城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的構(gòu)建

張磊

摘 要：城鎮(zhèn)化進(jìn)程促進(jìn)了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，但也加劇了城鎮(zhèn)發(fā)展中的土地緊張形勢(shì)。農(nóng)村宅基地的退出，對(duì)于保障物權(quán)、減少糾紛、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展與城鄉(xiāng)融合具有主要意義。我國(guó)建國(guó)后經(jīng)過(guò)探索和改革，已在宅基地管理方面建立了相關(guān)法律和制度，但尚不夠健全且貫徹落實(shí)不夠徹底。農(nóng)村宅基地的退出，需要強(qiáng)化權(quán)屬確認(rèn)機(jī)制、建立退出審核機(jī)制、健全運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制和完善權(quán)益保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化進(jìn)程；農(nóng)村宅基地；退出機(jī)制

在加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展用地緊張的問(wèn)題更加突出。我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地資源十分豐富，集體建設(shè)用地中很大一部分為宅基地，而農(nóng)村宅基地利用中存在的缺乏規(guī)劃、大量閑置和買賣糾紛等問(wèn)題也同樣突出。如何構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，提高農(nóng)村土地的利用效率和保障農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)粗放利用的農(nóng)村宅基地有序退出，成為各級(jí)地方政府盤活農(nóng)地資源、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源的主要內(nèi)容，也是當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展中的焦點(diǎn)。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地退出的意義

作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地問(wèn)題一直是農(nóng)民生活和農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)村宅基地在保障農(nóng)民基本生存權(quán)利、確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速的背景下，農(nóng)村宅基地的退出適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)和要求。

（一）保障物權(quán)權(quán)能

在法律意義上講，物權(quán)具有四個(gè)方面的基本權(quán)能，即包括占有、使用、收益和處分。我國(guó)目前的法律已經(jīng)認(rèn)可了宅基地使用權(quán)人享有前三項(xiàng)基本權(quán)利，而處分權(quán)能卻一直存在爭(zhēng)議。但在實(shí)質(zhì)上講，處分權(quán)不僅是針對(duì)所有權(quán)，使用權(quán)本身也可以處分。為此，宅基地使用權(quán)作為宅基地上的私權(quán)，也是可以流轉(zhuǎn)的。如果法律禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，顯然是對(duì)物權(quán)處分權(quán)能的一種否定。允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，能夠有效實(shí)現(xiàn)宅基地資源的充分利用。所以，農(nóng)村宅基地的退出不僅是對(duì)法律意義上的物權(quán)權(quán)能的一種反映，也是農(nóng)民能夠自主處置宅基地資源的一種有效形式，還是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下保障農(nóng)民自身合法權(quán)益的一種重要途徑。

（二）解決流轉(zhuǎn)糾紛

按照我國(guó)當(dāng)前的相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村房屋沒(méi)有國(guó)家相關(guān)部門頒發(fā)的國(guó)有土地使用權(quán)證，是不允許進(jìn)行買賣的。但是當(dāng)前我國(guó)很多地區(qū)“小產(chǎn)權(quán)房”銷售的異?；鸨?，在很大程度上證明了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)所存在的巨大市場(chǎng)價(jià)值。而實(shí)踐中，很多地方銷售出去的“小產(chǎn)權(quán)房”因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)方面的問(wèn)題，經(jīng)常發(fā)生一些摩擦和糾紛。導(dǎo)致這類問(wèn)題的主要原因，在于我國(guó)當(dāng)前法律的相關(guān)規(guī)定與居民的實(shí)際社會(huì)需求之間存在著較大的落差。為此，農(nóng)村宅基地的退出是滿足市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)需求、解決產(chǎn)權(quán)歸屬不清和化解流轉(zhuǎn)矛盾的客觀要求。農(nóng)村宅基地退出之后，可以實(shí)現(xiàn)退出土地的集體化所有，在此基礎(chǔ)上有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的集約和節(jié)約利用。

（三）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元格局，造成城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡，尤其是農(nóng)村發(fā)展的遲緩和落后。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，切實(shí)提高農(nóng)民收入和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵所在，但目前相對(duì)于城鎮(zhèn)區(qū)域普遍存在的多元化產(chǎn)業(yè)而言，單純依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的致富。于是很多農(nóng)民開(kāi)始從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)，但是資金短缺成為他們經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所面臨的最大難題。而我國(guó)目前的法律規(guī)定宅基地使用權(quán)不能作為擔(dān)保，就造成農(nóng)民無(wú)法使用宅基地為憑借而從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款進(jìn)而解決經(jīng)營(yíng)資金不足的問(wèn)題，降低了農(nóng)村從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的積極性、制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。農(nóng)村宅基地退出是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。

（四）推動(dòng)城鄉(xiāng)融合

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的發(fā)展，目的是要促進(jìn)城市和農(nóng)村資源的集約化利用和統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村的相互融合與共同繁榮。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村大量的人口轉(zhuǎn)移到城市工作和生活，甚至在城市里安家落戶，從而使得農(nóng)村空閑的宅基地變?yōu)闈撛诘氖袌?chǎng)供給。與此同時(shí)，城市的住房制度和房?jī)r(jià)上漲進(jìn)一步促進(jìn)了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。數(shù)量眾多的進(jìn)城定居的農(nóng)民居民先后在城市買房安居，而其農(nóng)村的房屋很少使用甚至完全廢棄。如果禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，將導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的大量閑置，并造成資源的浪費(fèi)。為此，農(nóng)村宅基地退出是盤活農(nóng)村閑置土地資源、保障城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)的基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理制度的內(nèi)容與實(shí)施

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)宅基地管理制度經(jīng)過(guò)了私人所有、集體所有、有償使用和使用權(quán)轉(zhuǎn)移等不同階段，終于形成了我國(guó)當(dāng)前的宅基地管理制度。分析當(dāng)前宅基地管理制度的構(gòu)成與實(shí)施，對(duì)于開(kāi)展制度創(chuàng)新、構(gòu)建宅基地退出機(jī)制具有重要意義。

（一）當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理制度的內(nèi)容

一是堅(jiān)持集體所有，允許個(gè)人使用。根據(jù)現(xiàn)行的相關(guān)法律規(guī)定，宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，但由農(nóng)民個(gè)人進(jìn)行使用。宅基地的“集體所有”往往由村級(jí)組織加以實(shí)施和落實(shí)，但是“個(gè)人使用”卻在很多地方存在不同的做法，因?yàn)楦鞯卦谂卸ㄓ袡?quán)使用宅基地的“村民”資格問(wèn)題上，有著居住、戶籍、經(jīng)濟(jì)關(guān)系等多種標(biāo)準(zhǔn)和各地相應(yīng)的一些不同規(guī)定。

二是保障一戶一宅，限制使用面積。目前，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，且宅基地的面積不能超過(guò)省、自治區(qū)和直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前各省、自治區(qū)和直轄市都規(guī)定了本地區(qū)的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，并授權(quán)縣級(jí)政府做進(jìn)一步細(xì)化，以便于政策的實(shí)施。關(guān)于一戶一宅和使用面積方面的規(guī)定，既是對(duì)農(nóng)村土地利用的保護(hù)，也是對(duì)農(nóng)村公平秩序的維護(hù)。

三是著眼福利分配，注重長(zhǎng)期使用。農(nóng)村村民基于農(nóng)村集體成員的特殊身份，有權(quán)免費(fèi)獲得相應(yīng)的宅基地使用權(quán)，并可以在本戶存續(xù)期間一直占有和使用該宅基地。作為農(nóng)村村民的“福利”，宅基地使用權(quán)和農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一致的；在使用期限方面，農(nóng)村宅基地使用權(quán)無(wú)固定期限，就是說(shuō)，只要農(nóng)戶存在，就可以一直享有宅基地的使用權(quán)。

四是嚴(yán)格限制權(quán)能，保留無(wú)償收回。在以戶為單位的宅基地使用權(quán)人消亡或宅基地閑置不用時(shí)，農(nóng)民集體可無(wú)償收回。按照當(dāng)前的規(guī)定，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可通過(guò)出賣、出租房屋的方式轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，但如果是房屋買賣，其買者不得是城鎮(zhèn)居民。宅基地使用權(quán)抵押是法律禁止的，同時(shí)法律也規(guī)定了農(nóng)民集體在特定情況下有權(quán)無(wú)償收回宅基地。

（二）當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理制度的實(shí)施

我國(guó)現(xiàn)有的宅基地管理制度在維護(hù)土地公有制、保障廣大農(nóng)民的居住權(quán)和保護(hù)耕地等方面發(fā)揮了重要作用，但在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展背景下，面臨著諸多挑戰(zhàn)。

一方面是現(xiàn)有制度的執(zhí)行落實(shí)不夠充分。宅基地管理方面的制度雖然已經(jīng)建立并不斷完善，但是實(shí)踐中很多制度未得到有效實(shí)施：一是宅基地使用缺乏科學(xué)的依據(jù)和程序，即宅基地的使用缺乏明確的規(guī)劃，宅基地的使用方案往往由村干部代替村民會(huì)議直接做出；二是一戶多宅、面積超標(biāo)的問(wèn)題較為突出，即農(nóng)村宅基地的使用審批制度和監(jiān)督工作執(zhí)行得不夠嚴(yán)格；三是禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)置宅基地的規(guī)定形同虛設(shè)，部分地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房交易風(fēng)生水起；四是宅基地在特定情況下被收回的規(guī)定未得到執(zhí)行，實(shí)踐中，對(duì)于一戶多宅、批后不建和戶口遷出的農(nóng)村居民的宅基地，很少有被集體收回的，導(dǎo)致宅基地閑置。

另一方面是部分地方擅自突破現(xiàn)有規(guī)定。近年來(lái)，一些地方打著“深化改革”和“積極探索”的旗號(hào)，擅自突破現(xiàn)有法律制度的規(guī)定，自行開(kāi)展農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)工作，并在很大程度上不斷擴(kuò)大試點(diǎn)的范圍和提升試點(diǎn)的級(jí)別。探索宅基地使用權(quán)制度的改革是應(yīng)該值得肯定和鼓勵(lì)的，但從法律角度說(shuō)，擅自突破現(xiàn)有法律規(guī)定的行為必須獲得相應(yīng)的授權(quán)，否則就有違反現(xiàn)有法律的可能。此外，還有部分地方出臺(tái)的宅基地管理制度與上級(jí)組織甚至是中央出臺(tái)的規(guī)定相違背，導(dǎo)致國(guó)家法律和國(guó)務(wù)院法規(guī)的地位受到?jīng)_擊和威脅。在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)，如何加強(qiáng)對(duì)各地開(kāi)展的改革和探索進(jìn)行監(jiān)督和約束，已成為一項(xiàng)重要的任務(wù)。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的構(gòu)建

在加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化融合的背景下，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的制度創(chuàng)新，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地有序退出和合理利用機(jī)制，已經(jīng)成為深化農(nóng)村土地制度改革、提高農(nóng)村土地利用效率、激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力的重要保障。

（一）強(qiáng)化權(quán)屬確認(rèn)機(jī)制

要以推進(jìn)確權(quán)登記為中心，強(qiáng)化宅基地權(quán)屬問(wèn)題的確認(rèn)。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記是解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛、落實(shí)耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度的重要措施。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記，強(qiáng)化農(nóng)民的土地物權(quán)意識(shí)，進(jìn)一步明確村集體、農(nóng)民與宅基地之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更加有效地調(diào)動(dòng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，方便農(nóng)民退出宅基地，有效減少土地矛盾和糾紛的發(fā)生。

（二）建立退出審核機(jī)制

要以完善相關(guān)制度為重點(diǎn)，保障宅基地退出的有效審核。當(dāng)前我國(guó)尚未出臺(tái)專門針對(duì)農(nóng)村宅基地管理方面的法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)村宅基地的管理主要參考《土地管理法》、《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，造成宅基地退出缺乏明確的法律依據(jù)。為此需要制定相應(yīng)的法律制度，對(duì)農(nóng)村宅基地退出的條件、補(bǔ)償?shù)霓k法、運(yùn)行的過(guò)程、退出宅基地的管理等做出明確的規(guī)定，建立有效的宅基地退出審核機(jī)制。

（三）健全運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制

為保證宅基地退出的有序進(jìn)行，必須加強(qiáng)對(duì)宅基地退出運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)督。農(nóng)村宅基地的退出意味著農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)的放棄、農(nóng)村集體土地資源的擴(kuò)增，并涉及到土地行政部門對(duì)宅基地面積的確認(rèn)和財(cái)政部門對(duì)農(nóng)民退出宅基地補(bǔ)償?shù)拇_定。為此，需要加強(qiáng)對(duì)宅基地退出運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)督，并加強(qiáng)宅基地退出的信息公開(kāi)，保證村級(jí)組織對(duì)退出宅基地的合理利用和科學(xué)管理，減少權(quán)力腐敗行為。

（四）完善權(quán)益保障機(jī)制

保障宅基地退出的農(nóng)民的合法權(quán)益是維持農(nóng)村穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵。為此，需要全面著手，完善宅基地退出后的農(nóng)民的權(quán)益保障：一是要完善經(jīng)濟(jì)保障，確保農(nóng)民獲得公平的補(bǔ)償；二是要完善身份保障，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份的市民化；三是要完善就業(yè)保障，加強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)技能的教育和培訓(xùn)并提供信息和機(jī)會(huì)；四是要完善社會(huì)保障，促進(jìn)城市居民和農(nóng)村居民在醫(yī)療、養(yǎng)老和教育等方面的均等化。

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)的形勢(shì)下，農(nóng)村宅基地的退出對(duì)于保障物權(quán)性質(zhì)的基本要求、解決自發(fā)流轉(zhuǎn)的矛盾糾紛、促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化融合，都具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。農(nóng)村宅基地的退出，需要立足現(xiàn)有法律制度，尊重地區(qū)實(shí)際，堅(jiān)持個(gè)體利益引導(dǎo)與村民自愿結(jié)合的原則，以制度建設(shè)為保障，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民合法權(quán)益和農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題，全面著手、系統(tǒng)推進(jìn)，通過(guò)制度創(chuàng)新構(gòu)建起科學(xué)合理的系統(tǒng)機(jī)制，保障農(nóng)村宅基地退出的規(guī)范化和有序化運(yùn)行。

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