城市精細化管理從垃圾分類抓起

孫新軍

習近平總書記在2016年12月21日召開的中央財經領導小組第十四次會議上指出，普遍推行垃圾分類制度，關系13億多人生活環(huán)境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍?？倳涥P于垃圾分類工作的重要講話，不但指明了垃圾分類的重要意義，而且指明了垃圾處理的目標、路徑和方法，對于改善城鄉(xiāng)環(huán)境、增進人民福祉、提高城市管理水平、提升社會文明素養(yǎng)具有深遠的思想意義和重大的現實意義。

一、垃圾分類是全面建成小康社會、改善民生的重要內容

（一）垃圾分類是關乎民生的重要議題

垃圾處理橫跨生態(tài)環(huán)境保護和城市環(huán)境建設管理兩大領域，在北京市每年召開的生態(tài)和環(huán)境建設大會上都是作為重點工作進行部署。大城市的垃圾管理一旦出現問題，對于生態(tài)環(huán)境保護而言是垃圾圍城，因為垃圾亂堆、亂埋、亂倒會污染水體和大氣；對于城市環(huán)境建設管理而言是垃圾運不出去，城市運行狀況惡化，導致社會秩序混亂甚至造成社會失序。在實際工作中，提升末端垃圾處理設施能力和在前端開展垃圾分類減量是預防和解決垃圾處理問題的兩條并行的主線。

垃圾分類的直接效果是生活環(huán)境改善，與民生密切相關。每年的全國和北京市兩會都會有相當多的提案建議涉及垃圾分類問題，人大代表和政協委員對于垃圾分類工作的重視，反映出全社會對改善環(huán)境和改善民生的強烈意愿?？倳浀闹匾v話精神是順民意、解民憂、惠民生，在經濟社會面臨轉型提質升級的重要關口，從垃圾分類這一具體工作抓起，將對城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、管理產生深刻影響，對生態(tài)環(huán)境改善發(fā)揮重要作用，必將引領城鄉(xiāng)環(huán)境建設和精神文明建設達到一個新的高度。

（二）垃圾分類是輿論關注的敏感問題

對于垃圾分類，有兩類偏激的觀點容易形成對公眾的誤導。近年來，國內主要城市普遍面臨垃圾處理能力不足、垃圾無處填埋的窘境，垃圾焚燒得到了快速發(fā)展，也使得“鄰避效應”成為炙手可熱的名詞。一類偏激的觀點認為“鄰避”有理，政府和企業(yè)應當順應“民意”，撤銷焚燒廠的建設規(guī)劃，依靠垃圾分類、“零廢棄”、“零排放”運動實現垃圾完全的資源化利用，不需要焚燒處理。另一類偏激的觀點認為焚燒廠處理能力已經存在，且隨著人民生活水平的不斷提高，垃圾的熱值能夠滿足處理工藝的要求，前端沒有必要進行垃圾分類，勞民傷財，垃圾都拿去燒就可以了。

垃圾是否需要分類，怎么分類？成為輿論長期關注和爭論的焦點。總書記的重要講話精神無疑為垃圾分類工作注入了一針強心劑，自此可以拋開爭論，明確垃圾分類工作的努力方向，擼起袖子加油干。

（三）垃圾分類是城市管理的現實難題

垃圾分類的持續(xù)動力源自于群眾的廣泛參與，關鍵是讓人民群眾得到看得見、摸得著的實惠。

北京市從1996年在西城區(qū)大乘巷社區(qū)率先開展垃圾分類，20年時間里一直堅持。垃圾分類在大乘巷社區(qū)得到了居民群眾的廣泛認同并積極參與的重要原因是生活環(huán)境的持續(xù)改善。通過參與促進習慣養(yǎng)成，通過習慣推動環(huán)境改善，通過環(huán)境強化參與氛圍，讓垃圾分類成為全民共識并身體力行，是做好垃圾分類工作的基本經驗，也是推動垃圾分類持續(xù)開展的內在動力。

垃圾分類成在堅持，難也在堅持。在媒體上經常出現“混裝混運”影響居民分類投放積極性的報道，根源是絕大多數居民分類投放的習慣并沒有養(yǎng)成，居民反映分類垃圾混裝混運問題與環(huán)衛(wèi)部門反映垃圾分類投放質量不達標問題相互交織。垃圾分類或是成為了環(huán)衛(wèi)部門的獨角戲，依靠垃圾分類指導員或專業(yè)分揀員完成考核任務指標；或是流于形式，垃圾分類與未分類一個樣，裝在綠桶和灰桶里的垃圾沒有區(qū)別，混裝混運在所難免。

學習貫徹落實總書記的重要講話精神，是破解垃圾分類難題的法寶，就是要緊緊抓住垃圾分類“四環(huán)節(jié)”，加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)；掌握垃圾分類工作的根本方法，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，通過制度落實促進習慣養(yǎng)成。

二、垃圾分類是完善社會治理、促進社會進步的重要途徑

（一）垃圾分類的目標是構建兩型社會

減量化、資源化、無害化是垃圾處理工作的基本遵循，其制度基礎是1996年4月1日起生效實行的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》和2009年1月1日起施行的《中華人民共和國循環(huán)經濟促進法》。同時，黨的十六屆五中全會確定了“加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”；黨的十八大確定了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設“五位一體”的總體布局，指明了生態(tài)文明建設在構建中國特色社會主義制度中的重要作用；《“十三五”規(guī)劃綱要》在發(fā)展理念中明確提出，綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。

結合中外垃圾處理發(fā)展的實踐，北京市在“十三五”時期環(huán)衛(wèi)發(fā)展規(guī)劃基本思路中構建了垃圾處理的“金字塔”目標體系。即：處在頂端的是減量化，即減少垃圾的產生，往下兩層分別是再利用和資源化。前三個層級涉及循環(huán)經濟的范疇，主要措施包括限制包裝、減少一次性用品、凈菜進城、不剩餐、舊貨交易、廢品回收和垃圾分類等。再往下是熱回收，也就是垃圾焚燒或生化處理，最后一級是無害化處理。垃圾分類中的干濕分開，是對后兩級垃圾處理的直接支持。對于垃圾處理的“金字塔”體系而言，頂層的循環(huán)經濟目標必須借助社會管理才能實現。

（二）垃圾分類的實質是社會協同治理

垃圾分類問題的關鍵是社會治理的結構和關系，也就是社會治理中的體制、機制設計問題?！靶纬梢苑ㄖ螢榛A、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度”是垃圾分類社會治理的基本結構。

北京市已經在2012年3月1日實施了《北京市生活垃圾管理條例》，在當年是一部具有創(chuàng)新性的優(yōu)秀立法，至今對垃圾分類工作的開展都能夠提供有力的支撐。從法規(guī)執(zhí)行情況來看，政府推動有余，全民參與不足是目前存在的主要癥結。環(huán)衛(wèi)科研部門組織的對垃圾分類情況的調查顯示，市民對垃圾分類的知曉率達到了90%以上，而實際參與率僅為10%。如果嚴格執(zhí)法，面對90%的人都是違法者，必然是法不責眾；如果不嚴格執(zhí)法，法規(guī)成為一紙空談，混裝混運問題既成為10%參與垃圾分類市民的痛點，更成為90%旁觀者的借口。如何讓更多的人參與到垃圾分類中來，是破解當前矛盾的關鍵。在戰(zhàn)略上，需要在政府、市場、社會和個人之間建立共同的愿景和目標，求得最大公約數，爭取一切可爭取的力量并付諸行動；在戰(zhàn)術上，需要在模式、資金、技術、運行、管理和執(zhí)法方面建立最小公倍數，使措施方案可行，群眾能接受，政府能承受，積極穩(wěn)妥擴大垃圾分類制度覆蓋范圍。

（三）垃圾分類的關鍵是主體作用發(fā)揮

《北京市生活垃圾管理條例》中明確規(guī)定了10類垃圾分類責任主體，如物業(yè)單位、自管單位、村民委員會、機關、部隊、企業(yè)事業(yè)單位和其他單位等垃圾分類責任人及其主體責任。

我國從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，以“單位”為管理單元的社會管理體制逐漸解體，而相對于市場經濟條件下的社會管理體制建設則相對滯后。對于個人而言，弱化了“單位人”的管理歸屬，卻沒有“社會人”的管理承接，導致在垃圾分類這樣需要強有力的社會動員工作上力不從心。從某種意義上看，垃圾分類工作既是在構建分類投放、收集、運輸、處理“四個環(huán)節(jié)”的制度環(huán)境，又是在幫助完善落實最基層的社會管理體系。在這個過程中，城市管理必須與社會管理共同推進，實現城市管理與社會管理的融合發(fā)展，城市經濟、社會、環(huán)境的協同發(fā)展。

三、垃圾分類是推進城市管理體制改革、實現城市精細化管理的重要抓手

（一）垃圾分類是城市管理體制改革的試金石

2014年2月和2017年3月，習近平總書記兩次視察北京并作了重要講話，對北京的城市管理工作提出了明確要求。2015年12月，中央時隔37年再次召開城市管理工作會議，習近平總書記系統(tǒng)闡述了新時期城市管理工作的指導思想、總體思路和方法路徑。

北京市深入學習貫徹落實總書記系列重要講話精神，深化城市管理體制改革，更新城市管理理念，創(chuàng)新城市管理方式，不斷提升城市管理精細化水平。落實生活垃圾分類投放、收集、運輸、處理（包括再生資源利用）四大環(huán)節(jié)的任務，涵蓋了城市管理、發(fā)展改革、住建、環(huán)保、工信、商務、規(guī)劃國土、社會管理等多個政府部門的職責。在北京市的城市管理改革方案中，已經把再生資源回收管理的職能從商務部門劃歸城市管理部門。但實現垃圾分類的全鏈條、全流程管理，僅僅把某個職能劃轉是遠遠不夠的。相對于政府這架機器而言，某一個部門只是零件，零件再復雜，體積再龐大，也不能替代整架機器的功能。只有把整架機器開動起來，零件間相互配合、高效工作才能做出垃圾分類這樣綜合性的產品。城市管理部門在改革中被賦予了綜合協調的職能，能不能發(fā)揮好主導作用，其他部門能不能發(fā)揮好配合作用，垃圾分類就是試金石。

（二）垃圾分類是城市管理運行機制的示蹤劑

垃圾分類是個復雜的系統(tǒng)工程，推進中涉及法律、行政、經濟、技術、社會等多種要素，各要素間相互交織、互為因果，要素背后是政府政策與各級管理、作業(yè)、執(zhí)法、監(jiān)督行政主體，以及政府與各類市場主體、社會組織及各類資源主體之間的博弈，成效如何體現了一個城市現代化治理的水平，是公民素質、組織動員能力、社會治理能力以及城市精細化管理水平的具體體現。

垃圾分類必須緊緊抓住精細化管理這條主線，在精準細化、精密細致、精心細膩上下功夫、求實效。垃圾分類在哪個節(jié)點上出了問題，在哪個環(huán)節(jié)上推動不下去，反映出的現象是在運行機制上出了問題，而需要調整的往往是現象背后的利益關系，這就需要拿出壯士斷腕的決心以及改革的勇氣和魄力。

（三）垃圾分類是城市管理創(chuàng)新發(fā)展的橋頭堡

蔡奇市長提出“城市精細化管理從垃圾分類抓起”，要求每個區(qū)都要拿出一個街道，其他街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）要拿出一個社區(qū)（村）建立垃圾分類示范片區(qū)，要連線成片，最終實現垃圾分類全覆蓋。

就一個街道而言，垃圾分類涉及到的各類社會主體基本涵蓋，各類垃圾均需提出解決方案，落實“四環(huán)節(jié)”的垃圾分類管理要求。其中，居住小區(qū)有物業(yè)管理、半物業(yè)管理、無物業(yè)管理均可涉及，寫字樓、商超、機關事業(yè)單位、學校、餐飲單位等各類責任主體均會覆蓋，生活垃圾中的廚余垃圾、再生資源、混合垃圾、大件垃圾、裝修垃圾、有毒有害垃圾、電子垃圾，生產經營活動中產生的餐廚垃圾、廢棄油脂、建筑垃圾等等，垃圾分類管理是對基層政府執(zhí)政能力和城市管理部門智慧的嚴峻考驗。從基本思路上要樹立創(chuàng)新發(fā)展的理念，堅持“突破難點，落實責任，建立互信，持之以恒”。將再生資源和廚余垃圾的分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理作為垃圾分類的重點任務，堅持“資源回收、干濕分開”的基本技術路線；綜合運用法律、行政、經濟、科技、社會動員等多種手段，構建“全行業(yè)、全領域、全過程”的垃圾分類管理體系；規(guī)范收集運輸行為，杜絕混裝混運現象，回應市民關切，建立信任，提振信心；深刻認識垃圾分類的社會性、復雜性、長期性和艱巨性，通過制度落實推動習慣養(yǎng)成，久久為功。

垃圾分類任重道遠。在習近平總書記系列重要講話精神以及對垃圾分類工作重要指示精神的指引下，只要砥礪前行，腳踏實地，勤奮守拙，堅持不懈，相信北京的垃圾分類工作一定能夠交出一份讓人民群眾滿意的答卷。

（責任編輯：李靜敏）