全球治理視域下私營安保產業(yè)國際化研究

肖河

摘要：自出現起就一直面臨合法性質疑的私營安保產業(yè)經歷了百年的發(fā)展后，最終成為了全球經濟與社會中難以分割的重要部分。國際社會和學術界也因此逐漸將研究的重點由合法性爭論轉移到全球治理與規(guī)制上。2004至2014年間，《蒙特勒文件》、《私營安保服務供應商國際行為守則》等相關國際規(guī)約陸續(xù)問世。出于保護日益增加的海外利益的需求，發(fā)展私營安保產業(yè)、參與相關全球治理已成為對中國的必然要求。為此，中國應當充分理解和積極參與這一新興的全球治理進程，利用好后發(fā)國家的優(yōu)勢和中國的既有稟賦，保證私營安保體系自起點開始的規(guī)范發(fā)展，最終達到增強中國海外利益保護能力的目的。

關鍵詞：私營安保；全球治理；海外利益保護

中圖分類號：D269

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5381（2017）01-0050-07

一、為什么要發(fā)展私營安保產業(yè)并參與全球治理

隨著中國“走出去”戰(zhàn)略的不斷深化以及“一帶一路”倡議的持續(xù)鋪開，“海外中國”也變得越加龐大和重要。至2015年底，海外各類中國籍勞務人員已達1027萬人、留學人員將近200萬人，境外注冊的中資企業(yè)超過3萬家、總資產達64萬億美元。但是就在海外利益增長的同時，不斷發(fā)生的侵害事件也愈發(fā)深刻地暴露出中國海外利益保護能力較弱的缺陷。僅2015年駐外使領館就處理了8萬多起領保案件。自2006年至2015年，僅外交部就處理了數百起綁架、襲擊事件。據估計，自2004年至今，每年至少有1000名中國公民在海外死亡。在海外安保需求持續(xù)增長的同時，受限于經費、國際影響和海外行動能力，中國政府不可能直接進行海外保護；另一方面，中國的海外投資大量聚集于高風險的第三世界國家，所在國政府也很難因為中國的外交交涉而實質性提高治理能力、改善安全環(huán)境。綜合這些因素，中國政府、企業(yè)和學術界在探索過程中，日益認識到利用市場化的海外安保機制保護中國海外利益的必要性。

然而，中國在私營安保領域又是不折不扣的后來者。自80年代中期起，中國才開始建立半市場化的保安產業(yè)，后者帶有強烈的行政干預色彩。所有的安保從業(yè)公司不僅都由中國公安部門直接組建和管理，同時后者還是前者的行政主管機關。這決定了中國的安保產業(yè)長期呈現出高行政干預、低競爭和“地方割據”的特征。在2010年國務院頒布《保安服務管理條例》后，保安業(yè)才開始進行以管辦分離和市場開放為主要內容的改制。此后，國內才涌現出一批以海外安保市場為主要目標的私營安保企業(yè)。由于起步慢、底子薄，盡管至2014年底在國內已經出現了多達4000家的保安和安全管理公司，但是其中從事海外業(yè)務的不到20家。在這些公司中，真正有成規(guī)模海外業(yè)務的可能只有3至4家。大多數私營安保公司的業(yè)務集中于低端的安全培訓和海外派遣，推行“國內以培訓維持日常生存，海外爭取派遣項目贏得利潤”的模式。它們雖然著眼于海外，但是受政策與能力所限，基本上都是以安全培訓、人員派遣和風險咨詢?yōu)橹饕獦I(yè)務的小型企業(yè)。這一業(yè)務能力的限制也直接制約了中國利用本國私營安保產業(yè)保護海外利益的可能性。

因此，發(fā)展中國自身的安保產業(yè)，并使其具備在海外行動、保護中國利益的能力就成為了當前的重要課題。要想實現這一目標，不僅需要打破舊觀念的束縛，將這一產業(yè)本身做大做強，還需要了解和掌握相關的國際規(guī)則，避免“幫倒忙”或者“火上澆油”。這些都要求中國要充分理解并積極參與到私營安保領域的國際治理中來。在接下來的部分中，本文將從私營安保的合法性以及全球治理推進進程的角度來簡述這一問題。

二、私營安保合法性的國際審視

所謂私營安保（Private Security）是指社會部門通過市場化方式所獲得的、與安全相關的產品和服務，與之相對的是由國家提供的公共安全（Public Security）。嚴格來說，私營安全的提供者按照其所提供服務的性質可以被大致分為私營安保公司（Private Security Company， PSC）和私營軍事公司（Private Military Company， PMC）兩類。就服務性質而言，前者一般提供的是預防性安全（preventive security），后者提供的則是主動安全（proactive security）[1]，特別是具有軍事意義的攻擊行動。[2]當然，也有觀點認為無論性質如何，一切向國家軍隊提供直接和間接服務的私營公司都應當被稱為私人軍事公司。[3]在實際管理中，判斷兩者區(qū)別的標準一般為“是否直接參與戰(zhàn)斗”，部分擁有相關立法的國家和國際組織也對雇用后者制訂了更為嚴格的規(guī)定、甚至是完全禁止。[4]不過就目前的總體趨勢而言，相關的主要國際規(guī)約并沒有明確私營安保和軍事公司間的區(qū)別，而是統(tǒng)稱為私營軍事和安保公司（Prviate Military and Security Company， PMSC）[5]或者“私營安保公司與其它私營安保服務提供者”（Private Security Companies and other Private Security Service Providers），簡稱為私營安全公司（PSC）。[6]因此寬泛而言，私營安保公司可以指代所有提供私營安保和軍事服務的企業(yè)。

私營安保公司并非是新事物。世界上第一批私營安保公司于1900-1940年間出現于北歐和英國，例如當今私營安保業(yè)巨頭杰富仕（G4 Securicor Group， G4S）就是由當時成立于丹麥、瑞典和英國的多家夜間警備和消防公司經過多次合并重組而成。不過，直到二戰(zhàn)結束，這些私營安保公司才開始將重心轉向于企業(yè)安保以及海外業(yè)務。此外，1950年后逐漸加劇的冷戰(zhàn)競爭和美國的意識形態(tài)偏好也促使一大批“國內政治導向”的私營安保公司出現于以拉丁美洲為代表的第三世界各地，[7]在80年代中期西方國家掀起公共部門的私有化浪潮后，私營保安公司開始呈現出全面擴張之勢，并在此后一直保持著穩(wěn)定的高速發(fā)展。[8]時至今日，私營安保產業(yè)已經拓展出了一個空前龐大的世界安保市場。

但是，長期以來，私營安保一直遭受著合法性問題的困擾。與一般的產品和服務不同，由于安全的極端重要性，其在大部分社會文化中都處于不適于商品化的范疇。[9]因此，當私營安保公司于20世紀80年代起開始承擔原本屬于國家的“核心職能”時，自然引發(fā)了對其“侵蝕國家主權”、打破了后者對合法暴力手段壟斷的深刻擔憂。[10]其中，一些國家將對外安全職能外包給私營安保企業(yè)更是引來了最為嚴厲的批評，而后者在伊拉克、阿富汗等沖突地區(qū)的表現更是印證和加劇了各方對其的指控。正因如此，有觀點強調私營安保公司在海外沖突地區(qū)的活動在根本上缺少合法依據，甚至還會連帶損害相關國家行為的合法性。[11]

然而，盡管以上質疑始終不絕于耳，但是各發(fā)達國家在經歷了80年代安全供給中的“平靜革命”后，[12]私營安保產業(yè)實際上已經成為前者社會體系中無法割舍的一部分。對于美國式的“合同國家”（contract state）而言，其國家軍事部門甚至已經無法在伊拉克和阿富汗式的反叛亂戰(zhàn)爭中脫離私營承包商。[13]面對這一基本現實，學術界也開始逐漸傾向于理解其存在的功能與合理性。很多研究也逐漸發(fā)現私營安保產業(yè)不僅不應被過于簡單地看作是對國家主權的侵蝕，安全的私營化也并非公共安全職能的單純轉移，而是安全供給結構發(fā)生了范式變化：主權國家從唯一的安全供給者轉變?yōu)橐粡埜嫶?、更多樣化的安全供給網的中心節(jié)點。[14]在一般安全職能上，國家的首要任務已經不再是直接提供安全供給，而是管理分權后的各供給中心和安全資源。[15]

在充分認識到安全供給結構已經發(fā)生重大變化的基礎上，學術界最終提出了全球安全聚合（global security assemblage）這一概念，指出當代安全供給的結構變化不僅存在于主權國家和私營部門之間，還存在于各類國際行為體與主權國家之間，因此實際發(fā)生的是主權國家的“解體”（disassembling）及其與各類國際、國內安全行為體的再聚合。[16]在這一進程中，國家的相應能力和權威沒有因為開放對合法暴力的壟斷而受損，相反還通過安全供給的專業(yè)化和多樣化而得到增強，這一點在部分發(fā)展中國家表現得最為突出。①①在尼日利亞和塞拉利昂，國家通過構建由全球資本、跨國私營安保公司、地方警察、國際警察顧問組成的多層次安全體系的方式，增強了自身在安全領域的能力和權威，甚至增進了國家暴力的合法性。另一方面，在國家通過分權提高總安全供給的同時，私營安保公司也更加依賴于借用國家權威來增強合法性，而非表現出更強的獨立性。由于安保企業(yè)的盈利性質和安全服務的重要性，私營安保公司往往無法通過純粹的市場經濟原則來構建獨立合法性，這也是它們與一般非政府組織的重要區(qū)別。因此，私營安保產業(yè)往往需要持續(xù)地向社會做出合法性證明，[17]其中最普遍的途徑就是以不同方式獲取國家認可、借取國家象征，并從公益（無論是維護公共安全還是保護海外利益）而非市場效率的角度來維護自身的聲譽。[18]在人道主義干預或者維和行動中，私營安保企業(yè)的合法地位更加脆弱，尤其需要從作為雇主的國家和國際組織獲取合法性支撐。[19]837

與產業(yè)發(fā)展狀況類似，長期以來，中國既缺少私營安保產業(yè)的現實存在，同時也不認可私營安全文化。因此，中國學界對該領域的研究最初針對的是美國私營軍事公司在伊拉克、阿富汗等地的不良表現，其主旨通常是揭露“外包戰(zhàn)爭”背后的資本主義政治經濟學。[20]大多數研究對私營軍事公司、相關產業(yè)鏈以及反映的“資本主義國家的擴張性”持強烈的批判態(tài)度。[21]然而在2013年后，中國學界明顯改變了對私營安保產業(yè)的態(tài)度，表露出利用其保護中國海外利益的濃厚興趣。雖然仍有觀點堅持要“一分為二”地看待私營安保的影響，[22]但是大部分研究開始側重于強調中國應當適應現實需要和國際形勢的變化，在聯合國、國際海事等權威國際組織在該議題上的態(tài)度已趨于積極的環(huán)境下果斷調整中國的國內法律體系。[23]這些國內外的變化也說明，伴隨著現實的發(fā)展，關于私營安保產業(yè)的合法性爭論已經告一段落。

三、私營安保的全球治理進程與結構

聯合國最初對私營安保和軍事公司的活動持有高度疑慮甚至是反對的態(tài)度。在冷戰(zhàn)即將結束的1987年，聯合國人權理事會（Commission of Human Rights）就通過決議（Resolution 1987/16）設立了“關于以雇傭軍為手段侵犯人權并阻撓行使民族自決權的特別報告員（Special Rapporteur on the use of mercenaries as a means of violating human rights and impeding the exercise of the right of peoples to self-determination ）”一職，負責調查和匯報雇傭兵違反人權、侵犯民眾自決權的情況。[24] 1989年，聯合國起草了《反對招募、使用、資助和訓練雇傭兵的國際公約》（International Convention against the Recruitment， Use， Financing and Training of Mercenaries），該公約于2001年通過。然后，盡管公約規(guī)定了雇傭軍以“直接從事戰(zhàn)斗”、“不屬于沖突地區(qū)公民”、“得到沖突方給予各類回報的許諾”或者“意在損害國家憲法秩序和領土完整”為四項主要判斷標準，[25]但是各方對于私營安保和軍事公司是否屬于雇傭兵仍然存在嚴重分歧。

由于標準本身存在的模糊性和各國的利益差異，不僅美國、中國、俄羅斯、英國、日本、法國、印度在內的主要軍事大國沒有加入公約，聯合國相關委員會也逐漸認識到私營安保公司與典型的冷戰(zhàn)“雇傭兵”確實存在區(qū)別。[19]831因此在美軍入侵伊拉克的2004年，人權理事會又通過決議（Resolution 2004/5）進一步要求特別報告員有針對性地關注在國際市場上提供軍事支持、咨詢和安全服務的私營公司對民眾行使自決權的影響。在這一時期，擔任特別報告員的巴列斯特羅斯（Enrique Bernales Ballesteros）的看法反映了當時國際社會的主流看法：活動于沖突地區(qū)的“私營安保公司”在實質上仍然是雇傭兵，只是由于國際法中的漏洞，這些公司仍然能合法開展海外活動。[26]在這種氣氛下，盡管曾任聯合國秘書長的安南（Kofi Annan）早在1995年時就曾經考慮過利用私營安保公司（Defense Systems Ltd.）來保護設在扎伊爾的盧旺達難民營，[19]838但是此類提案最后都無果而終。

然而，這一“既不承認也不否認”的合法性僵局很快就遭遇了美、英等國在阿富汗、伊拉克戰(zhàn)爭中大量雇用私營安全和軍事公司的做法的嚴峻挑戰(zhàn)。后者的種種劣跡迫使美英兩國無法繼續(xù)滿足于原本的“灰色”框架，相反必須進行某種程度的“亡羊補牢”，即在促使國際社會承認私營安保公司合法性基礎上來對其規(guī)制。[27]與此同時，由于對私營安保和軍事公司的長期反對始終效果不彰，聯合國人權理事會的工作思路也發(fā)生了變化。于2004年繼任巴列斯特羅斯的沙梅姆（Shaista Shameem）就指出在私營安保公司議題上應當推動“范式轉變”（paradigm shift），即在各國無法就雇傭兵的定義和法律責任達成共識的情況下，先確定國家和私營安保公司在保護人權方面的責任，鼓勵暫時以行業(yè)自我監(jiān)管（self regulate）來代替遲遲無法實現的國際監(jiān)管。[28]正是在這一環(huán)境中，由瑞士和國際紅十字會提出的《蒙特勒文件》倡議實際匯聚了國際社會所能取得的最大共識。對于堅持利用私營安保公司的國家而言，該文件意味著私營安保企業(yè)終于在國際法中獲得了其它非國家行為體相同的合法地位；對于意圖約束私營安保公司的國家而言，在無法獲得有法律約束力的國際公約的情況下，至少能夠先將自愿行為守則（voluntary codes of conduct in transnational society）作為某種程度的代替和對國內監(jiān)管的補充。[29]這一轉變直接促成了相關全球治理機制的建立和迅速擴展。

此后，國際社會先后通過了三份關鍵性治理文件，它們分別是2008年的《武裝沖突期間各國關于私營軍事和安保服務公司營業(yè)的相關國際法律義務和良好慣例的蒙特勒文件》（Montreux Document On Pertinent International Legal Obligations and Good Practices for States Related to Operations of Private Military and Security Companies During Armed Conflict， MD），2010年的《私營安保服務供應商國際行為守則》（International Code of Conduct for Private Security Service Provider， ICOC），以及2012年的聯合國《私營安保公司武裝安全服務使用指南》（Guidelines on the Use of Armed Security Services from Private Security Companies）。其中，《蒙特勒文件》確定了本國、地域所屬國和締約國所需要承擔的相關國際法律責任，強調國家必須為與其相關（包括以上三類關系）的私營安保企業(yè)侵犯人權的行為負責，[30]應當建立起相應的授權、監(jiān)督和問責體系?！缎袨槭貏t》作為行業(yè)間標準則要求所有簽字企業(yè)需接受《蒙特勒文件》所提出之原則，必須承擔起對雇員、客戶、供應商、股東以及當地居民的人道主義責任，并制訂了由“總體承諾”、“雇員行為守則”以及“管理與治理承諾”三部分組成的企業(yè)責任體系。[31]

除了規(guī)范指導以外，在《蒙特勒文件》和《行為守則》的基礎上還建立了兩個國際組織。其一是于2014年成立、意在推動文件落實的國家間組織《蒙特勒文件》論壇（Montreux Document Forum）；其二則是根據守則相關條款建立、作為獨立實體對締約公司的履約狀況進行監(jiān)督的《國際私人安保服務行為守則》協(xié)會（International Code of Conduct for Private Security Service Providers Association， ICOCA）。后者是由國家、企業(yè)和非政府組織組成的多邊共管機構，各方分別派出4名代表組成管理委員會，以保持各方利益的平衡。[32]

這一協(xié)會能發(fā)揮兩點重要作用：第一，它能夠在國家司法權不能有效行使、沒有能力履行相應義務、或者不愿意建立有效管理體系的情況下通過協(xié)會的獨立機制來實現對簽約企業(yè)的監(jiān)督、問責和處罰，[4]26這可以稱之為“替代”機制；第二，《行為守則》協(xié)會的成員資格可以作為企業(yè)資質審查的關鍵指標供采購相應服務的國家和國際組織參考，這可以被稱為“預審查”機制。對于主要西方國家和國際組織而言，協(xié)會的成員資格都已經或者正在成為正式的資質證明。例如，澳大利亞、瑞士等國就明確將擁有該資格設為進入采購程序的必要前提，而英國和美國則將其作為優(yōu)先考慮條件。[33]特別值得強調的是，聯合國安全和安保部于2012年公布的《私營安保公司武裝安全服務使用指南》（Guidelines on the Use of Armed Security Services from Private Security Companies）中明確規(guī)定必須擁有《行為守則》協(xié)會成員資格，才能成為聯合國相關采購合同的締約方，[34]此舉極大增強了后者的權威性?？梢灶A見，《行為守則》協(xié)會這一國際行業(yè)協(xié)會所發(fā)揮的“替代監(jiān)督”和“準入審查”作用還將持續(xù)增強，其成員資格甚至會發(fā)展為進入國際私營安保市場的關鍵“通行證”。

以2008年《蒙特勒文件》出臺為標志，國際社會在關注人權保護的國際組織、平衡國際聲譽和政策利益的主要大國以及意在占據市場優(yōu)勢的跨國私營安保企業(yè)的聯合推動下，迅速形成了一整套關于私營安保產業(yè)的全球治理體系。其中，一批主導國家通過權威性的政府間組織和專業(yè)化的國際行業(yè)協(xié)會，成功建立起既符合其價值觀、又能滿足其長期政策偏好的合法治理規(guī)范，并逐步通過市場激勵機制予以有效擴展。這也是當前私營安保產業(yè)全球治理的根本結構特征。

四、中國應當如何參與私營安保產業(yè)的全球治理

中國應當接受當前國際社會對私營安保產業(yè)的新認知，將其視為正常的國家經濟部門和維護海外利益的普通渠道。誠然，利用私營安保公司、尤其是私營武裝安保確實存在一定程度的外交和道德風險。但是從國際倫理發(fā)展和全球治理實踐來看，不僅聯合國、歐盟等權威性國際組織已經確認了其合法性，私營安保公司的活動還要受到本國、所在國、簽約國的法律約束。因此，只要履行了《蒙特勒文件》和《國際行為守則》中的相關責任，利用私營安保公司本身并不會產生合法性問題。只有轉變認識，中國才能進一步探索對私營安保企業(yè)合理監(jiān)管，才能引導后者積極提高海外能力和國際競爭力。

此外，還應當將私營安保產業(yè)視為正常的市場經濟秩序的一部分，不能將其視為需要保護性政策的“特殊產業(yè)”，特別是考慮到該產業(yè)主要是要在中國的司法管轄權以外活動，因此尤其需要注意與國際規(guī)范接軌。因此，與通過行政干預擴大市場需求相比，放寬政策限制，改善私營部門的安全供給對市場機制的扭曲更符合市場經濟規(guī)律。更何況，中國私營安保產業(yè)之所以基礎薄弱，很大程度上是受到了國家政策的長期限制。

事實上，中國目前開展包括武裝護航等業(yè)務在內的私營安保公司，正處于曖昧的灰色地帶。這是因為根據體現屬地原則的《刑法》第7條，如果在不違反所在國法律的情況下于境外觸犯中國刑法、但是最高刑為三年以下有期徒刑的，又可以不予追究，而非法持槍又正好屬于這一范疇。因此，中國私營安保公司在海外武裝業(yè)務正屬于“非法但不予追究”的法律狀態(tài)。外界普遍認為這表明中國政府持“既不支持，也不反對”的立場。不過，維持現狀雖然能免去大量的法律修訂問題，但是長此以往，將會導致中國安保公司一直在本國監(jiān)管缺位的法律真空狀態(tài)中運作。一方面，這會限制中國私營安保公司的能力培訓、尤其是對槍支的熟練與合理使用，使得它們在允許持槍的海外地區(qū)缺少行動能力和國際競爭力；另一方面這又會使得中國私營安保公司缺少與槍支獲取、持有和使用相關的政府監(jiān)管和行業(yè)約束，增加了在海外行動中出現事故和違背現有國際規(guī)范的可能性。一旦發(fā)生事故，無疑會嚴重損害中國私營安保產業(yè)乃至國家形象。

因此，中國繼續(xù)對相關的法律法規(guī)進行系統(tǒng)性的修改，放寬對私營安保產業(yè)發(fā)展的政策限制。同時，放寬限制并不意味著放松監(jiān)管，相反一旦做出相應法律調整，就意味著中國必須承擔起《蒙特勒文件》中所規(guī)定的法律責任，必須建立一整套包括資質認定、市場準入、行為監(jiān)管和問責賠償機制。換而言之，也是要求國家有針對性地提升相關治理能力，以此推動私營安保產業(yè)的規(guī)范化、國際化發(fā)展，最終形成有效的安全供給能力，滿足保護中國海外利益的需求。

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[30]武裝沖突期間各國關于私營軍事和安保服務公司營業(yè)的相關國際法律義務和良好慣例的蒙特勒文件：第一部分：關于私營軍事和安保服務公司的相關國際法律義務：A類第7條.

[31]International Code of Conduct for Private Security Services Provider， A Preamble， Paragraph 2， E， F，G， 2010.

[32]Article of Association. ICoCA， Article 7.2， Article 11.

[33]Nicolas Florquinl et. A Booming Business： Private Security and Small Arms， Small Arms Suevey 2011， Chapter 4：125 [R]. Small Arms Suevey， 2011.

[34]Guidelines on the Use of Armed Security Services from Private Security Companies.United Nations Department of Safety and Security， December 2012， F， Article 25， a.

責任編輯：劉遺倫