研究城市管理創(chuàng)新 促進城市管理發(fā)展

劉廣珠

沈陽建筑大學(xué)笪可寧教授和項英輝教授合著的專著《城市管理創(chuàng)新的理論和實踐》2016年6月由東北大學(xué)出版社出版。二位作者在書中對城市管理的前沿問題進行了研究和探索，提出的問題和闡述的觀點令人耳目一新，感到這是一本不可多得的好書。

縱觀全書，感到專著具有以下三個突出的特點。第一，貫徹中央精神，探索管理創(chuàng)新。2015年12月中央城市工作會議舉行，這是時隔37年后中央再次召開城市工作會議。習(xí)近平總書記在會上發(fā)表了重要講話，分析了城市發(fā)展面臨的形勢，明確了做好城市工作的指導(dǎo)思想、總體思路和重點任務(wù)。李克強總理在講話中論述了當(dāng)前城市工作的重點，提出了做好城市工作的具體部署。會議強調(diào)，當(dāng)前和今后一個時期，我國城市工作的指導(dǎo)思想是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。專著緊緊圍繞中央城市工作會議和十八大以來的中央會議精神，對城市管理模式、體制、政府間合作、規(guī)劃、制度和方法、應(yīng)急、綜合執(zhí)法、學(xué)科發(fā)展等方面的創(chuàng)新進行了探索。第二，結(jié)合中國實際，研究城市問題。專著既不是研究國外城市的發(fā)展問題，也不是研究國外城市的管理理論，而是研究中國城市發(fā)展的實際問題。比如：30個省會城市的公路交通、遼寧省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地級以上城市工業(yè)廢水和二氧化硫產(chǎn)生及排放、北京東城區(qū)網(wǎng)格化社會管理、杭州創(chuàng)新保障房管理服務(wù)、青島市城陽區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+” 社區(qū)管理、合肥市節(jié)約用地、南京市城市治理等。這些接地氣的研究為城市管理的創(chuàng)新發(fā)展提供了理論支撐。第三，抓住當(dāng)前熱點，追蹤前沿領(lǐng)域。專著不是面面俱到地談?wù)摮鞘泄芾韱栴}，而是對當(dāng)前城市發(fā)展中公眾關(guān)注的熱點展開論述，進行研究梳理并提出解決的路徑。比如：城市發(fā)展中的新型城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化與老城鎮(zhèn)化的區(qū)別和面臨的挑戰(zhàn)；城市管理中公眾參與理念的樹立及制度的建立，從政府管理到公共治理；我國現(xiàn)行城市管理組織體系的比較與創(chuàng)新；城市財政支出管理創(chuàng)新；新的《預(yù)算法》對城市管理的影響；《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》對城市建設(shè)的影響；土地管理創(chuàng)新，完善城鄉(xiāng)土地市場體系；城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式BOT、PPP、TOD項目融資模式；城市公共住房存在的問題，創(chuàng)新管理及公共住房政策分析等。這些前沿問題的分析是對實踐過程中的探索進行的總結(jié)，將對城市發(fā)展起到指導(dǎo)作用。

2015年12月24日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》指出：“鼓勵高等學(xué)校設(shè)置城市管理專業(yè)或開設(shè)城市管理課程?！?/p>

我國開設(shè)城市管理專業(yè)已有三十多年的時間。城市管理學(xué)是城市管理專業(yè)的一門基礎(chǔ)課，同時也是相關(guān)專業(yè)的必修或選修課程。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前城市管理學(xué)教材也已經(jīng)有二十余本。我在2014年也寫了一本《城市管理學(xué)》，由清華大學(xué)出版社出版。盡管當(dāng)時盡量將城市管理前沿的內(nèi)容寫進去，但是發(fā)現(xiàn)形勢發(fā)展太快，書印刷出來后有些內(nèi)容已有了新的變化，而且作為一本教材還必須具有一些基本的東西，而不能將最前沿的內(nèi)容全都寫進去，這就需要有一本城市管理前沿內(nèi)容的書作為城市管理學(xué)的補充。

在我講授城市管理學(xué)這門課程的十多年里深深地感到這樣一本書的重要性。笪可寧和項英輝二位教授的專著正是這樣一本我們亟需的著作。專著主要集中對城市前沿問題進行研究，因此無用花費大量篇幅介紹基本知識，也無需涉及所有方面，更不必囿于城市管理學(xué)體系，如此即可以集中精力和篇幅，對主要問題進行深入研究。比如：城市管理創(chuàng)新的理論、城市管理的主體、城市管理的組織體系、城市財政管理、城市空間管理、城市基礎(chǔ)設(shè)置管理、城市公共住房管理、城市環(huán)境管理、城市社區(qū)管理等。

國家統(tǒng)計局2017年1月20日公布2016年城鎮(zhèn)常住人口79298萬人，比上年末增加2182萬人；鄉(xiāng)村常住人口58973萬人，減少1373萬人，城鎮(zhèn)化率為57.35%，比2015年的56.1%增長了1.25個百分點。這是自2011年中國內(nèi)地城鎮(zhèn)化率首次突破50%、達到了51.3%后的持續(xù)增長。城鎮(zhèn)化水平的持續(xù)提高表明城市人口在增長。而城市人口的增長在給城市發(fā)展帶來活力的同時，也給城市帶來了一系列問題。這些問題主要有：第一，快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致城市快速發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展不一致。這一問題導(dǎo)致城市邊界在外移，房子蓋起來了卻沒人住，出現(xiàn)所謂的“鬼城”，這種現(xiàn)象在三四線城市比較普遍。一二線城市經(jīng)濟快速發(fā)展，人口流入，房價提升，三四線城市經(jīng)濟受人口流出的影響，房子賣不出去，庫存嚴重。京津冀、長三角、珠三角、東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成都地區(qū)等大城市群的發(fā)展吸引了大量的人口集聚，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速。而這些城市群以外的地區(qū)剩下的都是一些山區(qū)或生態(tài)區(qū)，這些地區(qū)都是不適合進行大規(guī)模城鎮(zhèn)化開發(fā)的，從而導(dǎo)致人口流出。第二，城市人口集聚導(dǎo)致城市建設(shè)用地擴大，侵占農(nóng)業(yè)耕地?？焖俪擎?zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村人口向城市集聚，中小城市人口向大城市集聚，導(dǎo)致一些城市邊沿一再向外擴大，侵占農(nóng)業(yè)用地，減少耕地面積，擴大城市建設(shè)用地（東部地區(qū)這種情況尤為突出）。農(nóng)業(yè)用地和城市建設(shè)用地兩者之間要有一個合理的比例，這個比例東中西部地區(qū)可以有一定的不同，但是必須有一個比例，以保證耕地紅線不被侵占。第三，城市人口結(jié)構(gòu)不合理。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展導(dǎo)致大量農(nóng)民工進城。這些農(nóng)民工已經(jīng)在城市安家工作，但仍然是非戶籍人口。還有許多在城市中打拼的人員，非農(nóng)民工但也是非戶籍人口。當(dāng)然，近幾年許多城市出臺了積分制落戶，但積分制落戶的結(jié)果就是只要高端人才，不要低端勞動力。城市是由多職業(yè)多層次人員構(gòu)成的，這些政策和做法使得城市人口結(jié)構(gòu)趨于畸形發(fā)展。第四，快速城鎮(zhèn)化促使一些城市發(fā)展規(guī)模超出資源承載能力。中央城市工作會議提出要堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然、改善生態(tài)環(huán)境的重要方針。

國務(wù)院在2017年2月4日印發(fā)的《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》中指出，當(dāng)前，城鎮(zhèn)化重速度輕質(zhì)量問題嚴重，2000-2015年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長了約113%，遠高于同期城鎮(zhèn)人口59%的增幅。部分城市承載能力減弱，水土資源和能源不足，環(huán)境污染等問題凸顯。城市的發(fā)展規(guī)模要考慮城市資源的承載力，這些資源包括能源、水、土地、環(huán)境容量等；要根據(jù)資源引導(dǎo)和調(diào)控城市經(jīng)濟規(guī)模、人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使其不超出當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境的承載能力。比如：城市規(guī)模要與當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)空間兼容，當(dāng)?shù)氐拇髿庖约捌渌鷳B(tài)空間要能夠有效吸附達標的污染物（現(xiàn)在出現(xiàn)的霧霾實際上就是因為空間不夠，吸附不了達標排放的污染物）。

城鎮(zhèn)化促使城市迅速發(fā)展，城市發(fā)展中新的問題也顯現(xiàn)出來，《城市管理創(chuàng)新的理論與實踐》為城市管理研究者提供了研究領(lǐng)域和研究前沿，也為本科生或研究生提供了在讀完城市管理學(xué)課程后，對相關(guān)知識的進一步了解和學(xué)習(xí)的閱讀教材，當(dāng)然更是為城市管理學(xué)教師提供了一本很好的教學(xué)參考書?；谝陨显?，我愿意將此書推薦給城市管理研究者、學(xué)生、教師和對城市管理感興趣的朋友一讀。

（責(zé)任編輯：李靜敏）