美國石油天然氣管道政府監(jiān)管立法及管理手段應(yīng)用

編者按： 2016年12月4日-23日，北京市城市管理委員會組團赴美國，實地學(xué)習(xí)、參觀、考察了石油天然氣管道管理等方面情況，與美方相關(guān)管理部門、行業(yè)協(xié)會等進行了溝通交流。本文根據(jù)考察團《石油天然氣管道保護先進技術(shù)和政府監(jiān)管立法情況》專題培訓(xùn)總結(jié)報告摘編，以饗讀者。

一、監(jiān)管機構(gòu)及職責(zé)劃分

美國的石油天然氣管道監(jiān)管體制可分為三個層次，分別是法律法規(guī)、技術(shù)標準、企業(yè)內(nèi)部管理制度。

法律法規(guī)：包括《天然氣管道安全法》、《危險液體管道法》、《管道安全促進法》等，對管道監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管內(nèi)容、管道公司的權(quán)利和義務(wù)等有明確規(guī)定。

技術(shù)標準：由服務(wù)與行業(yè)協(xié)會組織監(jiān)管機構(gòu)、管道公司、設(shè)備生產(chǎn)商等方面的專家制定、修改，企業(yè)自愿采用。由于技術(shù)標準的專業(yè)性很強，因此不適合通過法律法規(guī)規(guī)定。同時，制定或修改法律法規(guī)的時間一般比較長，往往不能適應(yīng)新技術(shù)的發(fā)展，特別是獲重大突破時。石油管道協(xié)會、石油學(xué)會、腐蝕工程師學(xué)會、機械工程師協(xié)會等制定了一系列管道技術(shù)標準，涵蓋管道設(shè)計、材料、安裝、焊接、檢測、腐蝕控制、運行、維護、修理等方面內(nèi)容，為大多數(shù)管道企業(yè)所采用，是監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管依據(jù)，在管道管理方面具有十分重要的作用。

企業(yè)內(nèi)部管理制度：為符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和有關(guān)技術(shù)標準的要求，企業(yè)要結(jié)合自身實際，制定嚴格的內(nèi)部管理制度。

跨越州界和國界的管道由聯(lián)邦監(jiān)管（考慮到各州的檢查人員更熟悉當(dāng)?shù)毓艿赖倪\營情況，經(jīng)聯(lián)邦管道安全辦公室授權(quán)，各州的管道安全辦公室通常代為管理位于各州境內(nèi)的州際管道），州內(nèi)的管道由各州自行監(jiān)管。在聯(lián)邦層次，美聯(lián)邦政府有7個部門負責(zé)油氣管道的安全保護和監(jiān)管事務(wù)，彼此分工明確，形成了健全的監(jiān)管體系。

聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會：能源部是美國油氣戰(zhàn)略的主管部門，其下屬的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會是獨立于政府主管油氣工業(yè)部門之外的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，主要負責(zé)審批和監(jiān)管州際的天然氣管道項目。聯(lián)邦能源監(jiān)管委由5名委員組成，均是由參議院同意后由總統(tǒng)任命，任期5年。

聯(lián)邦能源監(jiān)管委負責(zé)新天然氣管道的選址許可工作。企業(yè)建設(shè)新的州際天然氣管道必須首先獲得聯(lián)邦能源監(jiān)管委的許可證。聯(lián)邦能源監(jiān)管委還負責(zé)批準天然氣設(shè)施的停止使用和運營。在進行批準審查時，聯(lián)邦能源監(jiān)管委必須要考慮與天然氣管道路線相關(guān)的安全和保護規(guī)定。

運輸部： 運輸部是美聯(lián)邦政府管理油氣管道安全的主要機構(gòu)，其下所設(shè)研究和特殊計劃局，負責(zé)監(jiān)管全美的運輸行業(yè)，包括水路、陸路、空運和管道運輸，為運輸行業(yè)制定安全標準。運輸部通過下設(shè)的管道和危險物質(zhì)安全管理局、油氣管道安全辦公室，履行監(jiān)管油氣管道安全的職責(zé)。

油氣管道安全辦公室負責(zé)制定油氣管道的設(shè)計、建設(shè)、運行及維修的最低安全標準，以確保油氣管道在安全、可靠、環(huán)保的狀況下運營。油氣管道安全辦公室還負責(zé)制定風(fēng)險管理的各項規(guī)章和規(guī)定，以確保管道設(shè)施的設(shè)計、建造、運營、維護、安全及應(yīng)急。

油氣管道安全辦公室負責(zé)檢查管道企業(yè)是否遵守所有的管道安全條例。油氣管道安全辦公室還負責(zé)組織各種培訓(xùn)，要求新任命的州安全檢查員3年內(nèi)完成所有的適用培訓(xùn)課程，使其熟知管道安全規(guī)定。

按照法律授權(quán)，油氣管道安全辦公室有權(quán)對違反管道安全法律法規(guī)的管道公司進行警告、罰款甚至可以進行刑事處罰。近年來，油氣管道安全辦公室對管道公司逐漸減少了罰款手段，更多地采用發(fā)警告信的方式，這使油氣管道安全辦公室與管道公司可以更好地開展合作，協(xié)商解決問題。

國土安全部：國土安全部下設(shè)的信息分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護局是重要基礎(chǔ)設(shè)施安全保護工作的主管部門。信息分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護局下設(shè)重要基礎(chǔ)設(shè)施保障辦公室和國家基礎(chǔ)設(shè)施保護中心，前者負責(zé)協(xié)調(diào)重要的基礎(chǔ)設(shè)施（包括油氣管道）的安全保護工作；后者負責(zé)偵查、預(yù)防、打擊針對重要基礎(chǔ)設(shè)施的破壞行為，并采取應(yīng)急救護措施。

國土安全部下設(shè)的交通安全管理局、交通部門網(wǎng)絡(luò)管理辦公室、管道保護處，負責(zé)全美危險液體和天然氣管道的保護監(jiān)管職能。管道保護處履行的職能包括：制定管道保護計劃；開展關(guān)鍵資產(chǎn)分析?！瓣P(guān)鍵性”（criticality）是管道保護工作的一個重要問題，直接決定著管道企業(yè)需要以及如何保護所屬的資產(chǎn)，以及在管道企業(yè)和政府部門之間建立有效的溝通網(wǎng)絡(luò)。其他的監(jiān)管機構(gòu)還有內(nèi)務(wù)部，負責(zé)管理大陸架上的油氣管道安全；環(huán)境保護局，負責(zé)管理油氣溢漏、油氣罐、處理廠；司法部，負責(zé)對違反管道安全法的刑事和民事責(zé)任案件進行起訴。此外，大部分州政府也設(shè)立了能源管理部門和油氣管道的監(jiān)管機構(gòu)。

美國除建立了比較健全的油氣管道政府監(jiān)管機構(gòu)外，還有很多油氣管道安全服務(wù)的行業(yè)機構(gòu)，在協(xié)同政府部門和各管道公司維護油氣管道安全方面發(fā)揮著重要作用。比如，北美能源標準委員會、美國州際天然氣協(xié)會、美國氣體協(xié)會、美國石油學(xué)會、石油管道學(xué)會、氣體技術(shù)學(xué)會、國際管道研究學(xué)會等等。這些行業(yè)機構(gòu)都有自己的章程和專家，制定了許多油氣管道方面的安全運營標準，不僅為管道公司做好安全生產(chǎn)和運營提供了指導(dǎo)，也為政府部門制定法律法規(guī)提供了參考。

二、監(jiān)管方式

（一）許可

項目許可：建設(shè)管道必須取得國家能源監(jiān)管委員會的批準。

在決定是否批準管道建設(shè)時，國家能源監(jiān)管委員會要考慮以下因素：是否有可供該管道運輸?shù)挠蜌饣蚱渌唐?；現(xiàn)實的或潛在的市場；經(jīng)濟上的可行性；申請人的資信、財務(wù)狀況、融資方式等。如果申請材料完整，土地所有權(quán)人或使用權(quán)人沒有反對意見，符合技術(shù)、安全和環(huán)保要求，批準只需幾天時間。如果土地所有者、使用者反對或存在環(huán)保問題，則可能需要幾周甚至幾個月。

運行許可：管道竣工后，必須經(jīng)國家能源監(jiān)管委員會批準方可運營。

（二）檢查

檢查分書面檢查和現(xiàn)場檢查兩種方式。

書面檢查是主要的檢查方式。監(jiān)管機構(gòu)認為必要時可以檢查與管道設(shè)計、施工、運營、維護或廢棄有關(guān)的任何記錄、文件或電腦系統(tǒng)。除書面檢查外，監(jiān)管機構(gòu)還要對管道現(xiàn)場進行檢查?，F(xiàn)場檢查的對象基于三個標準確定：運營者的歷史、地點的敏感性、設(shè)施或操作的內(nèi)在風(fēng)險。

（三）責(zé)令停業(yè)改正

當(dāng)檢查人員認為因下列情形可能危及公眾或公司員工的安全、造成財產(chǎn)損壞或環(huán)境污染，可以責(zé)令停業(yè)改正，管道建設(shè)、運營、維護或者廢棄；距管道30米以內(nèi)的挖掘活動；與管道并行、相遇或穿（跨）管道的設(shè)施建設(shè)。不遵守檢查人員命令的行為均構(gòu)成犯罪，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

三、安全法規(guī)體系之管道安全概況

美國非常重視石油天然氣管道的安全問題，認為石油天然氣管道是國家重要的能源基礎(chǔ)設(shè)施，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的“主動脈”，事關(guān)國家能源安全、公共安全；事關(guān)國家、社會發(fā)展；事關(guān)保障民生和改善民生。

管道事故致因分析：在美國，導(dǎo)致管道泄漏事故的主要原因包括第三方開挖、管道腐蝕、機械故障、控制系統(tǒng)失靈、操作失誤以及恐襲，自然原因如洪水、地震也可能損壞管道。

管道安全保護法律體系：美國自1968年頒布《天然氣管道安全法》以來，相繼出臺了多部法律法規(guī)，逐步完善了石油天然氣管道的安全保護法律體系。這些法律法規(guī)包括《天然氣油氣管道安全法案》，《危險液體管道法》，《管道檢驗、保護、執(zhí)法和安全法》等。聯(lián)邦規(guī)章匯編收錄的管道安全規(guī)章也涉及到管道保護的問題。聯(lián)邦規(guī)章還常常引用一些技術(shù)標準作為依據(jù)，從而使其成為強制性法規(guī)。此外，美國的許多州也制定了相應(yīng)的管道安全保護方面的法律法規(guī)。

以上簡要介紹了美國在石油天然氣管道管理方面的監(jiān)管機構(gòu)、法律法規(guī)及職責(zé)劃分的情況。下文結(jié)合石油天然氣管道運行，重點介紹在防外力破壞方面，一呼通中心的管理體系。

四、一呼通中心的歷史沿革

一呼通中心的建立是基于解決地下管線頻繁被挖斷損壞造成的事故或巨大損失問題。上世紀70年代中期，美國各州頻繁發(fā)生因開挖導(dǎo)致燃氣管線、電力管線、通訊管線、供水管線等被挖斷的惡性事故，由此引起了聯(lián)邦政府、各州政府和管線權(quán)屬單位的高度重視。

1998年，交通運輸部設(shè)立了美國地下管線聯(lián)盟（CGA），它是防止地下管線毀壞提供指導(dǎo)和咨詢的非盈利性工作機構(gòu)。

CGA除對一呼通中心和事故預(yù)防的最佳方案進行研究、相關(guān)利益各方在地下管線和設(shè)施保護方面承擔(dān)的共同責(zé)任，以及加強對公眾保護地下管線的教育外，還承擔(dān)著事故數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計、分析和分發(fā)等工作。聯(lián)邦機構(gòu)、州政府、地方政府、國家公用事業(yè)承包商協(xié)會，以及業(yè)主、服務(wù)提供商聯(lián)合建立了一呼通中心（地區(qū)性）和地下管線管理委員會（全國性）。油氣管道安全辦公室要求所有的管道公司參加一呼通中心，規(guī)定在管道安全區(qū)附近的所有施工作業(yè)必須事先告知一呼通中心，與地下設(shè)施和管道業(yè)主聯(lián)系，在未得到許可前嚴禁開工。油氣管道安全辦公室還編輯印發(fā)了管道安全細則等宣傳手冊，向公眾廣泛宣傳安全挖掘和管道保護方面的知識。

五、一呼通中心的管理內(nèi)容

一呼通中心由政府部門、設(shè)計單位、開挖公司，以及業(yè)主、運營商、承包商等共同組成董事會進行管理，服務(wù)于特定的區(qū)域，負責(zé)檔案管理、公眾安全教育、事故預(yù)防等工作。一呼通中心的統(tǒng)一呼叫號碼（811）在全美范圍內(nèi)可接通，州內(nèi)免費，全天候接受定位請求。施工單位在對地下管線、設(shè)施定位和標識之前，必須提前48或72小時撥打一呼通中心的電話進行申報。

美國地下管線聯(lián)盟管理的主要過程包括以下內(nèi)容：

規(guī)劃和設(shè)計：

收集信息并識別現(xiàn)有設(shè)施；利用標識器標識地下設(shè)施；適用的規(guī)范、法令條款及現(xiàn)行標準；符合資質(zhì)的工程公司；強制性的預(yù)投標會議；對投標前、投標和建設(shè)期間的持續(xù)介入及跟蹤；繪制管線圖。

一呼通中心收到設(shè)計單位的通知后建立開挖承包商與業(yè)主協(xié)調(diào)會議機制；處理定位需求；簡化申報流程；前期的公眾安全意識的培養(yǎng)以及事故預(yù)防措施方面的培訓(xùn)。

實地定位和標識：

開挖前要對地下管線和設(shè)施進行精確定位并豎立標識，提醒車輛和過往人員。地下管線和設(shè)施需要豎立足夠多的全國統(tǒng)一顏色、代碼的標識符號；整理、存檔所有與管線定位相關(guān)的資料；保持與相關(guān)部門、施工單位良好的溝通。

實地開挖：

首先需要確定開挖容許的誤差范圍（46厘米）。開挖前要通過一呼通中心進行定位請求，召開開挖前的準備會，實地定位核查，確定是否符合聯(lián)邦和州立的法律法規(guī)，回填塘渣并建立文檔。

法律法規(guī)：

加強和督促聯(lián)邦和各州，進行地下管線的立法工作，在對公眾進行教育和強制教育的同時，建立激勵、懲罰機制和事故后的恢復(fù)機制。

公眾教育：

通過多種形式的宣傳，使公眾熟知美國地下管線聯(lián)盟并關(guān)注和推進聯(lián)盟工作，如編制市場/廣告計劃、付費廣告的使用、免費媒體的使用、免費贈品的使用等。

報告和評估：

根據(jù)相關(guān)利益各方的報告信息，采用標準的信息收集表，收集的內(nèi)容包括事故信息、管線中斷服務(wù)時間、相應(yīng)的事故損失情況等，進行年度統(tǒng)計、分析和歸類整理；編制評估報告，通過培訓(xùn)或公告信息，指導(dǎo)管線管理工作。

六、一呼通中心的法律地位

811電話是任何開挖行為必須撥打的一個告知電話，一呼通中心是負責(zé)接轉(zhuǎn)、值班811電話的管理機構(gòu)，是非政府組織機構(gòu)。美國聯(lián)邦政府法律規(guī)定：所有的開挖建設(shè)主體必須在開挖前撥打811電話，實際上從法律角度明確了811電話和一呼通中心的法律地位。

七、一呼通中心的管理方式

一個州的一呼通中心聯(lián)接著所有管線的權(quán)屬單位或管線的經(jīng)營單位。他們選出理事會，制定章程，定期進行交流，確定一呼通中心的負責(zé)人，確定中心的收費辦法、收費標準、支出審計等。理事會選出的一呼通中心的管理團隊負責(zé)一呼通中心的運營服務(wù)。

八、一呼通中心的相關(guān)方責(zé)任

施工單位：

施工前沒有撥打811值班電話告知一呼通中心，施工過程中發(fā)生的任何事故，包括造成其他管線損壞，施工方負全責(zé)。

一呼通中心：

施工單位撥打了811值班電話，履行了告知一呼通中心的義務(wù)，一呼通中心沒有通知或未通知到開挖區(qū)域內(nèi)所涉及的地下管線權(quán)屬單位，施工過程中發(fā)生的任何事故及造成的損失由一呼通中心負責(zé)。

管線權(quán)屬單位：

一呼通中心將施工單位所要施工的區(qū)域內(nèi)的信息告知區(qū)域內(nèi)所涉及的地下管線權(quán)屬單位后，權(quán)屬單位未在施工區(qū)域標定其所屬地下管線的屏幕位置、走向標識，施工過程中造成管線損壞，管線權(quán)屬單位自負其責(zé)。

按照規(guī)定，管線權(quán)屬單位標定的管線平面位置允許誤差正負50厘米，誤差范圍內(nèi)管線被挖斷或損壞，由施工單位負責(zé)；誤差范圍以外的管線被挖斷或損壞，由權(quán)屬單位負責(zé)。

九、一呼通中心的社會效果

據(jù)美國地下管線設(shè)施聯(lián)盟數(shù)據(jù)報告委員會主席介紹，2006年至2016年，全美因地下施工發(fā)生的管線損壞事故下降了50%，可見一呼通中心在保護地下管線因開挖造成事故方面發(fā)揮的明顯作用。

（本文圖片由北京市城市管理委員會赴美考察團提供）

（責(zé)任編輯：林菲）