“負(fù)面清單”不能離開(kāi)“國(guó)民待遇”的基礎(chǔ)而存在?！柏?fù)面清單”在內(nèi)資市場(chǎng)中要依靠母國(guó)法律體系特別是刑法、民法等法律共同發(fā)揮作用；在對(duì)外的資本市場(chǎng)中，也要與東道國(guó)法律相適應(yīng)。

四、注意幾個(gè)問(wèn)題

負(fù)面清單雖被廣泛應(yīng)用，但容易用錯(cuò)，因而必須謹(jǐn)慎辨析，重視以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

（1）正確理解負(fù)面清單。理解它不能望文生義。帶有禁止、否定、負(fù)面字眼的清單，不意味著就可以被稱為“負(fù)面清單”；不能脫離應(yīng)用范圍。只有市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入和管制措施相關(guān)的清單，才是“負(fù)面清單”。

（2）把握制度的內(nèi)涵?！柏?fù)面清單”是在紛繁復(fù)雜的國(guó)際貿(mào)易中應(yīng)運(yùn)而生的，背后反映的是政府治理方式的轉(zhuǎn)變，政府受到清單的制約，將權(quán)力放給市場(chǎng)主體，放松了政府對(duì)外商投資者的準(zhǔn)入，提高了外商的待遇，因此促進(jìn)了政府的透明化和投資自由化。

（3）辯證對(duì)待負(fù)面清單的法理原則。負(fù)面清單與國(guó)民待遇配套，體現(xiàn)了義務(wù)與權(quán)利的辯證統(tǒng)一。負(fù)面清單不能脫離國(guó)民待遇的大框架而獨(dú)立存在，“負(fù)面清單”是由法律、法規(guī)決定，依據(jù)有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入和管制的授權(quán)性規(guī)定而整理出的。

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[3]后向東.如何理解“負(fù)面清單”制度[DB/OL].http：//www.360doc.com/content/10/0517/16/400427.5html.

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[責(zé)任編輯：李利林]